從清代鹽政的兩次改革看票鹽法的形成

趙雯雯

[摘 要]清代兩淮鹽務(wù)在其財(cái)政收入中占有重要的地位。兩淮鹽務(wù)改革剔除積弊，振興鹽業(yè)，為歷代改革家所推崇。清代兩淮地區(qū)的鹽政體制經(jīng)歷了從清初的綱鹽制到道光年間的票鹽制，繼而發(fā)展成循環(huán)轉(zhuǎn)運(yùn)制的歷程。本文通過(guò)探究法論述清道光、咸豐年間的兩次鹽法改革的過(guò)程與關(guān)系，以期廓清清代票鹽法的形成過(guò)程。

[關(guān)鍵詞]陶澍；陸建瀛；票鹽制；聯(lián)系

一、道光年間的陶澍改革

陶澍（1779-1839），字子霖，號(hào)云汀，湖南安化人。嘉慶年間進(jìn)士。道光五年（1825年）出任江蘇巡撫，1830年任兩江總督。他在任內(nèi)大膽革新，被道光帝稱為“干國(guó)良臣”。

陶澍于道光十年任兩江總督之時(shí)，兩淮鹽務(wù)已經(jīng)舉步維艱。具體說(shuō)來(lái)主要有以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

（一）官鹽成本高，官價(jià)昂于私價(jià)

導(dǎo)致這一后果的一個(gè)原因是，銷鹽區(qū)域劃分僵化，促使運(yùn)鹽道遠(yuǎn)，成本提高，鹽價(jià)昂貴。

清代鹽政多沿革明代舊制，在銷區(qū)劃分這個(gè)問(wèn)題上同樣如此。

明清兩代兩淮地區(qū)產(chǎn)鹽區(qū)對(duì)比

從上表[1]可知，清對(duì)明的銷區(qū)劃分僅稍微改動(dòng)。一省之內(nèi)以各州縣所臨近的產(chǎn)鹽區(qū)為界，銷售數(shù)種食鹽。這種劃分必然導(dǎo)致一些地區(qū)購(gòu)鹽的運(yùn)道過(guò)遠(yuǎn)，使得百姓不得不以高價(jià)購(gòu)買食鹽。兩淮鹽區(qū)的行鹽地帶最為廣闊，除河南、江蘇、安徽等省離淮鹽產(chǎn)地稍近外，其余三省則離淮區(qū)最遠(yuǎn)?；贷}自儀征進(jìn)入長(zhǎng)江分運(yùn)往其他地區(qū)——少則1460公里，多則1600公里——已是路途遙遠(yuǎn)，再由漢口出運(yùn)，運(yùn)程之遠(yuǎn)可想而知。故僵死的銷區(qū)劃定，使得官鹽的價(jià)格水漲船高。

官鹽成本高的另一個(gè)原因是：浮費(fèi)（不必要的開支）開銷過(guò)大。

早在順治、康熙兩朝，各種浮費(fèi)的攤派勒索就已經(jīng)非常嚴(yán)重。李煦在康熙四十四年的一份奏折中指出“淮商之浮費(fèi)甚多，大致分為三項(xiàng)，一送程儀，一索規(guī)禮，一遇別敬”[2]。這三者在一年里收取的費(fèi)額不下千萬(wàn)兩。我們可以看到，程儀、規(guī)禮、別敬皆是與鹽政無(wú)關(guān)的費(fèi)用，可見在鹽務(wù)的其他各個(gè)環(huán)節(jié)中所收取的費(fèi)用該是多大。

此外，舊制手續(xù)復(fù)雜繁瑣，再加上層層剝削，無(wú)形中又使得官鹽成本大大提高。綱運(yùn)法規(guī)定：領(lǐng)運(yùn)有請(qǐng)、呈、加三項(xiàng)名目，又有平、上、去、入四處截角名目。名目眾多，但其余花樣亦不可少，導(dǎo)致運(yùn)司衙門書吏達(dá)19房，商人辦運(yùn)請(qǐng)引，文書輾轉(zhuǎn)11次，經(jīng)大小衙門12處，名為稽查，實(shí)為剝削[3]。

（二）私鹽泛濫，官不敵私

歷朝歷代私鹽都是鹽務(wù)中一大難題，在清代尤為嚴(yán)重。正雜課銀，浮費(fèi)勒索，高額利潤(rùn)使得官鹽價(jià)格過(guò)高。而由于銷區(qū)劃分不合理，各區(qū)課稅輕重不一，官鹽價(jià)高，私鹽價(jià)低。故多數(shù)百姓選擇購(gòu)買私鹽，私鹽因此泛濫。

清代私鹽成災(zāi)，名目較多，總的來(lái)說(shuō)有以下幾種：場(chǎng)私、軍私、官私、鄰私、船私、商私、梟私。僅其中一項(xiàng)就足以使國(guó)家財(cái)政受損，但是歷代的鹽政改革卻都不能從根本上杜絕私鹽，原因錯(cuò)綜復(fù)雜。在此，我們姑且舉兩個(gè)例子僅從私鹽的形成這個(gè)角度談?wù)劇?/p>

一是場(chǎng)私，又稱灶私，屬于食鹽產(chǎn)區(qū)的走私，被視為販私之源。西浙鹽課監(jiān)察御史衛(wèi)執(zhí)蒲曾經(jīng)說(shuō)過(guò)“場(chǎng)舍為產(chǎn)鹽之所，灶戶乃煎辦之人，除此而外，鹽無(wú)他出?！表樦文觊g，場(chǎng)私問(wèn)題就已較為突出。場(chǎng)私嚴(yán)重的原因有很多，如馮桂芬在他的《利淮鹺議》中曾提到的僅是地理方面的，但除此之外還有其他幾個(gè)方面的原因：

首先，清廷指定的鹽價(jià)低，生產(chǎn)成本價(jià)卻較高，灶丁不能以為繼，故必走私鹽才能維持生活。

其次，灶戶剝削繁重，使得迫于生計(jì)的灶丁不得不走上私賣之路。

第三，鹽商常常由于鹽引滯銷而倒閉，無(wú)力購(gòu)買灶丁之鹽，迫使灶丁走私。

第四，鹽場(chǎng)各官賄賂成風(fēng)，監(jiān)守自盜，在走私中通同分肥。

由于灶丁迫于生計(jì)，官員的監(jiān)守自盜，導(dǎo)致了場(chǎng)私的出現(xiàn)；且若無(wú)中央的大力改革，這種情況很難從根本上消除。

二是官私，分為官員走私和緝私官員走私兩種，都與清代官吏腐敗有關(guān)。兩淮巡鹽御史胡文學(xué)曾經(jīng)痛陳官私之弊“有私設(shè)立捕役，原為巡緝私鹽，給以腰牌。因系在官人役，愈便行私，他人不敢緝拿。即有盤詰，借口功績(jī)鹽斤，可以蒙混。故多一捕役，即多一私販！”[4]官私在當(dāng)時(shí)處于一種難問(wèn)難拿的境地，因?yàn)楣賳T一般都大權(quán)在握，官官相護(hù)。

從私鹽的種類中我們可以清楚的發(fā)現(xiàn)，走私存在于各個(gè)行業(yè)，各個(gè)環(huán)節(jié)，這樣就會(huì)導(dǎo)致諸多問(wèn)題。其中最嚴(yán)重的后果便是官鹽積壓，國(guó)庫(kù)難充，進(jìn)而影響國(guó)家財(cái)政。促使清廷不得不對(duì)鹽政進(jìn)行改革。

（三）官鹽積壓，鹽課積欠，資金周轉(zhuǎn)不靈，鹽商倒閉

首先明確一點(diǎn)，清代陶澍改革之前國(guó)家對(duì)鹽稅實(shí)行的是先課后鹽的政策。即鹽商先將所行之鹽的鹽課繳齊后才能行鹽得利。事實(shí)上，清代嘉道年間官鹽滯銷現(xiàn)象嚴(yán)重，很大程度上跟該納稅制度有關(guān)。在陶澍改革之前的道光九年，淮南滯銷鹽引達(dá)501812引，淮北滯銷鹽引達(dá)97645引，滯銷鹽引均在三分之一以上[5]。道光十年更甚。由此可見，滯銷現(xiàn)象十分嚴(yán)重，而私鹽的暢銷又導(dǎo)致了鹽引越積越多。

當(dāng)時(shí)的鹽課積欠現(xiàn)象也很嚴(yán)重。據(jù)史料記載，兩淮地區(qū)在乾隆初年完稅情況較好。自乾隆中期以后，鹽課積壓越發(fā)的增多，主要原因是由于鹽引積壓，報(bào)銷數(shù)額增大。鹽引積壓，鹽課積欠，逐年帶征，必定給鹽商帶來(lái)嚴(yán)重的財(cái)政問(wèn)題，造成資金周轉(zhuǎn)不靈，鹽商紛紛倒閉。

清代兩淮鹽政弊端大抵如此，值得注意的是，這三點(diǎn)原因相互聯(lián)系，相輔相成，互為因果。由于官鹽價(jià)格過(guò)高，推動(dòng)私鹽泛濫；私鹽泛濫又導(dǎo)致官鹽積壓，鹽商紛紛倒閉，嚴(yán)重影響國(guó)庫(kù)收入，在這種危難關(guān)頭，陶澍力挽狂瀾，大刀闊斧地進(jìn)行票鹽改革，以緩解財(cái)政危機(jī)。

二、改革的措施

作為一個(gè)有遠(yuǎn)見的政治家，陶澍始終對(duì)關(guān)乎財(cái)政命脈的內(nèi)政格外留心，早在道光元年，便開始關(guān)注兩淮鹽務(wù)。他曾在《再陳鹺積弊折》中提到：兩淮鹽務(wù)弊端原因有兩個(gè)，“一由成本積漸成多，一由籍官行私過(guò)甚”[6]，他又進(jìn)一步說(shuō)明了“成本積漸成多”的原因除了正雜課款之外，還有諸多浮費(fèi)和剝削，而籍官行私過(guò)甚則是官吏，監(jiān)守自盜，行官私。針對(duì)上述兩個(gè)問(wèn)題，陶澍于道光十年（1830年）著手進(jìn)行改革，主要內(nèi)容反映在《試行票鹽章程》（于道光十三年正式實(shí)施）中，共十款。

十款內(nèi)容共可概括為四個(gè)方面：

第一，改綱為票，實(shí)行三聯(lián)票制

三聯(lián)票由鹽運(yùn)使刷印，一為票根，一存公司，一給民販運(yùn)鹽；不準(zhǔn)票鹽相離。

改明末的綱法為票法，一定程度上改變了專商壟斷的局面，取消總商，任民販運(yùn)，實(shí)踐了改革的宗旨——“改道不改捆，歸局不歸商”。在總商制存在的舊制中：專商購(gòu)買鹽引轉(zhuǎn)而高價(jià)賣出，從中漁利；專商世襲，形成特權(quán)壟斷；資產(chǎn)少購(gòu)引少的散商受總商控制——這些都極不利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)和國(guó)民生活。三聯(lián)票的實(shí)行，破除了專商壟斷的局面。它允許商民自由販運(yùn)并且資產(chǎn)不限，納一票課即運(yùn)一票鹽，量力認(rèn)票提鹽。

第二，裁汰浮費(fèi)，減輕課稅

這是本次改革的重點(diǎn)。陶澍請(qǐng)求取消窩價(jià)、岸費(fèi)、場(chǎng)費(fèi)等浮費(fèi)，總額達(dá)二百六十萬(wàn)兩。在《試行票鹽章程》中又具體規(guī)定了食鹽每引應(yīng)交之費(fèi)（每鹽四百斤為一引，合銀六錢四分，加上別的雜費(fèi)，共計(jì)為一兩八錢八分）。浮費(fèi)的裁減和課稅的減輕大大降低鹽價(jià)，使食鹽的暢銷成為可能。

第三，改變運(yùn)道，減少運(yùn)輸手續(xù)

《清史稿》記載“票鹽不由杠壩淮所舊道，而改從王營(yíng)減壩渡河入湖，且每包百斤，出場(chǎng)更不用改捆，直抵口岸”[7]運(yùn)道簡(jiǎn)便了，以往繁瑣的勒索之費(fèi)也隨之消失，從而“票鹽售價(jià)，不及綱鹽之半”[8]。

運(yùn)鹽手續(xù)同樣有所精簡(jiǎn)。由于鹽場(chǎng)各鹽幢（站）遠(yuǎn)近多少不一，便在距離各個(gè)鹽場(chǎng)都適中的地方建立局廠，方便灶戶交鹽、民販納稅；局廠每局一人，常年駐扎，如若有夾帶私藏，則問(wèn)罪局員。

第四，積極緝拿走私鹽販

章程規(guī)定，出鹽場(chǎng)必須經(jīng)過(guò)關(guān)卡，待局員檢驗(yàn)后方可帶鹽出場(chǎng)，送至指定引地。在鹽場(chǎng)百米之內(nèi)的水路必經(jīng)之地、陸地要隘設(shè)卡，每卡場(chǎng)有兵役把守。至銷岸，則有衙門檢票，如遇無(wú)卡員戳記則以私鹽論處治罪。此外，另一重要措施就是對(duì)船只管理的不斷加強(qiáng)。

票鹽制改革對(duì)癥下藥，其效果顯而易見。最直接的優(yōu)勢(shì)便是鹽價(jià)的下降、鹽質(zhì)純凈，大有物美價(jià)廉之勢(shì)。陶澍在《淮北票鹽試行有效折子》中稱：“自票鹽到境，鹽價(jià)頓減”[9]故私販破產(chǎn)，并有相當(dāng)一部分歸于三聯(lián)票制，爭(zhēng)相販運(yùn)?！肚迨犯濉な池浰摹}法》有證曰：“人知其利，遠(yuǎn)近輻輳，鹽船銜尾抵岸，為數(shù)十年中所未有。未及四月，請(qǐng)運(yùn)之鹽已逾三十萬(wàn)引……是法成本既輕，鹽質(zhì)純凈，而售價(jià)又賤，私販無(wú)利，皆改領(lǐng)鹽票”[10]。當(dāng)然，票鹽制的實(shí)行受益最大的應(yīng)該是清王朝。票鹽制一改鹽課積欠、鹽引滯銷之局面，加速了鹽業(yè)流通，明顯提高國(guó)家財(cái)政收入。王守基云：“（票鹽）行之期年，淮北大暢，不但正課復(fù)歸正額，每年銷鹽至四十六萬(wàn)余引（原為二十九萬(wàn)余引），除奏銷淮北正雜課銀三十二萬(wàn)兩外，嗣又帶銷淮南懸引二十萬(wàn)，納課銀三十一萬(wàn)兩。是淮北之課較定額又增兩倍矣”[11]。

淮北鹽區(qū)如火如荼地進(jìn)行著票鹽改革的同時(shí)，淮南地區(qū)仍行舊制，其弊端愈發(fā)明顯。但陶澍終其一生，也未能將票鹽法推行至淮南?！肚迨犯濉ぬ珍鴤鳌酚性疲骸叭惶煜陆灾丙}減價(jià)敵私，為正本清源之計(jì)，后咸豐中乃卒行之”[12]。

三、咸豐年間的陸建瀛淮南改革

陸建瀛，湖北沔陽(yáng)人，字立夫，道光二年（1822年）進(jìn)士。道光二十七年，兼署兩江總督，為人“才敏任事，皆應(yīng)機(jī)宜，所歷有名績(jī)”[13]。

（一）改革的動(dòng)因

兩淮鹽區(qū)，淮南地區(qū)是主體，可以從以下數(shù)據(jù)中得出：行鹽數(shù)額，改革之前，淮南占169萬(wàn)多引中的130多引；鹽場(chǎng)數(shù)，淮南占23個(gè)鹽場(chǎng)的20個(gè)之多。實(shí)行票鹽改革之后，淮北鹽區(qū)積弊得到有效的解決，而此時(shí)淮南鹽務(wù)矛盾卻愈加尖銳，比當(dāng)年的淮北更嚴(yán)重。但“淮南課重地廣，鹽課號(hào)甲天下”[14]。每年淮南地區(qū)運(yùn)銷之鹽不及原計(jì)劃的四成，淮北地區(qū)為淮南鹽區(qū)補(bǔ)貼代繳的費(fèi)用逾四十萬(wàn)兩。鑒于此，淮南鹽務(wù)亟需改革。

除去正課拖欠、鹽引積壓、資金周轉(zhuǎn)不靈之外，淮南鹽務(wù)改革的阻力還來(lái)自專商及朝中部分官吏。改綱歸票必然會(huì)打破專商壟斷的局面，使其利益受損；而朝廷部分官吏衣食仰賴鹽商供給，若改革興起則必會(huì)損害自身利益，故百般阻撓。給事中曾履泰、御史周炳鑑即為反對(duì)派官員，認(rèn)為改革不便，不如恢復(fù)舊制，實(shí)則擔(dān)心影響自身利益。針對(duì)兩人的反對(duì)言論，陸氏逐條進(jìn)行了辯駁，排除萬(wàn)難，保證了改革的順利進(jìn)行。

道光二十九年的武昌大火可以說(shuō)是陸氏改革的直接動(dòng)力。當(dāng)時(shí)的鹽船體質(zhì)笨重，不方便?？吭诎?，故在江面停留，在各幫空檔內(nèi)系泊，以防風(fēng)浪之襲。道光二十九年十一月十九日傍晚，鹽船泊區(qū)一只雜貨船忽起火，火勢(shì)順風(fēng)蔓延八九公里。直到第二天天明仍未熄滅。后經(jīng)清點(diǎn)：大小鹽船被燒427只，鹽被淹消267 600余引，獲救鹽船222只，大鹽引尚存198 700余引，被燒、溺人數(shù)不計(jì)其數(shù)。這次大火毀去鹽本五百余萬(wàn)兩，揚(yáng)州鹽商損失重大，紛紛請(qǐng)退。

我們之前已經(jīng)說(shuō)過(guò)，淮南鹽務(wù)改革來(lái)自朝廷官吏的阻力很大，然而大火的發(fā)生使得鹽商損失重大。故要求鹽改的呼聲越來(lái)越大。于是，道光三十年（1850年）淮南鹽改也拉開了帷幕。陸建瀛認(rèn)為造成淮南鹽務(wù)疲敝的原因是：

第一，官價(jià)昂于私價(jià)。其主要原因是，對(duì)官鹽的生產(chǎn)投資成本過(guò)于巨大。

第二，銀價(jià)漸貴，并且浮費(fèi)日增，百姓買不起官鹽，使得官鹽銷路不暢。

鑒于此，對(duì)癥下藥。敵私鹽，方使官鹽暢銷；降成本，才能使官鹽降價(jià)；裁浮費(fèi)，刪除繁文縟節(jié)。

（二）改革的措施

為了有章可循，有法可依，陸建瀛與姚瑩共商并親擬了章程十條。通過(guò)分析，我們可以看到，陸氏票鹽改革的措施主要集中于：降低成本、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、暢通銷路。后陸又上疏對(duì)章程進(jìn)行了補(bǔ)充解釋，認(rèn)為淮南鹽區(qū)的弊端與運(yùn)輸途中的科則繁雜、衙門勒索無(wú)度、靡費(fèi)太濫有關(guān)。鑒于此，陸建瀛要求在揚(yáng)州設(shè)局，“裁除引目，引用鹽照，收納課程”[15]具體是：效仿淮北，每運(yùn)鹽十引，填票一張，以十張為一號(hào)，所運(yùn)鹽準(zhǔn)在淮鹽境內(nèi)行銷；在九江、蕪湖、湖口和龍江四口設(shè)卡，有專員駐扎驗(yàn)票。

《清史稿·食貨四》記載，“凡省陋規(guī)歲數(shù)百萬(wàn)，又減去滯引三十萬(wàn)，年只行百零九萬(wàn)引，每引正課一兩七錢五分，雜課一兩九錢二分，經(jīng)費(fèi)六錢五分八厘”[16]，雖然每斤鹽引繳納的稅比淮北要高，但是卻比改革之前該地區(qū)的費(fèi)用低得多；再加上為了彌補(bǔ)武昌大火的損失，重新規(guī)定每運(yùn)新鹽一引，另帶運(yùn)二百斤，即每引為六百斤。這樣“既裁浮費(fèi)，又多運(yùn)二百斤，成本輕減過(guò)半，故開辦數(shù)月，即每運(yùn)一綱之引，楚西各岸鹽價(jià)驟賤，農(nóng)民歡聲雷動(dòng)”[17]。故，由此可知，淮南的票鹽制也甚有成效。

除此之外，陸氏又提出，淮南行鹽只分四路，不再多分。具體做法是，將安徽、江蘇、湖廣、江西各成一路，凡是行至湖廣的食鹽，允許其在湖北、湖南所屬的各府州縣淮南鹽區(qū)進(jìn)行銷鹽，但不準(zhǔn)越出外界。同時(shí)，鹽價(jià)也可以隨時(shí)漲落，不必須以官價(jià)為準(zhǔn)。這樣的措施規(guī)定，在一定程度打破了僵化的銷區(qū)劃分，不再死板而漸靈活。另外，鹽價(jià)的自由漲落同樣順應(yīng)市場(chǎng)化的需要。

參考文獻(xiàn)：

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[14]魏源.籌鹺篇[M].

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[16][17]趙爾巽.清史稿[M].卷一百二十三.食貨四.3620