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    蘇格蘭獨(dú)立公投的深遠(yuǎn)影響

    2014-11-11 01:08:59周永生
    人民論壇 2014年30期
    關(guān)鍵詞:英國(guó)政府中央政府蘇格蘭

    周永生

    蘇格蘭獨(dú)立公投的深遠(yuǎn)影響

    周永生

    蘇格蘭獨(dú)立公投失敗,英國(guó)就此逃過(guò)了一場(chǎng)分裂的劫難。人們關(guān)注蘇格蘭獨(dú)立公投是在密切關(guān)注蘇格蘭公投能否開創(chuàng)出一種新的獨(dú)立模式。盡管蘇格蘭沒(méi)有在這次公投當(dāng)中獲得獨(dú)立,但這次公投卻不同凡響,對(duì)英國(guó)和蘇格蘭的關(guān)系帶來(lái)了深遠(yuǎn)的影響。

    獨(dú)立公投 蘇格蘭 自治權(quán)力

    蘇格蘭獨(dú)立公投反思

    【評(píng)述由頭】2014年9月18日,英國(guó)蘇格蘭地區(qū)單獨(dú)舉行獨(dú)立公投,創(chuàng)下英國(guó)有選舉歷史以來(lái)最高選民登記率(97%)和最高投票率(84.6%)兩項(xiàng)紀(jì)錄。最終,蘇格蘭獨(dú)立公投失敗,將繼續(xù)留在聯(lián)合王國(guó)內(nèi)。在獨(dú)立公投之前,誰(shuí)也無(wú)法準(zhǔn)確判斷獨(dú)立公投能否成功,這更加劇了人們關(guān)注這場(chǎng)公投的戲劇性效果。蘇格蘭獨(dú)立公投結(jié)束已有段時(shí)日,經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的沉淀,我們一定有很多疑問(wèn)想要破解:蘇格蘭獨(dú)立失敗的根本原因是什么?這一事件為何引發(fā)人們廣泛關(guān)注?它將產(chǎn)生什么樣的影響?

    2014年9月18日,英國(guó)蘇格蘭地區(qū)單獨(dú)舉行獨(dú)立公投,最終結(jié)果是,蘇格蘭獨(dú)立公投失敗,將繼續(xù)留在大英聯(lián)邦聯(lián)合王國(guó)內(nèi),英國(guó)就此逃過(guò)了一場(chǎng)分裂的劫難。但是,這次公投,進(jìn)一步加劇了蘇格蘭與英格蘭的裂痕,也加劇了北愛(ài)爾蘭、威爾士與英國(guó)中央政府的裂痕,后果與影響深遠(yuǎn)。英國(guó)政府不得不對(duì)蘇格蘭地方政府進(jìn)行更大規(guī)模的讓權(quán),這將產(chǎn)生難以預(yù)料的后果,甚至有可能促進(jìn)蘇格蘭在以后的歷史進(jìn)程中最終走向分裂。

    蘇格蘭獨(dú)立失敗的根本原因

    蘇格蘭獨(dú)立公投,為什么以十個(gè)百分點(diǎn)的差距遭遇失???這是人們想急于了解的問(wèn)題。主要原因包括以下幾點(diǎn):

    第一,蘇格蘭經(jīng)濟(jì)難以獨(dú)立,獨(dú)立后經(jīng)濟(jì)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)太大,蘇格蘭人民不愿意冒險(xiǎn),而需要穩(wěn)定富裕的生活。蘇格蘭民族黨和獨(dú)立派人士認(rèn)為,對(duì)于獨(dú)立后的蘇格蘭經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏好的政策,他們主要倚重北海油田的開發(fā)和收入,而北海油田的開發(fā),絕大部分控制在英格蘭的公司手中,石油開發(fā)的利益能否完全歸入蘇格蘭尚不確定,國(guó)家收入難以保障。再加上蘇格蘭沒(méi)有自己獨(dú)立的貨幣體系,而英國(guó)政府堅(jiān)稱,一旦蘇格蘭實(shí)現(xiàn)努力,將不再允許蘇格蘭使用英鎊系統(tǒng),蘇格蘭若建立自己的貨幣體系,尚無(wú)明確的利好前景,很可能造成金融貨幣體系的混亂,而使獨(dú)立后的蘇格蘭國(guó)家成為歐洲無(wú)足輕重的末流小國(guó)。屆時(shí),蘇格蘭沒(méi)有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)支撐,缺乏強(qiáng)勁的工業(yè)體系,蘇格蘭政府會(huì)從納稅人方面開源,增加稅收,中產(chǎn)或工薪階層可能成為最大受害者。因此,蘇格蘭的中產(chǎn)階級(jí)和工薪收入者不愿意支持獨(dú)立。

    第二,蘇格蘭人基本認(rèn)可英國(guó)政府在蘇格蘭實(shí)行的統(tǒng)治,他們只是想在英國(guó)統(tǒng)治的體系下?tīng)?zhēng)取更多的自主權(quán),獲得更多的好處,而不是要打破這種體制,這是蘇格蘭人民不愿意徹底分裂的重要原因。盡管英國(guó)政府對(duì)蘇格蘭有種種的壓制、歧視,但并沒(méi)有達(dá)到令蘇格蘭人不可容忍的程度。英國(guó)也并不是傳統(tǒng)意義上高度融合的整體國(guó)家,而是由四個(gè)王國(guó)聯(lián)合在一起的聯(lián)合王國(guó)。1707年,蘇格蘭根據(jù)《聯(lián)合法案》與英格蘭合并,成為大不列顛王國(guó)的一部分,同時(shí)保持相對(duì)獨(dú)立。既然是大家聯(lián)合,當(dāng)然也能夠分離,廢除聯(lián)合法案即可。這種情況使英國(guó)政府對(duì)蘇格蘭給予了較大的自治權(quán)力,包括容許他們有自己獨(dú)立的政府、1999年又增設(shè)了獨(dú)立的議會(huì)。這種體制對(duì)于保持國(guó)家統(tǒng)一而言,是一把雙刃劍。既一定程度上滿足了蘇格蘭地區(qū)人民的權(quán)利需求,使他們滿足于現(xiàn)有的體制,放棄對(duì)獨(dú)立的追求;同時(shí),容易使他們?cè)诂F(xiàn)有權(quán)力基礎(chǔ)上,不擴(kuò)大自身的自治權(quán)利,乃至進(jìn)一步擴(kuò)大的要求——最終走向獨(dú)立。

    第三,獨(dú)立派的許諾盡管比較美好,但是政策障礙頗多,實(shí)際上難以實(shí)現(xiàn),蘇格蘭民眾比較成熟,不愿意盲目追隨蘇格蘭民族黨和獨(dú)立派。如果蘇格蘭獲得獨(dú)立,必然要成立一整套統(tǒng)治機(jī)構(gòu),這些額外的巨額開支必將會(huì)由蘇格蘭民眾支付。蘇格蘭銀行體系需薄弱,公共服務(wù)開支比英國(guó)平均水平高10%。如果沒(méi)有強(qiáng)有力的后盾,在遇到金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí),蘇格蘭只能削減薪資或公共開支。這將導(dǎo)致蘇格蘭人的生活水準(zhǔn)會(huì)降低,卻沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)性的好處。蘇格蘭人并不會(huì)因?yàn)楠?dú)立就擁有更高的自由和生活水平。所以,獨(dú)立只是蘇格蘭一部分政治家和社會(huì)精英對(duì)權(quán)力的欲望,對(duì)蘇格蘭普通民眾而言,沒(méi)什么實(shí)際的意義。

    第四,英國(guó)政府發(fā)動(dòng)強(qiáng)大的攻勢(shì),阻止公投獨(dú)立實(shí)現(xiàn),所作出的許諾基本上滿足了蘇格蘭人受到格外尊重、獲得更多權(quán)益的心理需求。在這種情況下他們沒(méi)有必要去冒著更大的風(fēng)險(xiǎn)追求獨(dú)立。

    最初,英國(guó)政府對(duì)蘇格蘭獨(dú)立的要求并沒(méi)有給予特別的重視,他們認(rèn)為蘇格蘭通過(guò)公投不可能獲得獨(dú)立。因此,英國(guó)政府表現(xiàn)大度的君子風(fēng)度,2012年10月15日,英國(guó)首相卡梅倫與蘇格蘭政府首席部長(zhǎng)薩蒙德在愛(ài)丁堡簽署協(xié)議,同意蘇格蘭在2014年秋季舉行公投,決定其是否脫離英國(guó)。此項(xiàng)協(xié)議內(nèi)容經(jīng)英國(guó)議會(huì)授權(quán),法律效率更加確定。英國(guó)中央政府和蘇格蘭政府都表示將尊重公投結(jié)果。英國(guó)政府的基本想法是,通過(guò)舉行公投以及蘇格蘭民意否決的結(jié)果斷除蘇格蘭獨(dú)立派的幻想。

    但是,到公投前夕,各種民調(diào)顯示,支持蘇格蘭獨(dú)立的比率日益升高,乃至出現(xiàn)獨(dú)立的比率超過(guò)不支持獨(dú)立比率的情況。這種狀況的出現(xiàn),使英格蘭政府慌亂了手腳,在公投前夕,動(dòng)員各種社會(huì)力量,力圖阻止蘇格蘭公投獨(dú)立成功??穫愓挠行д卟煌夂跤袃牲c(diǎn),一是打感情牌,宣傳英格蘭人民熱愛(ài)蘇格蘭,不希望看到國(guó)家的分裂。二是打政策牌,卡梅倫首相急切地向蘇格蘭民眾許諾,如果不實(shí)現(xiàn)獨(dú)立,在公投之后就要馬上與蘇格蘭地方政府舉行談判,承諾給蘇格蘭更多的自治主權(quán),給予更多的優(yōu)惠政策。這兩點(diǎn)政策立竿見(jiàn)影,使動(dòng)搖當(dāng)中的一部分蘇格蘭選民轉(zhuǎn)而反對(duì)獨(dú)立。

    舉世關(guān)注的緣由

    在世界范圍內(nèi),俄羅斯有車臣人的地方獨(dú)立問(wèn)題,法國(guó)有科西嘉獨(dú)立問(wèn)題,美國(guó)有夏威夷獨(dú)立問(wèn)題,加拿大有魁北克獨(dú)立問(wèn)題,西班牙有加泰羅尼亞獨(dú)立問(wèn)題,菲律賓有棉蘭老島伊斯蘭勢(shì)力獨(dú)立的問(wèn)題等。這種情況說(shuō)明,地方獨(dú)立運(yùn)動(dòng)在21世紀(jì)具有普遍性。而任何一個(gè)地方獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的重大變動(dòng)和走向都很容易成為全世界關(guān)注的目標(biāo)。就英國(guó)蘇格蘭獨(dú)立運(yùn)動(dòng)而言,還有一些遭受全世界特別關(guān)注的一個(gè)特殊原因。

    第一,英國(guó)在今天依然屬于世界大國(guó),而蘇格蘭獨(dú)立公投如果獲得成功,英國(guó)的大國(guó)地位將徹底喪失,進(jìn)而將改變整個(gè)歐洲的政治經(jīng)濟(jì)和安全格局,對(duì)世界局勢(shì)也會(huì)產(chǎn)生一些難以預(yù)料的影響。蘇格蘭的土地面積約占全英的33%,蘇格蘭人口逾500萬(wàn)人,占英國(guó)總?cè)丝诘?%,蘇格蘭經(jīng)濟(jì)占英國(guó)全部GDP的約9.5%。①英國(guó)的核潛艇部署在蘇格蘭,一旦蘇格蘭獨(dú)立,不僅英國(guó)的國(guó)土面積將縮小約三分之一,英國(guó)的核潛艇將被迫搬出蘇格蘭克萊德海軍基地,英國(guó)的戰(zhàn)略縱深將遭到削弱,英國(guó)核大國(guó)的地位將要受到嚴(yán)重?fù)p害。盡管蘇格蘭的經(jīng)濟(jì)力量在英國(guó)僅占約十分之一,比例并不算高。但英國(guó)約80%左右的油氣資源來(lái)自于北海地區(qū)開采的油氣中,而近90%的油田和60%的氣田坐落在蘇格蘭領(lǐng)海。它的開發(fā)使英國(guó)成為歐洲國(guó)家中少有的“能源大國(guó)”,盡管這些油氣田的收入并沒(méi)有完全計(jì)入英國(guó),而分了相當(dāng)一部分給蘇格蘭,但畢竟計(jì)入“英國(guó)大陸架”內(nèi),英國(guó)也分得了相當(dāng)?shù)谋嚷省6坏┨K格蘭獨(dú)立,英國(guó)可能會(huì)損失其中的大部分稅收,不得不讓給蘇格蘭。更重要的是,英國(guó)將從此喪失自身的油氣能源保證。

    第二,人們關(guān)注蘇格蘭獨(dú)立公投是在密切關(guān)注蘇格蘭公投能否開創(chuàng)出一種新的獨(dú)立模式。人們關(guān)注蘇格蘭的命運(yùn),蘇格蘭的未來(lái)命運(yùn)走向系在這次獨(dú)立公投之中。更重要的關(guān)注點(diǎn)甚至可能并不是蘇格蘭自身的命運(yùn)問(wèn)題,而實(shí)際上是在關(guān)注通過(guò)公投獲得獨(dú)立的問(wèn)題。因?yàn)樘K格蘭能否在這次公投中獲得獨(dú)立,關(guān)系到能否開創(chuàng)一種新的地方與國(guó)家分裂和獨(dú)立的模式問(wèn)題。如果蘇格蘭因?yàn)楣东@得獨(dú)立,將為世界各地的分裂勢(shì)力指引一條新的分裂道路,即通過(guò)地方公投獲得自身獨(dú)立的道路,這將樹立一種新的獨(dú)立模式。因此,這種模式不僅受到各國(guó)中央政府政府的重視和憂慮,而且,更為獨(dú)立派政黨和政治勢(shì)力所重視。他們千呼萬(wàn)喚,期待這種模式的成功和樹立。因?yàn)檫@種模式相對(duì)于武裝獨(dú)立和其他獨(dú)立模式而言,不僅代價(jià)最小,而且簡(jiǎn)單易行,又符合當(dāng)今時(shí)代民主、自由和人權(quán)的世界潮流。而有地方分裂勢(shì)力搗亂的各國(guó)中央政府對(duì)蘇格蘭公投格外關(guān)注,主要是擔(dān)心一旦蘇格蘭通過(guò)公投實(shí)現(xiàn)獨(dú)立,可能會(huì)像病毒一樣感染并鼓舞本國(guó)的分裂勢(shì)力,不僅增強(qiáng)他們的斗爭(zhēng)意志,也會(huì)給他們提供有價(jià)值的獨(dú)立途徑,使其成為效仿的典范。從這種意義而言,人們并不是真心關(guān)注蘇格蘭自身能否獨(dú)立的問(wèn)題,而是關(guān)注蘇格蘭能否通過(guò)獨(dú)立公投開創(chuàng)一種獨(dú)立模式的問(wèn)題。

    蘇格蘭的前途與獨(dú)立公投的影響

    盡管蘇格蘭沒(méi)有在這次公投當(dāng)中獲得獨(dú)立,但這次公投卻不同凡響,對(duì)蘇格蘭獨(dú)立派而言,暫時(shí)的獨(dú)立失敗并不意味著永久地失去了獨(dú)立的機(jī)會(huì),反而在這次運(yùn)動(dòng)當(dāng)中,提高了蘇格蘭民族黨的威信和地位,不僅迫使英國(guó)政府在政策上要對(duì)其作出更大的讓步和妥協(xié),而且,其黨員人數(shù)在公投失敗以后不僅沒(méi)有減少,反而大增,獨(dú)立派的力量進(jìn)一步壯大。同時(shí),對(duì)英國(guó)和蘇格蘭的關(guān)系帶來(lái)了深遠(yuǎn)的影響。

    第一,蘇格蘭在這次公投當(dāng)中的地位獲得提高。英國(guó)政府不得不對(duì)蘇格蘭政府作出進(jìn)一步的權(quán)力讓渡和妥協(xié),給蘇格蘭地方政府更多的權(quán)力,給蘇格蘭社會(huì)在財(cái)政上更多的轉(zhuǎn)移支付,進(jìn)一步提高蘇格蘭民眾的福利。雖然在短期之內(nèi)能起到安撫蘇格蘭人心、避免其獨(dú)立的作用,但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,更多的行政、司法和經(jīng)濟(jì)權(quán)力方面的讓步,會(huì)讓蘇格蘭更具備趨向于實(shí)際獨(dú)立的狀態(tài),這會(huì)使蘇格蘭獨(dú)立派在以后發(fā)動(dòng)獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的進(jìn)程當(dāng)中障礙更小、更少,更容易走向一步之遙的獨(dú)立。

    第二,通過(guò)這次獨(dú)立公投,使蘇格蘭獨(dú)立派和蘇格蘭傾向于獨(dú)立的民眾認(rèn)識(shí)到了自身所掌握的資源、及其所具有的潛在力量。蘇格蘭少數(shù)獨(dú)立派精英為了自身的利益,必然持續(xù)不斷地煽動(dòng)與蠱惑蘇格蘭民眾繼續(xù)趨向于獨(dú)立運(yùn)動(dòng),給英國(guó)中央政府帶來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)與持久的壓力。一旦英國(guó)中央政府出現(xiàn)某種變故或政策失誤,將可能帶來(lái)再一次的公投獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的出現(xiàn)。因此,蘇格蘭獨(dú)立的危機(jī)僅僅是暫時(shí)緩解,而不是根本消除,獨(dú)立的危險(xiǎn)和趨向?qū)㈤L(zhǎng)期存在,英國(guó)中央政府將面臨著長(zhǎng)遠(yuǎn)的蘇格蘭獨(dú)立的壓力。

    第三,當(dāng)蘇格蘭地方自治權(quán)力擴(kuò)大以后,將引發(fā)威爾士和北愛(ài)爾蘭的連鎖反應(yīng),他們也將向英國(guó)中央政府要求擴(kuò)大地方自治權(quán)力,英國(guó)政府將面臨兩難選擇。給與他們權(quán)力將使聯(lián)合王國(guó)的權(quán)利趨于分散化,出現(xiàn)尾大不掉的局面,英國(guó)將變成一個(gè)越來(lái)越難于集中全力的國(guó)家,英國(guó)在歐盟內(nèi)部的作用和地位將要明顯下降。英國(guó)作為世界大國(guó)的效率將遭受持久、甚至是根本性的削弱;而如果不下放權(quán)力,這些地區(qū)的獨(dú)立派和不滿情緒與力量長(zhǎng)期醞釀并持續(xù),可能會(huì)醞釀和促進(jìn)類似于蘇格蘭獨(dú)立公投這樣新獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的快速出現(xiàn)。

    第四,蘇格蘭獨(dú)立公投的失敗對(duì)國(guó)際和中國(guó)的分裂勢(shì)力是一次嚴(yán)重的打擊。這對(duì)于一些分裂和獨(dú)立勢(shì)力而言,意味著以公投作為獨(dú)立模式和期盼的想法并不現(xiàn)實(shí)。當(dāng)然,這也并不意味對(duì)分裂勢(shì)力而言,公投的做法就完全沒(méi)有參考意義,而只能作為退而求其次的選擇,沒(méi)有能夠起到鼓舞他們分裂士氣的作用。

    第五,獨(dú)立公投作為英國(guó)的內(nèi)耗,有驚無(wú)險(xiǎn)地度過(guò),英國(guó)中央政府不必過(guò)于分心于本國(guó)的分裂問(wèn)題,保證了英國(guó)得以繼續(xù)在較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)維持一個(gè)盡管已經(jīng)陷于衰落,但卻又是“百足之蟲死而不僵”的世界一流大國(guó)的地位。

    第六,對(duì)于蘇格蘭民眾而言,獨(dú)立公投的失敗使他們得以長(zhǎng)期維持平穩(wěn)、安定的生活。同時(shí)提高了中央政府對(duì)本地方社會(huì)和民生的重視,英國(guó)中央政府權(quán)力的部分讓渡、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的提高,都會(huì)給蘇格蘭民眾的生活與社會(huì)福利改善帶來(lái)實(shí)際的好處。因此可以說(shuō),獨(dú)立失敗,蘇格蘭民眾成了最大的受益者。如果獨(dú)立成功,蘇格蘭社會(huì)和民生可能將陷入長(zhǎng)期的不安與動(dòng)蕩之中。

    (作者為外交學(xué)院國(guó)際關(guān)系研究所教授、博導(dǎo))

    【注釋】

    ①漢新:《蘇格蘭對(duì)于英國(guó)的重要性:堪比美國(guó)德州》,騰訊網(wǎng)2014年9月18日。

    責(zé)編/譚 峰 美編/于 珊

    【延伸閱讀】

    蘇格蘭獨(dú)立公投事件始末

    ·2012年10月15日,英國(guó)首相卡梅倫與薩蒙德在愛(ài)丁堡簽署協(xié)議。根據(jù)協(xié)議,蘇格蘭在2014年秋季舉行公投,決定其是否脫離英國(guó)。經(jīng)英國(guó)議會(huì)授權(quán),蘇格蘭議會(huì)有權(quán)組織2014年獨(dú)立公投,英國(guó)中央政府和蘇格蘭政府都表示尊重公投結(jié)果。

    ·2013年3月21日,英國(guó)蘇格蘭政府首席部長(zhǎng)薩蒙德宣布,蘇格蘭于2014年9月18日舉行獨(dú)立公投,以決定蘇格蘭是否脫離英國(guó)獨(dú)立。蘇格蘭政府當(dāng)天向蘇格蘭議會(huì)提交獨(dú)立公投法案,內(nèi)容涉及公投的具體安排,包括公投日期和開支等內(nèi)容。公投法案需要經(jīng)過(guò)蘇格蘭議會(huì)的批準(zhǔn)。

    ·2014年8月5日,蘇格蘭第一大城市格拉斯哥,蘇格蘭政府首席大臣亞歷克斯·薩蒙德走上電視辯論講臺(tái)。彼時(shí),距離蘇格蘭獨(dú)立公投僅有一個(gè)多月,在之前的民調(diào)中,反對(duì)獨(dú)立的受訪者比例一直明顯多于支持獨(dú)立者。對(duì)于薩蒙德和他所領(lǐng)導(dǎo)的蘇格蘭民族黨而言,電視辯論是終結(jié)英格蘭和蘇格蘭超過(guò)300年“聯(lián)姻”的最后機(jī)會(huì)。

    ·2014年9月18日上午7時(shí)起,蘇格蘭公投開始進(jìn)行,一直進(jìn)行到晚上10時(shí),蘇格蘭520萬(wàn)人口,有400萬(wàn)人登記投票,包括16和17歲的青少年。

    ·2014年9月19日,蘇格蘭獨(dú)立公投落下帷幕,蘇格蘭人民以55%的支持率選擇留在英國(guó)。蘇格蘭首席部長(zhǎng)薩蒙德發(fā)表講話承認(rèn)失敗,稱接受蘇格蘭人民的意愿。

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