浙江省歷史上地方自治回顧

褚劍飛

[摘 要]清末民初，浙江省推行地方自治在各州縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)已普遍存在。雖然各地自治遭遇各種頑固勢力的抵制、扼殺，但地方自治的精神卻已影響和改變著基層社會。辛亥革命的成功為浙江地方自治的發(fā)展準(zhǔn)備了政權(quán)基礎(chǔ)，推動了浙江省議會的成立和自治法律的頒布，探索了城鎮(zhèn)鄉(xiāng)的基層社會自治，對民間社會產(chǎn)生了一定的影響。本文即從浙江省自治制度的演變和基層自治實踐角度著手，對浙江省地方自治作一簡要回顧。

[關(guān)鍵詞]地方自治；浙江??；自治政權(quán)；民主選舉

地方自治最早起源于秦漢的鄉(xiāng)里制度，漢代的鄉(xiāng)里制度已經(jīng)有了一定的自治性，但直至清末西學(xué)引入國內(nèi)，具有現(xiàn)代意義的地方自治思想才露出端倪。

1.清末地方自治伊始與風(fēng)潮

鄭觀應(yīng)、王韜等早期維新思想家，檢討中國傳統(tǒng)地方制度的弊端，比照西方的民主政制，明確提出了地方自治的主張。19世紀(jì)90年代初，浙人陳虬主張仿照西方模式設(shè)立地方議院。一些進(jìn)步刊物紛紛將地方自治視為社會改革的先進(jìn)之舉。《浙江潮》稱，若不從地方自治著手，“雖日日言強中國無益”。實行地方自治的呼聲一日高于一日，加之冀以革新富強的需要。

從自治區(qū)域劃分和自治組織的設(shè)立來看，以浙江省自治成績較為顯著。浙江各邑大都遵章劃分自治區(qū)域，成立城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治會，選舉議員。從實際成效來看，正如前面所述諸多問題畢現(xiàn)。雖有少數(shù)地區(qū)略有成績，但大多地區(qū)如景寧縣一樣“經(jīng)費毫無，篳路藍(lán)縷，不過粗有自治之名而已。隨著清王朝的壽終正寢，冀以革故鼎新的城鄉(xiāng)自治遂如曇花一現(xiàn)。清末民初地方自治，意圖借變革以自立富強，卻易于在地方的沖突中夭折。體制不健全、地方積習(xí)太深等造成自治人員舞弊、腐敗現(xiàn)象泛濫，有人將自治稱為“一時最混濁之治”。各地自治雖然時斷時續(xù)，此時的民主觀念雖未完全為基層所領(lǐng)會，但其精神卻或多或少地影響和改變著基層社會。

2.辛亥革命時期浙江地方自治的探索

按照中央與地方分權(quán)的辛亥革命理念，浙江省在辛亥革命成功之后，迅速構(gòu)建地方政體，成立各級自治組織，頒布自治立法，開始了地方自治的初步探索。

2.1自治政權(quán)的建構(gòu)

根據(jù)孫中山《中國同盟會革命方略》的規(guī)定，革命成功后，各省成立軍政府，浙江在辛亥革命成功后，首先進(jìn)行政權(quán)建設(shè)，成立浙江軍政府。按照三權(quán)分立的憲政模式，軍政府掌握地方軍政大權(quán)，地方立法權(quán)和司法權(quán)分別由議會和法院行使，成為具有資產(chǎn)階級共和國性質(zhì)的地方政權(quán)。軍政府的都督由民主選舉產(chǎn)生，依法行使職權(quán)。對于議會而言，所議決的法案由都督公布并執(zhí)行，當(dāng)都督對議會的議決法案有異議時，“得作成異議書，于七日內(nèi)提出，議會復(fù)議以一次為限”。除非遇緊急情況外，“都督于議會開會期中，提出法案及預(yù)算案于議會”。權(quán)力之間相互制約。各府縣地方政權(quán)同樣依據(jù)三權(quán)分立的原則建構(gòu)。首先明確地方行政權(quán)。在“各府設(shè)軍政分府，置軍政分府長一人，各縣設(shè)民事長一人”，作為各府縣之代表行使行政權(quán)。其次是地方立法權(quán)，設(shè)立各級參議會、議會等，議決本地區(qū)各種議案，具體行使立法權(quán)。最后是地方司法權(quán)，成立地方法院、縣法院，行使司法權(quán)。承認(rèn)人民有提起行政訴訟的權(quán)利，確立這種民告官的行政訴訟形式，這在浙江的歷史上是石破驚天的創(chuàng)舉，從根本上迥異于專制官僚機構(gòu)，標(biāo)志著浙江近代新型政權(quán)的誕生。

2.2地方議會的初創(chuàng)

成立立法機構(gòu)是推進(jìn)自治的前提，浙江臨時議會是選舉產(chǎn)生的地方立法機構(gòu)。浙江軍政府成立當(dāng)晚即成立了臨時參議部，代行立法權(quán)。在各地推選議員的基礎(chǔ)上，組成了浙江臨時議會，制定省約法，專門行使立法權(quán)。臨時議會的成立，在浙江歷史上意義重大，是第一個具有嚴(yán)格意義的地方最高立法機構(gòu)。

作為享有立法大權(quán)的浙江臨時議會，其權(quán)限由法律明確授予。其中《中華民國浙江省約法》首次明確了地方議會的組成和權(quán)限?！白h會由人民選舉議員組織之”，當(dāng)選的議員有權(quán)代表人民選舉中央?yún)⒆h院議員，議會于每年中開會，會期為四個月。特別是作為全省最高的民意機關(guān)，對都督本人及都督府均有監(jiān)督控制權(quán)。臨時議會成立后，依據(jù)自治章程，開始自上而下建立各級自治組織，依次為縣議會和參議會；城鎮(zhèn)議會和董事會；鄉(xiāng)議會和鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)佐等機構(gòu)，具體負(fù)責(zé)地方自治事宜。其中，縣議會是把省議會的立法貫徹到基層社會的關(guān)鍵。辛亥革命之后，從省議會、縣議會到鄉(xiāng)議會的成立，浙江各級地方議會可謂初具規(guī)模；自治法律和章程分層、分步驟地逐步建立起來，亦是略具體系。隨著地方自治的推進(jìn)，這就使光復(fù)后的浙江各級基礎(chǔ)政權(quán)也基本納入了近代民主政治的軌道。

3.結(jié)語

如果僅從歷史的結(jié)果來看，浙江地方自治并沒有締造出理想的地方法制，存在諸多遺憾，但歷史的結(jié)果具有不可逆轉(zhuǎn)性。浙江地方自治準(zhǔn)備了政權(quán)基礎(chǔ)，推動了浙江地方行政、立法以及司法的近代化進(jìn)程，提升了浙江民眾的民主意識和法制觀念。因此，對于基層社會來說，地方自治組織成立的最大意義是使民眾擁有了選舉權(quán)和被選舉權(quán)，開始了培育民眾自治意識和參政能力的嘗試。盡管其還有一定的局限，但畢竟為民眾開啟了參政議政的機會。這些不僅是文本上的權(quán)利，而且成為社會生活中民眾解決糾紛的依據(jù)，管理地方事務(wù)的保障。這對今天推動基層社會自治亦不無啟迪。為了切實解決自治過程中的矛盾問題，浙江對地方司法組織的建構(gòu)上也多有推動，值得進(jìn)一步關(guān)注。

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