新中國(guó)公共財(cái)產(chǎn)概念的歷史考察——以憲法為中心

汪慶紅

( 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，杭州310018)

一、問(wèn)題的提出

“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”是我國(guó)憲法在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)產(chǎn)保護(hù)方面確立的一項(xiàng)基本原則。但長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)這一憲法原則的理解仍停留在教科書(shū)式的理論解讀層面。尤其是對(duì)作為核心要素的“公共財(cái)產(chǎn)”概念缺乏細(xì)致深入的研究。直到2005 年，這一現(xiàn)象才有所改觀。

是年8 月，有學(xué)者針對(duì)全國(guó)人大法工委公布的《物權(quán)法》草案未明確“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”的憲法原則，并倡導(dǎo)公私物權(quán)平等保護(hù)的理念，而提出草案違憲的指控。此后，《物權(quán)法》草案違憲論的支持者與反對(duì)者針對(duì)“公共財(cái)產(chǎn)”的概念解釋問(wèn)題展開(kāi)爭(zhēng)論。大體而言，違憲論的支持者認(rèn)為現(xiàn)行憲法中“公共財(cái)產(chǎn)”的內(nèi)涵與外延與“國(guó)家的和集體的財(cái)產(chǎn)”完全重合;［1］而反對(duì)者則以“國(guó)家的和集體的財(cái)產(chǎn)”與“公共財(cái)產(chǎn)”完全一致僅限于公法領(lǐng)域?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)，主張?jiān)谖餀?quán)保護(hù)的私法領(lǐng)域，公私財(cái)產(chǎn)擁有完全平等的法律地位，宣稱(chēng)“‘國(guó)家財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯’不寫(xiě)入物權(quán)法”具有充分的正當(dāng)性與合憲性。［2］

有學(xué)者將這場(chǎng)學(xué)術(shù)爭(zhēng)論概括為“手段的正當(dāng)性”與“目的的正當(dāng)性”之間的對(duì)峙。［3］言外之意，草案違憲論的支持者因?yàn)榈玫搅爽F(xiàn)行憲法第12 條的規(guī)范性支持，而獲得了“手段的正當(dāng)性”;而公私財(cái)產(chǎn)平等保護(hù)理念則因難以通過(guò)合憲性審查的“憲法之門(mén)”而必將被拋棄。盡管嗣后物權(quán)立法的實(shí)際結(jié)果似乎印證了該學(xué)者的預(yù)期:最終通過(guò)的《物權(quán)法》以“保障一切市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利”的憲法表述和“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)”所謂“一體保護(hù)”的技術(shù)規(guī)則，回避了公私物權(quán)的平等保護(hù)問(wèn)題。但在筆者看來(lái)，將違憲論的正當(dāng)性歸結(jié)于憲法的規(guī)范性支持，并不符合我國(guó)公共財(cái)產(chǎn)制憲的理論邏輯。正如當(dāng)時(shí)國(guó)外媒體所評(píng)價(jià)的，違憲論之所以能占據(jù)上風(fēng)，更多地是基于其在意識(shí)形態(tài)上的優(yōu)勢(shì)地位。實(shí)際上，就其分析思路而言，違憲論者對(duì)“公共財(cái)產(chǎn)”概念的解釋?zhuān)酃庵煌Ａ粼诂F(xiàn)行憲法第12 條的字面表達(dá)上，而無(wú)視這一條款形成的歷史背景和價(jià)值基礎(chǔ)，即僅僅關(guān)注憲法條文的字面含義，而不注重探尋制憲者的本來(lái)意圖。僅就其所采用的憲法解釋所應(yīng)極力避免的思路和方法，［4］就足以判斷違憲論者對(duì)相關(guān)憲法條款的解釋難以做到準(zhǔn)確與全面，更有可能是偏離與悖逆。

之所以如此，是因?yàn)榇嬖谶@樣的歷史事實(shí)和思想共識(shí)，即包括公共財(cái)產(chǎn)條款在內(nèi)的現(xiàn)行憲法的諸多條文都是在吸收和借鑒此前的多部憲法相關(guān)條款的條文表達(dá)和規(guī)范體例的基礎(chǔ)上制定而成。由此，對(duì)我國(guó)憲法中公共財(cái)產(chǎn)條款的基本內(nèi)涵，需要結(jié)合其形成與演變的歷史過(guò)程，才能獲得準(zhǔn)確的理解。另一方面，作為社會(huì)主義憲法區(qū)別于資本主義憲法的標(biāo)志性?xún)?nèi)容，［5］201“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”原則應(yīng)當(dāng)具有超越不同社會(huì)發(fā)展階段和社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的共同性?xún)?nèi)涵。這意味著，對(duì)現(xiàn)行憲法公共財(cái)產(chǎn)條款的理論解讀，歷史分析是其中應(yīng)當(dāng)受到重視的一種視角和方法。有鑒于此，本文以建國(guó)以來(lái)的憲法性文獻(xiàn)為分析對(duì)象，對(duì)該文獻(xiàn)所使用的“公共財(cái)產(chǎn)”相關(guān)概念和制度設(shè)置及其歷史背景進(jìn)行分析，進(jìn)而梳理新中國(guó)憲法中公共財(cái)產(chǎn)概念演變的基本邏輯，揭示“公共財(cái)產(chǎn)”概念的完整內(nèi)涵和外延。

二、新中國(guó)公共財(cái)產(chǎn)概念演變的歷史考察

在新中國(guó)制憲史上，“公共財(cái)產(chǎn)”概念的使用，最早可追溯到1948 年8 月華北臨時(shí)人民代表大會(huì)通過(guò)的《華北人民政府施政方針》。該憲法文件在確認(rèn)新解放區(qū)和新解放城市的財(cái)產(chǎn)沒(méi)收政策時(shí)規(guī)定:“沒(méi)收敵方的公共財(cái)產(chǎn)，沒(méi)收蔣、宋、孔、陳四大家族和其他首要戰(zhàn)犯的財(cái)產(chǎn)，沒(méi)收真正屬于官僚資本的工廠、商店等一切企業(yè)，歸新民主主義國(guó)家所有。”［6］結(jié)合上下行文，不難發(fā)現(xiàn)，此處“敵方的公共財(cái)產(chǎn)”與四大家族和其他首要戰(zhàn)犯的私人財(cái)產(chǎn)、官僚資本相對(duì)，而所謂官僚資本主要是指“由國(guó)民黨中央政府、省政府、縣市政府經(jīng)營(yíng)的企業(yè)和國(guó)民黨大官僚分子所經(jīng)營(yíng)的企業(yè)”，［7］這意味著，“敵方的公共財(cái)產(chǎn)”就是指與國(guó)民黨政府所控制的經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)和私人財(cái)產(chǎn)相對(duì)的那些用以滿(mǎn)足公共利益需要的財(cái)產(chǎn)?；蛘哒f(shuō)，“公共財(cái)產(chǎn)”概念所表達(dá)的重心在于其功能的公共服務(wù)特質(zhì)，而不是私有或國(guó)有財(cái)產(chǎn)的滿(mǎn)足私人或國(guó)家等特定主體利益需要的私人性。

1949 年9 月通過(guò)的《共同綱領(lǐng)》從兩個(gè)角度對(duì)公共財(cái)產(chǎn)做了更為具體的規(guī)定，一是在“總綱”將保護(hù)“國(guó)家的公共財(cái)產(chǎn)”、“合作社的財(cái)產(chǎn)”、“工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)的經(jīng)濟(jì)利益及其私有財(cái)產(chǎn)”(第3 條)設(shè)為新中國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分，并將“愛(ài)護(hù)公共財(cái)產(chǎn)”(第8 條)確認(rèn)為國(guó)民的基本義務(wù);二是在“經(jīng)濟(jì)政策”一章確認(rèn)國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和地位時(shí)，宣布“凡屬?lài)?guó)有的資源和企業(yè)，均為全體人民的公共財(cái)產(chǎn)”(第28 條)。［8］70-72從這三個(gè)條文的概念表達(dá)和行文邏輯看，首先，對(duì)公私財(cái)產(chǎn)的保護(hù)都是以發(fā)展經(jīng)濟(jì)而非保障權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，這表明新中國(guó)對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的保護(hù)注重的是其經(jīng)濟(jì)效能的發(fā)揮。尤其值得關(guān)注的在于，這種規(guī)范體例多為以后的公共財(cái)產(chǎn)制憲運(yùn)動(dòng)所繼承。以后的多部憲法對(duì)“公共財(cái)產(chǎn)”的核心條款都設(shè)于經(jīng)濟(jì)制度的相關(guān)章節(jié)。其次，第28 條在“公共財(cái)產(chǎn)”冠以“全體人民”的修飾語(yǔ)，表明全體人民的公共財(cái)產(chǎn)并非限于“國(guó)有的資源和企業(yè)”，還包括其他財(cái)產(chǎn)，比如社會(huì)團(tuán)體的財(cái)產(chǎn)及其他社會(huì)公益性組織的財(cái)產(chǎn)。［9］最后也是最重要的，根據(jù)第3 條各類(lèi)財(cái)產(chǎn)的排列順序及其邏輯關(guān)系和第28 條的規(guī)定，完全可以將“國(guó)家的公共財(cái)產(chǎn)”解釋為國(guó)有財(cái)產(chǎn)，但“國(guó)家的公共財(cái)產(chǎn)”包含了比“國(guó)家的財(cái)產(chǎn)”更多的內(nèi)涵。這個(gè)內(nèi)涵就是國(guó)有財(cái)產(chǎn)所蘊(yùn)含的滿(mǎn)足人民群眾生產(chǎn)與生活需要的公共功能，即作為“人民共和國(guó)發(fā)展生產(chǎn)、繁榮經(jīng)濟(jì)的主要物質(zhì)基礎(chǔ)和整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)力量”(第28 條)?？傊?，《共同綱領(lǐng)》所確認(rèn)的“公共財(cái)產(chǎn)”概念內(nèi)涵的重心在于其服務(wù)公共利益的公共性而非滿(mǎn)足權(quán)利主體個(gè)人需要的私人性;或者說(shuō)，公共財(cái)產(chǎn)的本質(zhì)特征在于作為滿(mǎn)足公共利益需要的物質(zhì)實(shí)體，而不是特定主體所有權(quán)的客體。

1954 年9 月20 日第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“1954 年憲法”)涉及公共財(cái)產(chǎn)保護(hù)的條款有二，一是第58 條，將“保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)”設(shè)定為地方各級(jí)人大的基本職責(zé);二是第101 條，宣布“中華人民共和國(guó)的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”，將“愛(ài)護(hù)和保衛(wèi)公共財(cái)產(chǎn)”設(shè)為公民的基本義務(wù)。［8］81-83

與《共同綱領(lǐng)》相比，1954 年憲法的公共財(cái)產(chǎn)保障條款具有兩個(gè)顯著特點(diǎn):一是公共財(cái)產(chǎn)優(yōu)先保護(hù)的憲法地位得到明文確認(rèn)。憲法首次使用“中華人民共和國(guó)的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”的表述方式，確認(rèn)了公共財(cái)產(chǎn)在保護(hù)上對(duì)私有財(cái)產(chǎn)優(yōu)越權(quán)的合憲性。具體就法律實(shí)踐層面，按照憲法制定后不久(1954 年9 月30 日)“根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法和實(shí)際情況的需要”而制定的《刑法指導(dǎo)原則》(第38 -40 條、63 -67條)的規(guī)定，侵犯公共財(cái)產(chǎn)的犯罪處刑要重于侵犯公民財(cái)產(chǎn)的犯罪。［10］179-186二是進(jìn)一步明確公共財(cái)產(chǎn)的具體內(nèi)涵和外延。一方面，憲法用“中華人民共和國(guó)的公共財(cái)產(chǎn)”替代《共同綱領(lǐng)》中“國(guó)家的公共財(cái)產(chǎn)”或“人民的公共財(cái)產(chǎn)”的表述，意味著公共財(cái)產(chǎn)的物質(zhì)形態(tài)既非國(guó)有財(cái)產(chǎn)那么狹窄，亦非人民的財(cái)產(chǎn)那樣寬泛。按照前述《刑法指導(dǎo)原則》(第37 條)的規(guī)定，公共財(cái)產(chǎn)由“國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)”、“合作社所有的財(cái)產(chǎn)”、“公私合營(yíng)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)”、“人民團(tuán)體所有的財(cái)產(chǎn)”、“國(guó)家管理、使用或者運(yùn)輸中的財(cái)產(chǎn)”構(gòu)成。［10］179這意味著憲法所確認(rèn)的公共財(cái)產(chǎn)的范圍主要就是學(xué)者所宣稱(chēng)的“全民所有制的財(cái)產(chǎn)和集體所有制的財(cái)產(chǎn)”。［11］另一方面，1954 年憲法之所以使用“公共財(cái)產(chǎn)”的表述，是要體現(xiàn)這種財(cái)產(chǎn)形式還有另一個(gè)也是根本的品質(zhì)，即服務(wù)公共利益的特質(zhì)。眾所周知，1954 年憲法是在參照前蘇聯(lián)1936 年憲法和結(jié)合中國(guó)與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定而成。其中就公共利益保護(hù)而言，1954 年憲法更多地考慮了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)并借鑒其他民主國(guó)家的制憲經(jīng)驗(yàn)，這不僅表現(xiàn)在1954 年憲法中強(qiáng)調(diào)維護(hù)公共利益的第13、14 條是前蘇聯(lián)憲法所未設(shè)的，更明顯的體現(xiàn)則在于1954年憲法用“公共財(cái)產(chǎn)”取代前蘇聯(lián)憲法中“公有財(cái)產(chǎn)”的概念表述。1936 年蘇聯(lián)憲法第131 條規(guī)定，“凡蘇聯(lián)公民必須視社會(huì)主義公有財(cái)產(chǎn)為蘇維埃制度神圣不可侵犯的基礎(chǔ)，祖國(guó)富強(qiáng)的源泉，全體勞動(dòng)群眾優(yōu)裕文明生活的源泉而加以保護(hù)和鞏固”，［12］1954 年憲法第101 條將這一表述改為“中華人民共和國(guó)的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯;愛(ài)護(hù)和保衛(wèi)公共財(cái)產(chǎn)是每一個(gè)公民的義務(wù)”。從這一改造不難發(fā)現(xiàn)，新中國(guó)的制憲者并未簡(jiǎn)單地將財(cái)產(chǎn)的公有性視為優(yōu)先保護(hù)的正當(dāng)理由，而是試圖將財(cái)產(chǎn)歸屬的公有性與服務(wù)功能的公共性共同作為公共財(cái)產(chǎn)的基本品質(zhì)，即如當(dāng)時(shí)學(xué)者所普遍理解的，國(guó)有財(cái)產(chǎn)和集體財(cái)產(chǎn)之所以成為公共財(cái)產(chǎn)，也是因?yàn)椤斑@兩種公共財(cái)產(chǎn)的存在與發(fā)展，是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義，消滅一切剝削現(xiàn)象、貧困現(xiàn)象和落后現(xiàn)象的可靠保證，也是我國(guó)人民逐步改善與提高物質(zhì)文化生活水平的可靠保證”;［13］“每一個(gè)公民有義務(wù)愛(ài)護(hù)、保衛(wèi)它，就是為了建成社會(huì)主義社會(huì)的共同利益?！保?4］由此可見(jiàn)，1954 年憲法之所以確認(rèn)“公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”的理念和原則，根本的原因在于公共財(cái)產(chǎn)就是“國(guó)家和人民的根本利益”的體現(xiàn)。［15］正是在這個(gè)意義上，憲法第14 條“國(guó)家禁止任何人利用私有財(cái)產(chǎn)破壞公共利益”與第101 條“中華人民共和國(guó)的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”實(shí)際上是公共利益優(yōu)先的憲法理念和原則在私產(chǎn)保護(hù)限制與公民義務(wù)設(shè)定兩個(gè)不同層面的體現(xiàn)。

在新中國(guó)制憲史上，1975 年憲法雖然在形式與內(nèi)容上都存在較大的缺陷，但在公共財(cái)產(chǎn)保護(hù)問(wèn)題上，較之于1954 年憲法而言，卻是一個(gè)難得的進(jìn)步。這突出表現(xiàn)為該憲法將1954 年憲法中置于“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章中的“公共財(cái)產(chǎn)不可侵犯”條款提前到“總綱”一章，將其作為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基本原則;同時(shí)，適應(yīng)1956 年生產(chǎn)資料的社會(huì)主義改造完成后，我國(guó)所有制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槿袼兄坪蛣趧?dòng)群眾集體所有制構(gòu)成的所謂“一大二公”格局的現(xiàn)實(shí)，將“中華人民共和國(guó)的公共財(cái)產(chǎn)”改為“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)”的表述。［8］85盡管“公共財(cái)產(chǎn)”的限定詞發(fā)生了改變，但其基本內(nèi)涵和外延并未發(fā)生實(shí)質(zhì)變化;相反，1975 年憲法的條文設(shè)計(jì)使“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)”的概念更為明晰。憲法在宣布“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)不可侵犯”的基本原則之后，第8 條進(jìn)一步規(guī)定，“國(guó)家保證社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展，禁止任何人利用任何手段，破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和公共利益?！睆男形倪壿嫿嵌炔浑y發(fā)現(xiàn)，“公共財(cái)產(chǎn)不可侵犯”的目標(biāo)價(jià)值在于“社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展”，公共財(cái)產(chǎn)保護(hù)成為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共利益實(shí)現(xiàn)的制度內(nèi)涵與實(shí)踐要求。由此，“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)”盡管仍然以全民所有的財(cái)產(chǎn)和集體所有的財(cái)產(chǎn)為其存在形態(tài)，但其核心內(nèi)涵和憲政價(jià)值仍在于服務(wù)公共利益和建設(shè)社會(huì)主義，即作為“加速經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防建設(shè)和提高人民生活的物質(zhì)保證”，和“堅(jiān)持社會(huì)主義道路，保衛(wèi)社會(huì)主義成果，鞏固無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政，防止資本主義復(fù)辟”的物質(zhì)基礎(chǔ)。［16］

1978 年憲法大體沿用了1975 年憲法的制憲思路，繼續(xù)將“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)不可侵犯”確認(rèn)為國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度的基本原則，將“社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展”確認(rèn)為公共財(cái)產(chǎn)保護(hù)的基本目標(biāo)，用“社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序”、“國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”、“國(guó)家和集體的財(cái)產(chǎn)”和“公共利益”等表述，使公共財(cái)產(chǎn)的概念具體化(第8 條);同時(shí)也恢復(fù)了1954 年憲法的條文設(shè)置，將保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)規(guī)定為地方人大的基本職責(zé)(第36 條)和公民的基本義務(wù)(第57 條)。［8］89

1982 年憲法即現(xiàn)行憲法的公共財(cái)產(chǎn)條款是在對(duì)前三部憲法的相關(guān)條款進(jìn)行嫁接的基礎(chǔ)上形成的:繼承了1954 年憲法“公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”的表述與1975 年憲法作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度基本原則的規(guī)范地位;延續(xù)1954 年憲法和1978 年憲法的規(guī)范體例，將保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)確認(rèn)為公民的基本義務(wù)。但現(xiàn)行憲法的公共財(cái)產(chǎn)保護(hù)條款在條文表述上存在明顯的言不盡意的缺陷。憲法(第12 條)在宣布“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”、“國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)”之后，規(guī)定“禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國(guó)家的和集體的財(cái)產(chǎn)”。如果將其與1975 年憲法和1978 年憲法相比，就會(huì)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行憲法用“國(guó)家的和集體的財(cái)產(chǎn)”的具體而單一的用語(yǔ)取代1975 年憲法“社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和公共利益”、1978 年憲法“社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序”、“國(guó)家和集體的財(cái)產(chǎn)”、“公共利益”等多個(gè)表述?；蛘哒f(shuō)，相較于前兩部憲法，現(xiàn)行憲法最大的改變是直接用“國(guó)家和集體的財(cái)產(chǎn)”概括“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)”的權(quán)屬形態(tài)，而省去了社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序和公共利益等服務(wù)目標(biāo)表述。但服務(wù)目標(biāo)表述的省卻并不意味著現(xiàn)行憲法中“公共財(cái)產(chǎn)”概念內(nèi)涵的改變，實(shí)際上，無(wú)論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的權(quán)威教材還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期官方組織編寫(xiě)的教科書(shū)，都將“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)”解釋為維護(hù)“憲法和法律所確認(rèn)的社會(huì)秩序”、“促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，提高人民的物質(zhì)生活和文化生活的條件”，［17］301“鞏固人民民主專(zhuān)政、進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是增加人民收入、提高廣大人民的物質(zhì)和文化生活水平的物質(zhì)源泉，也是我國(guó)人民享有各項(xiàng)基本權(quán)利和自由的物質(zhì)保證”。［18］可見(jiàn)，在主導(dǎo)觀念中，人們繼續(xù)將公共財(cái)產(chǎn)定位于滿(mǎn)足公共利益需要的物質(zhì)財(cái)富。或者說(shuō)，現(xiàn)行憲法是用一種缺省表達(dá)的方式對(duì)社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)的本質(zhì)特征與外部表現(xiàn)作出規(guī)定:列舉了“公共財(cái)產(chǎn)”的物質(zhì)形態(tài)，而省卻了其作為服務(wù)公共利益的本質(zhì)內(nèi)涵。

三、新中國(guó)公共財(cái)產(chǎn)概念演變的邏輯解讀

基于對(duì)上述歷史進(jìn)程的考察，我們不難發(fā)現(xiàn)，新中國(guó)憲法或憲法性文獻(xiàn)中所使用的“公共財(cái)產(chǎn)”概念的內(nèi)涵定位與外在表現(xiàn)呈現(xiàn)以下兩個(gè)特點(diǎn):

第一，“公共財(cái)產(chǎn)”是“經(jīng)濟(jì)制度”或“經(jīng)濟(jì)政策”規(guī)范體系下的基本范疇。這意味著，新中國(guó)憲法文件中的“公共財(cái)產(chǎn)”不是權(quán)利客體意義上的概念，而是作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基本要素成為憲法關(guān)鍵概念的;或者說(shuō)，新中國(guó)制憲者是從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展或?qū)崿F(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)職能，而不是從保障國(guó)家或其他主體的財(cái)產(chǎn)利益的角度，確立公共財(cái)產(chǎn)保護(hù)機(jī)制的。究其原因，在于制憲者接受了這樣的理論認(rèn)識(shí)，即“財(cái)產(chǎn)是和一定的條件，首先是同以生產(chǎn)力和交往的發(fā)展程度為轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)條件相聯(lián)系的，而這種經(jīng)濟(jì)條件必然會(huì)在政治上和法律上表現(xiàn)出來(lái)”。［19］或者說(shuō)，財(cái)產(chǎn)關(guān)系首先的和根本的是一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，其次才是政治關(guān)系與法律關(guān)系。這意味著，作為國(guó)家根本大法，憲法的首要使命就在于確認(rèn)和宣布各類(lèi)憲法主體在財(cái)產(chǎn)占有上的地位，將作為生產(chǎn)關(guān)系總和的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)落實(shí)為具體的憲法關(guān)系。由此，在確認(rèn)生產(chǎn)資料各類(lèi)所有制的基礎(chǔ)上，將國(guó)家、集體和公民對(duì)各類(lèi)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)內(nèi)容及其憲法地位予以明確規(guī)定，就成為任何一部以馬克思主義理論為思想基礎(chǔ)的憲法的默認(rèn)內(nèi)容。而新中國(guó)各部憲法所確認(rèn)的“公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”原則，就是對(duì)屬于全體人民或特定集體經(jīng)濟(jì)組織的部分勞動(dòng)者的財(cái)產(chǎn)，或代表全體人民根本利益的國(guó)家所占有的財(cái)產(chǎn)，在整個(gè)社會(huì)財(cái)產(chǎn)體系中所擁有的優(yōu)先保護(hù)地位的憲法表達(dá)。也因此，“社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”成為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度而不是權(quán)利保障的基本原則。

第二，“公共財(cái)產(chǎn)”的核心內(nèi)涵在于其服務(wù)公共利益、滿(mǎn)足公眾需求的公共性特質(zhì)。從1954 年憲法開(kāi)始，雖然在宣傳手冊(cè)或?qū)W者的普遍理解中，各部憲法所確認(rèn)的“公共財(cái)產(chǎn)”的實(shí)物形態(tài)與國(guó)有財(cái)產(chǎn)和集體財(cái)產(chǎn)的總和大體一致，但其核心內(nèi)涵卻在于為“逐步提高全體勞動(dòng)人民物質(zhì)生活水平和文化生活水平”、確?！肮裣碛懈黜?xiàng)權(quán)利和自由”提供物質(zhì)保證意義上的公共特質(zhì)。這也是《共同綱領(lǐng)》使用“全體人民的公共財(cái)產(chǎn)”、1954 年憲法使用“中華人民共和國(guó)的公共財(cái)產(chǎn)”和之后三部憲法使用“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)”所要表達(dá)的真實(shí)內(nèi)涵。至于這些憲法、憲法性文件所使用的諸如“國(guó)有的資源和企業(yè)”或“國(guó)家和集體的財(cái)產(chǎn)”，都不過(guò)是特定歷史發(fā)展階段公共財(cái)產(chǎn)的具體表現(xiàn)形式而已?；蛘哒f(shuō)，就公共財(cái)產(chǎn)而言，其本質(zhì)內(nèi)涵在于其服務(wù)公共利益的特質(zhì)，而財(cái)產(chǎn)屬于國(guó)家所有或集體所有不過(guò)是其存在的權(quán)屬形式。這意味著，如果具有服務(wù)公共利益的公共性特質(zhì)，即便是其他主體的財(cái)產(chǎn)——如“有些私人捐獻(xiàn)給公共使用的財(cái)產(chǎn)”［5］201或“用于扶貧和其他公益事業(yè)的社會(huì)捐助或者專(zhuān)項(xiàng)基金的財(cái)產(chǎn)”(刑法第91 條第1 款)——也應(yīng)該屬于公共財(cái)產(chǎn)的范圍;甚至不妨進(jìn)一步推導(dǎo)，某些即便屬于“國(guó)家和集體的財(cái)產(chǎn)”，如果其不具有服務(wù)公共利益的宗旨和功能，就不應(yīng)列為公共財(cái)產(chǎn)。

總之，新中國(guó)成立以來(lái)所制定的歷部憲法或憲法性文獻(xiàn)中，“公共財(cái)產(chǎn)”的核心內(nèi)涵在于其存在意義和服務(wù)功能的公共性，而非物質(zhì)形態(tài)和價(jià)值體現(xiàn)上的權(quán)屬性。在這個(gè)意義上，“公共財(cái)產(chǎn)”并非“公有財(cái)產(chǎn)”的同義詞，而是相對(duì)于私有財(cái)產(chǎn)和公有財(cái)產(chǎn)的社會(huì)性與公益性的物質(zhì)財(cái)富。

四、“公共財(cái)產(chǎn)”與“公有財(cái)產(chǎn)”之間的邏輯與歷史關(guān)聯(lián)

根據(jù)上文的歷史考察與邏輯分析，我們認(rèn)為有必要對(duì)國(guó)有和集體財(cái)產(chǎn)與“公共財(cái)產(chǎn)”之間的歷史與邏輯關(guān)系進(jìn)行重新梳理。一方面，作為社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)表現(xiàn)，國(guó)有和集體財(cái)產(chǎn)的本質(zhì)特征與固有使命在于其為社會(huì)秩序的穩(wěn)定、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人們生活水平的提升和權(quán)利自由的實(shí)現(xiàn)提供物質(zhì)保證，因而與“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)”之間有著根本意義上的邏輯關(guān)聯(lián)，進(jìn)而享有作為“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)”的神圣不可侵權(quán)的憲法地位，是我國(guó)根本制度的社會(huì)主義性質(zhì)的應(yīng)有之義。但另一方面，從財(cái)產(chǎn)管理和運(yùn)行實(shí)際層面考察，處于不同管理主體和服務(wù)對(duì)象定位不同的國(guó)有財(cái)產(chǎn)，其服務(wù)公共利益的品質(zhì)也有所不同。

大體而言，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)營(yíng)企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)以全面完成國(guó)家計(jì)劃為基本使命，企業(yè)自身成為政府的下屬機(jī)構(gòu)，其經(jīng)營(yíng)管理受政府機(jī)構(gòu)的全面控制;集體企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)雖然主要是為了滿(mǎn)足本集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者的生活需要，但也具有“滿(mǎn)足社會(huì)全體勞動(dòng)者的生活需要”的目的，因而也需要接受?chē)?guó)家計(jì)劃指導(dǎo)。［20］在這種政企不分、政企合一的管理模式下，國(guó)營(yíng)企業(yè)和集體企業(yè)所管理的國(guó)有和集體財(cái)產(chǎn)與國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或社會(huì)團(tuán)體所占有的國(guó)有財(cái)產(chǎn)在服務(wù)公共利益的目標(biāo)定位方面，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性差異，賦予其作為“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)”的神圣不可侵犯的優(yōu)越地位，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的必然要求。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政企分開(kāi)、兩權(quán)分離的管理模式，使國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)獲得了更大范圍的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。1993 年通過(guò)的第8、9 條憲法修正案甚至取消了國(guó)有企業(yè)“服從國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和全面完成國(guó)家計(jì)劃”、集體經(jīng)濟(jì)組織“接受?chē)?guó)家計(jì)劃指導(dǎo)”的公共義務(wù)。這意味著國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)所經(jīng)營(yíng)管理的國(guó)有和集體財(cái)產(chǎn)有了更多的自利性，其在滿(mǎn)足企業(yè)自身發(fā)展、提升職工福利方面的私利性考量比重不斷加大;即便是國(guó)有和集體企業(yè)在確保國(guó)有和集體資產(chǎn)保值增值上的公共義務(wù)，也主要是通過(guò)《公司法》或城鄉(xiāng)《集體所有制企業(yè)條例》所規(guī)定的分配利潤(rùn)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或集體經(jīng)濟(jì)組織履行出資人權(quán)利等商法行為的方式予以實(shí)現(xiàn)?？傊?，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，即如《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》(第2 條)、《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》(第6、10 條)、《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》(第5、6 條)以及1999 年9 月22日中共十五屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《決定》”)所規(guī)定的，國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)已成為“依法自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算”的“法人實(shí)體和市場(chǎng)主體”，其所經(jīng)營(yíng)管理的國(guó)有財(cái)產(chǎn)和集體財(cái)產(chǎn)也演變成為一種滿(mǎn)足企業(yè)及其出資人和職工私益需要的經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)，而非服務(wù)于公共利益的公共財(cái)產(chǎn)，這些財(cái)產(chǎn)就不再具有國(guó)家機(jī)關(guān)或事業(yè)單位所管理的國(guó)有和集體財(cái)產(chǎn)那樣的滿(mǎn)足公共利益需要的公共性。因此，國(guó)有和集體企業(yè)所經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)就不應(yīng)列為公共財(cái)產(chǎn)的范圍，也不應(yīng)享有只屬于“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)”的相對(duì)于私有財(cái)產(chǎn)的優(yōu)先保護(hù)權(quán)。只有這樣理解，才合乎新中國(guó)公共財(cái)產(chǎn)制憲的內(nèi)在邏輯，也合乎社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的規(guī)律性要求和《決定》所確立的“促進(jìn)各種所有制經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)和共同發(fā)展”的基本方針。

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