試論公共管理概念的生成與基本內(nèi)涵

賀郁萱

摘 要：“新公共管理”是一種可以取代傳統(tǒng)公共行政的新模式，是胡德1991年發(fā)明的。并且在全世界中公共管理的概念得到了廣泛的接受。甚至在80年代的時(shí)候，英國大學(xué)公共行政概念被公共管理概念所取代的趨勢(shì)。90年代后期，在民主責(zé)任、公共服務(wù)等方面，新公共管理的概念被賦予了規(guī)范性的內(nèi)涵。因此，如何理解“新公共管理”和“公共管理”，人們之間存在著很大的差別，并且，在適應(yīng)公共管理概念的時(shí)候，學(xué)者們都包含著及其不同的內(nèi)涵。

關(guān)鍵詞：公共管理；新公共管理；生成；基本內(nèi)涵

中圖分類號(hào)：R197.322 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、公共管理概念的生成

（一）從1970年到1990年，英國學(xué)者用公共管理概念替換公共行政概念的學(xué)術(shù)發(fā)展軌跡。英國在議會(huì)主權(quán)的政治體制下，學(xué)者沒有真正接受把政治與行政進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分的觀點(diǎn)，一直把公共行政學(xué)當(dāng)成政治學(xué)的一個(gè)學(xué)術(shù)子系統(tǒng)，被對(duì)市場(chǎng)靈活的組織以及分權(quán)的強(qiáng)調(diào)取而代之，認(rèn)為歷屆政府將提供公共服務(wù)效率置于向貧困之中的人們提供公共服務(wù)的需求之上，縮減了公共部門的規(guī)模，大量研究經(jīng)費(fèi)被輸送到關(guān)于中央政府的管理和效率研究中，教學(xué)方面，本科以下的BTEC要求公共行政課程是一種實(shí)質(zhì)性的技術(shù)內(nèi)容。在這段時(shí)間中，大量公共管理研究生課程被創(chuàng)造出來，學(xué)術(shù)追求與改革相呼應(yīng)。而格雷與詹金斯看到：“英國公共行政研究被重新定義為公共管理，公共管理研究被安排在商學(xué)院，專門的研究機(jī)構(gòu)試圖連接理論、咨詢世界各種專業(yè)機(jī)構(gòu)，在這些機(jī)構(gòu)的努力下，公共行政被描述為相當(dāng)乏味的領(lǐng)域，是可以在一個(gè)通過私有化的公共部門中提供工作，是一種課程。因此，英國公共行政研究把公共管理視為對(duì)自身進(jìn)行重構(gòu)的方向，使這一學(xué)科更加職業(yè)化，變得更加實(shí)用。錢德勒則認(rèn)為公共管理研究沒有取得進(jìn)展，認(rèn)為所謂的公共管理研究是對(duì)公共行政學(xué)的一種剪裁和扭曲，實(shí)質(zhì)性研究是處于一種極為貧乏的狀態(tài)中。認(rèn)為狹隘的公共管理研究就是被剝奪了政治、社會(huì)與道德內(nèi)容的公共行政學(xué)，這種缺乏政治或道德內(nèi)容的研究被看成是乏味不真實(shí)的。由此可見，在美國，公共管理實(shí)現(xiàn)了公共管理概念建構(gòu)上的相互牽扯，存在著兩種不同的途徑，包含著對(duì)公共行政概念不同的認(rèn)識(shí)和理解，起到一種制衡和“中和”的作用。而英國在管理注意的方向上更加堅(jiān)決、偏激。

（二）美國人的公共管理概念是一個(gè)由政策學(xué)院加以使用的專門術(shù)語。而在英國公共行政概念包含著濃烈的政治屬性，公共行政概念被歸入了公共管理概念之下。胡德指出，新公共管理與減緩逆轉(zhuǎn)政府增長(zhǎng)、從核心政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向私有化、自動(dòng)化的發(fā)展、更加國際化議程的發(fā)展等四股行政“元潮流”有關(guān)。NPM的起源具有“新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)”和公共部門中企業(yè)類型的“管理主義”浪潮兩種不同理念聯(lián)姻，繼承的是國家科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的傳統(tǒng)。在不同國家中，NPM轉(zhuǎn)向了更加分散化的公共組織；更加強(qiáng)調(diào)資源使用上的有序性和節(jié)約性；更多強(qiáng)調(diào)“抓手管理”；更加根據(jù)所要提供服務(wù)的范圍、層次與內(nèi)容；嘗試依據(jù)預(yù)先預(yù)定的產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)。

而羅茲則認(rèn)為：“新公共管理包含一種對(duì)管理而不是政策的關(guān)注，是建立起一種強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出目標(biāo)、金錢機(jī)理等的管理方式，是將公共官僚機(jī)構(gòu)分散化為以使用者付費(fèi)為基礎(chǔ)的相互關(guān)系的機(jī)構(gòu)?！庇纱丝梢?，新公共管理概念成了20世紀(jì)70年代以來西方各國以“私有化”、“市場(chǎng)化”為取向的政府改革運(yùn)動(dòng)的共同旗幟。同時(shí)，奧斯本與蓋布勒，從十個(gè)方面詳細(xì)闡述了“企業(yè)家政府”的基本內(nèi)容，“掌舵，而不是劃槳”也被新公共管理運(yùn)動(dòng)的支持者封為座右銘。根據(jù)BIDS的數(shù)據(jù)，在整個(gè)1990年代末新公共管理得到了國際層面上的廣泛使用，至此，新公共管理運(yùn)動(dòng)成了公共行政研究領(lǐng)域中的學(xué)術(shù)運(yùn)動(dòng)，不再僅僅是一場(chǎng)政府改革運(yùn)動(dòng)[1]。

二、公共管理概念的基本內(nèi)涵

從20世紀(jì)70年底啊以來，公共管理概念被賦予了強(qiáng)烈的反公共行政取向。在進(jìn)步主義時(shí)期，“公共管理”成了一種公共行政模式的替代方案。而作為實(shí)踐模式，它追求的是顛覆公共行政的基本價(jià)值；而作為研究的主題，它力求區(qū)別于傳統(tǒng)的公共研究，是以一種新的公共管理概念出現(xiàn)的。同時(shí)，又被賦予了特定的內(nèi)涵。新公共管理運(yùn)動(dòng)是一場(chǎng)逐漸擴(kuò)散到整個(gè)世界的政府改革運(yùn)動(dòng)，席卷了主要西方國家，而在各個(gè)不同國家之間，他具有不容抹殺的差異。事實(shí)上所謂的NPM并不是一種普遍適用的模型，比公共行政概念更加復(fù)雜，如：費(fèi)利耶等人指出了NPM具有四種模型，其中效率驅(qū)動(dòng)、小型化與分權(quán)、追求卓越生成于20世紀(jì)80年代，而公共服務(wù)導(dǎo)向是從20世紀(jì)90年代發(fā)展起來的，通過描繪出一種獨(dú)特的公共服務(wù)使命，代表了對(duì)私人與公共部門官理理念的一種結(jié)合，重新賦予了公共管理者以活力，但又源于一種良好公認(rèn)的實(shí)踐的高質(zhì)量管理理念相協(xié)調(diào)，受公共服務(wù)取向的影響，不僅在不同國家和地區(qū)具有不同的側(cè)重面，也具有不同的主題，與公共管理的概念具有一股新偶像規(guī)范化的趨勢(shì)。而1999年，道森和達(dá)吉指出，新公共管理最初是管理主義與理性選擇的概念，隨后探討了倫理、規(guī)制、民主等本質(zhì)。可以定義為傳統(tǒng)公共部門概念和價(jià)值事物的切題性。而凱利通過對(duì)代表性官僚制的一種實(shí)用主義解釋，發(fā)現(xiàn)了民主和新公共管理之間的協(xié)調(diào)方案。由此可見，新公共管理概念納入了公共行政學(xué)的規(guī)范研究傳統(tǒng)中。

參考文獻(xiàn)

[1]池忠軍.公共行政民主化與新公共管理的對(duì)立及融合的可能性[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）.2011（01）endprint