關(guān)于“兩型”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險立法的思考

◇楊宏杰

一、“兩型”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)業(yè)保險法的地位和作用

黨的十七屆三中全會提出，到2020年要基本形成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。這對于現(xiàn)代的中國農(nóng)業(yè)來說，具有極為重要的意義。目前我國正處于建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系的重要時期，主要任務(wù)是建設(shè)科學(xué)合理的能源資源利用體系，提高能源資源利用效率，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的革命性變革。這毫無疑問加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的自然、科技和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的系數(shù)。到2020年要基本形成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系的基本目標(biāo)任務(wù)，可謂任務(wù)艱巨。因為“兩型”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系對農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求將會更高，它要求不僅農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是建立在確保農(nóng)民對農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)風(fēng)險負(fù)擔(dān)最小化的基礎(chǔ)上，而且要達(dá)到以最節(jié)約的、最環(huán)保的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本生產(chǎn)出最好的、最優(yōu)質(zhì)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的目的，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展。這樣的要求和效果對于當(dāng)前我國剛剛脫貧的農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村來說，難度很大。因此在這樣的條件下，我國農(nóng)業(yè)保險在建設(shè)“兩型”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系中的作用將更加凸顯，實現(xiàn)分擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險和保護(hù)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好”農(nóng)業(yè)發(fā)展的功能。

縱觀各發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)發(fā)展史，無一例外都是對農(nóng)業(yè)發(fā)展實行政府扶持和保護(hù)政策，或價格支持，或價格補(bǔ)貼，或救災(zāi)基金，或農(nóng)業(yè)保險，等等，這些措施有些是被WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議制訂的農(nóng)業(yè)規(guī)則所排斥的。但是農(nóng)業(yè)保險不但沒有被排斥，而且在農(nóng)業(yè)保護(hù)方面的地位明顯高于其他保護(hù)政策?！稗r(nóng)業(yè)政策性保險在農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化過程中，正被越來越多的國家作為扶持和保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)有力的政策工具”。[1]在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)全球化的過程中，“WTO規(guī)則是富國將自己的游戲規(guī)則套在窮國的頭上，在形式的平等下暗藏著實質(zhì)的歧視?！盵2]我國是WTO成員國，同樣不得不與他們在同一規(guī)則下不平等地賽跑。但我們也可以借鑒外國農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的先進(jìn)經(jīng)驗，對“綠箱”政策中的農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行立法，保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。我國農(nóng)業(yè)的底子薄、自然災(zāi)害多樣頻發(fā)，農(nóng)業(yè)發(fā)展的自然風(fēng)險系數(shù)很高，農(nóng)業(yè)市場機(jī)制又不完善，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價格不合理。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一旦受災(zāi)，或農(nóng)產(chǎn)品價格降低，農(nóng)業(yè)收入將急劇下降，長此以往，很容易挫傷農(nóng)民的積極性，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極為不利。農(nóng)業(yè)保險恰好是保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段，是對受災(zāi)農(nóng)民的一種補(bǔ)償途徑，是增強(qiáng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性和信心的重要方式。我國作為WTO成員國，在對農(nóng)業(yè)政策保護(hù)方面勢必要逐步建立起與WTO的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策相一致的游戲規(guī)則，農(nóng)業(yè)保險立法這個有效工具也就必不可少。

二、“兩型”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的農(nóng)業(yè)保險法的現(xiàn)狀及不足

1.尚未制訂單行法律法規(guī)

我國1985年國務(wù)院頒布的 《保險企業(yè)管理暫行條例》第二條規(guī)定：本條例適用于經(jīng)營各種保險業(yè)務(wù)的企業(yè)，規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險可以適用該條例，可以算作是農(nóng)業(yè)保險的單行法規(guī)。但是，到1995年的《中華人民共和國保險法》頒布后，該條例失效，農(nóng)業(yè)保險也就沒有了單行法規(guī)的依據(jù)。而《保險法》第一百四十九條規(guī)定：國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。其結(jié)果是將農(nóng)業(yè)保險排除在《保險法》適用范圍之外?！侗ｋU法》2002年修正版第一百五十五條和2009年修正版第一百八十六條中依然規(guī)定：國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定，并沒有將農(nóng)業(yè)保險納入其適用范圍。由此可見，農(nóng)業(yè)保險需要單行立法已經(jīng)成為不爭的事實。但我國農(nóng)業(yè)保險的立法進(jìn)程緩慢，至今并沒有制訂出一部農(nóng)業(yè)保險的法律法規(guī)。農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營一直無法可依，極大地影響了農(nóng)業(yè)保險的規(guī)范化、制度化。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中，與“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營更是無法可依。我國亟須建立一部適用于“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展要求的農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)。

2.已有法規(guī)過于籠統(tǒng)

我國農(nóng)業(yè)保險已有的法規(guī)僅僅就是籠統(tǒng)地提到了農(nóng)業(yè)保險。1985年國務(wù)院頒布的《保險企業(yè)管理暫行條例》雖然也適用于農(nóng)業(yè)保險，但是僅僅只有22條的法規(guī)根本不能適應(yīng)當(dāng)時農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。1995年的《保險法》廢止了該條例，其后保險法經(jīng)過2002年和2009年的修改，也未對農(nóng)業(yè)保險作出具體規(guī)定，只是籠統(tǒng)地規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險法的立法意圖，即國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定，而后又未見下文。2002年我國《農(nóng)業(yè)法》修訂之后第四十六條規(guī)定：國家建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度。國家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度。鼓勵和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動服務(wù)的互相合作保險組織，鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。農(nóng)民保險實行自愿原則，任何組織和個人不得強(qiáng)制農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織參加農(nóng)業(yè)保險。這樣籠統(tǒng)的法規(guī)不能為農(nóng)民分擔(dān)風(fēng)險、合理配置資源、調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，亦難以為“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展保駕護(hù)航。

3.相關(guān)配套法規(guī)尚未建立

由于我國農(nóng)業(yè)保險單行法律法規(guī)沒有制訂，以至于在實踐中“我國農(nóng)業(yè)保險的組織制度、業(yè)務(wù)經(jīng)營方式和會計核算制度等也都依照的是《保險法》中對商業(yè)性保險的規(guī)范進(jìn)行規(guī)定的”[3]，在實踐中農(nóng)業(yè)保險的相關(guān)法律糾紛也沒有具體的配套法規(guī)進(jìn)行規(guī)制，還是參照《保險法》等的相關(guān)法規(guī)進(jìn)行的。農(nóng)業(yè)保險成為無法可依的孤兒，有時只能勉強(qiáng)以鄰為生，但是農(nóng)業(yè)保險與其他商業(yè)保險畢竟有著很大的差別，客觀上要求政府參與并在農(nóng)業(yè)保險中起主導(dǎo)作用。因而在開展農(nóng)業(yè)保險和處理農(nóng)業(yè)保險法律糾紛時，就應(yīng)該考慮到政府政策性的一面。由于法規(guī)沒有明確對農(nóng)業(yè)保險過程中出現(xiàn)的法律糾紛確立相關(guān)配套法規(guī)，而政府以紅頭文件形式對農(nóng)業(yè)保險的規(guī)制不一，致使在司法實踐層面很難操作，隨意性很大。不能形成既定的統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險糾紛解決規(guī)則和機(jī)制。保險公司對農(nóng)業(yè)保險險種、規(guī)?？刂茋?yán)格，保險條款的規(guī)定不盡合理，操作過于復(fù)雜，賠額偏低，標(biāo)準(zhǔn)很難掌握；而農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害情況復(fù)雜，農(nóng)戶零星分散，承保風(fēng)險高，又缺乏巨災(zāi)保險或農(nóng)業(yè)再保險保障，保險公司在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險上有后顧之憂。這樣的狀況都是因為沒有相關(guān)配套的農(nóng)業(yè)保險法規(guī)造成的，它將使保險公司、投保者、政府機(jī)構(gòu)之間在農(nóng)業(yè)保險的展業(yè)、核算和理賠等過程中不能形成統(tǒng)一的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)出現(xiàn)糾紛時就互相推諉扯皮。

4.立法目標(biāo)定位不一

多數(shù)學(xué)者認(rèn)為我國的農(nóng)業(yè)保險立法目標(biāo)應(yīng)定位為分散風(fēng)險，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，體現(xiàn)國家的農(nóng)業(yè)支持政策的功能。但在是否包含農(nóng)村社會保障，穩(wěn)定農(nóng)民收入等方面，觀點不一，但他們均認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險應(yīng)該有政策性質(zhì)，只是在具體的政策目標(biāo)上反映了農(nóng)業(yè)保險的不同立法目標(biāo)。筆者同意農(nóng)業(yè)保險具有政策的性質(zhì)，但是在現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)的今天，對于到2020年要基本形成資源節(jié)約型,環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系的中國來說，農(nóng)業(yè)保險具體立法目標(biāo)更應(yīng)該體現(xiàn)出其獨特的政策性，以適應(yīng)“兩型”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系的需要。筆者認(rèn)為，我們目前要制訂的農(nóng)業(yè)保險法的立法目標(biāo)應(yīng)是保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展，分擔(dān)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，創(chuàng)建安全的生產(chǎn)、交易環(huán)境，同時注重用農(nóng)業(yè)保險的分擔(dān)風(fēng)險功能，將農(nóng)業(yè)保險側(cè)重點放在節(jié)能、生態(tài)、環(huán)保等綠色農(nóng)業(yè)中，引導(dǎo)農(nóng)戶轉(zhuǎn)變觀念，吸引、鼓勵、支持農(nóng)戶走“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系的路子。在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險商業(yè)功能的同時實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險的政策性功能。

三、“兩型”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)業(yè)保險法的思考

1.“兩型”農(nóng)業(yè)保險法的性質(zhì)和立法目標(biāo)

“兩型”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系下農(nóng)業(yè)保險法的性質(zhì)應(yīng)該明確為政策性農(nóng)業(yè)保險，“兩型”農(nóng)業(yè)是我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)和路徑。長期以來，我國農(nóng)業(yè)一直是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展模式，不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和粗放型的發(fā)展方式既浪費了我國農(nóng)業(yè)大量的資源，同時也耗費了我們發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的時間。2001年我國加入WTO之后，根據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》，必須控制和削減政府對農(nóng)產(chǎn)品的價格補(bǔ)貼，加快農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化，這樣，我國的農(nóng)產(chǎn)品因發(fā)達(dá)國家的綠色貿(mào)易壁壘不能向各發(fā)達(dá)國家出口，而發(fā)達(dá)國家的綠色農(nóng)產(chǎn)品卻可以暢通無阻地進(jìn)入我國農(nóng)產(chǎn)品市場，我國的農(nóng)產(chǎn)品在國際競爭中極為不利。因此，2005年10月召開的黨的十六屆五中全會上指出 “要加快建設(shè)資源節(jié)約型，環(huán)境友好型社會……在全社會形成資源節(jié)約的增長方式……”2007年10月黨的十七大更明確提出“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會……實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會永續(xù)發(fā)展”。2007年12月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)長株潭城市群和武漢城市圈為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革實驗區(qū)。2008年十七屆三中全會提出到2020年要基本形成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。以上事實充分說明，“兩型”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的建設(shè)具有明顯的政策性。所以，我國的農(nóng)業(yè)保險法也應(yīng)有政策性特征，而綜觀世界各發(fā)達(dá)國家，其農(nóng)業(yè)保險法律也是作為國家的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有政策性的特征。同時我國的“兩型”農(nóng)業(yè)的政策性就體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“兩型”要求上，因此，我國農(nóng)業(yè)保險法的立法目標(biāo)就是以促進(jìn)“兩型”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的。

2.制訂與“兩型”農(nóng)業(yè)要求相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險法

“兩型”農(nóng)業(yè)要求農(nóng)業(yè)的發(fā)展要基于資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的指導(dǎo)思想，不僅緩解資源約束和確保農(nóng)產(chǎn)品有效供給的需要，也要保障農(nóng)民收入持續(xù)增長、農(nóng)村社會和諧發(fā)展。發(fā)展“兩型”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求更高，要圍繞轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，以提高資源利用率和保護(hù)生態(tài)環(huán)境為核心，推廣應(yīng)用節(jié)約型的耕作和集約生態(tài)養(yǎng)殖，減少農(nóng)業(yè)廢棄物排放，注重水土保持，發(fā)展生態(tài)建設(shè)的環(huán)保型技術(shù)。因此，作為我國的政策性農(nóng)業(yè)保險法，在立法的過程中也應(yīng)該體現(xiàn)出這樣的要求，對于涉及“兩型”農(nóng)業(yè)的保險擴(kuò)大稅收優(yōu)惠政策，政府可期待的對投保人的投保費用進(jìn)行分擔(dān)、對保險經(jīng)營管理公司進(jìn)行補(bǔ)貼、減息貸款等，建立“兩型”農(nóng)業(yè)保險專項基金，對于保險公司的經(jīng)營方式可以因地制宜、靈活放寬，投保方式原則上強(qiáng)制保險和自愿性保險相結(jié)合，劃分基本保險和非基本保險，建立快速農(nóng)業(yè)保險理賠渠道，設(shè)置專門的農(nóng)業(yè)保險管理機(jī)構(gòu)和理賠監(jiān)督投訴機(jī)構(gòu)，對“兩型”農(nóng)業(yè)保險施行盡可能多的扶持政策。

3.制訂與“兩型”農(nóng)業(yè)保險法相配套的法律法規(guī)

由于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受各種自然因素的影響，南北東西地區(qū)差異很大，我國“兩型”農(nóng)業(yè)保險實施的復(fù)雜性顯而易見。僅僅制訂一個農(nóng)業(yè)保險單行法律法規(guī)，顯然是不能完全詳盡地將“兩型”農(nóng)業(yè)保險所涉及的矛盾糾紛很好地化解。因此，必須及時制訂與“兩型”農(nóng)業(yè)保險法相配套的法律法規(guī)，盡可能地減少和及時、合理地處理“兩型”保險的展業(yè)、投保、繳費和理賠等過程中的糾紛。而農(nóng)業(yè)保險作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的三大支柱之一（農(nóng)業(yè)科技、金融、保險），越來越成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定器和助推器。因此，在農(nóng)業(yè)保險單行法律法規(guī)不能全面詳盡的規(guī)定農(nóng)業(yè)保險立法時，各級農(nóng)業(yè)部門和立法機(jī)構(gòu)等就應(yīng)該適時制訂相關(guān)配套法規(guī)對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行規(guī)制。世界主要國家農(nóng)業(yè)保險法規(guī)也并不是僅有一部單行法，甚至有其他單行法的配套應(yīng)用。如美國的《1994年農(nóng)作物保險改革法》、《農(nóng)業(yè)研究法案》、《緊急災(zāi)害救濟(jì)法》；日本的《家畜保險法》、《農(nóng)業(yè)保險法》、《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》，這些法律互相補(bǔ)充，互相銜接。

中國的“兩型”農(nóng)業(yè)保險法應(yīng)根據(jù)實踐和各地的需要，制訂涵蓋“兩型”農(nóng)業(yè)保險的保障范圍、組織機(jī)構(gòu)與運行方式、政府的職能作用、經(jīng)營主體資格、農(nóng)民的參與方式、保險雙方權(quán)利義務(wù)、初始資本金籌集數(shù)額和方式、財政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及計算方法、管理費和保險費分擔(dān)原則、異常災(zāi)害條件下超過總準(zhǔn)備金積累、賠款和處理方式、稅收規(guī)定、各有關(guān)部門的配合、資金運用等內(nèi)容的配套法律法規(guī)，形成簡便、操作性強(qiáng)的農(nóng)業(yè)保險法律體系。為農(nóng)業(yè)保險提供法律保障，促進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險的法制化、規(guī)范化發(fā)展。

[1][2]劉榮茂，馬林靖.國外農(nóng)業(yè)保險法的啟示與借鑒[J].華東經(jīng)濟(jì)管理，2005（03）.

[3]黃英君.中國農(nóng)業(yè)保險制度的變遷與創(chuàng)新[J].保險研究，2009（02）.