公共圖書館過渡管理機(jī)制探索

時(shí)金平

摘 要：本文在明確了法人治理結(jié)構(gòu)概念、原則及作用的基礎(chǔ)上，論述了在國(guó)內(nèi)現(xiàn)有管理體制與缺乏理事會(huì)相關(guān)制度立法的情況下公共圖書館無法實(shí)施法人治理結(jié)構(gòu)的難點(diǎn)，繼而轉(zhuǎn)為探索一種過渡形式的法人治理結(jié)構(gòu)模式-準(zhǔn)理事會(huì)組織模式，同時(shí)闡述了其組織架構(gòu)與運(yùn)行模式。

關(guān)鍵詞：公共圖書館 法人治理結(jié)構(gòu) 準(zhǔn)理事會(huì)組織

中圖分類號(hào)：G251 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2014）03（a）-0252-02

The Research of Public Librarys Transitional Form of Management

Shi Jinping

（Tangshan City Library，Hebei Dangshan，063000，China）

Abstract：Base on the explication about corporate governances conception、principle and connotation，this paper explores difficulty of carrying out corporate governance without new management system and the law of board of trustees in public library，and researching corporate governances transitional form and its organized system and working model.

Key Words：Public Library；Corporate Governance；Para-Board of Trustees

法人治理結(jié)構(gòu)不論從理念與實(shí)踐在國(guó)外已相當(dāng)成熟，在沒有一種更為科學(xué)的管理機(jī)制出現(xiàn)之前，法人治理結(jié)構(gòu)是我們的發(fā)展方向，尤其是在公益領(lǐng)域，其直接借鑒的困難不會(huì)像市場(chǎng)化程度很高的企業(yè)那樣大，能否成功運(yùn)用關(guān)鍵受制于行政管理體制的模式與社會(huì)民眾的素質(zhì)和普世價(jià)值觀。而行政管理體制及相關(guān)的一系列與之配套的法律法規(guī)的健全與完善以及社會(huì)民眾的素質(zhì)提升不是幾年幾十年的事，其可預(yù)見性是比較差的，因此，在現(xiàn)有體制與社會(huì)發(fā)展條件下探討一種簡(jiǎn)便易行又能短期獲得成效且不“違法”的公共圖書館準(zhǔn)法人治理結(jié)構(gòu)也許是可行的，這種思想也許比大量關(guān)注于運(yùn)用國(guó)外技術(shù)、進(jìn)行浩繁精準(zhǔn)的理論著述之后的漫漫無期的等待來得更現(xiàn)實(shí)、更有效、更樂觀、也更勇敢。

1 法人治理結(jié)構(gòu)

1.1 法人治理結(jié)構(gòu)的概念

法人治理結(jié)構(gòu)又譯為公司治理（Corporate Governance）是現(xiàn)代企業(yè)制度中最重要的組織架構(gòu)。狹義的公司治理主要是指公司內(nèi)部股東、董事、監(jiān)事及經(jīng)理層之間的關(guān)系，廣義的公司治理還包括與利益相關(guān)者（如員工、客戶、存款人和社會(huì)公眾等）之間的關(guān)系。 公司作為法人，也就是作為由法律賦予了人格的團(tuán)體人、實(shí)體人，需要有相適應(yīng)的組織體制和管理機(jī)構(gòu)，使之具有決策能力、管理能力，行使權(quán)利，承擔(dān)責(zé)任。使公司法人能有效地活動(dòng)起來，因而很重要，是公司制度的核心。[1]

1.2 法人治理結(jié)構(gòu)的原則及作用

1999年5月，由29個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家組成的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）理事會(huì)正式通過了其制定的《公司治理結(jié)構(gòu)原則》，它是第一個(gè)政府間為公司治理結(jié)構(gòu)開發(fā)出的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，并得到國(guó)際社會(huì)的積極響應(yīng)。

其主要內(nèi)容包括以下幾點(diǎn)。

（1）公司治理結(jié)構(gòu)框架應(yīng)當(dāng)維護(hù)股東的權(quán)利。

（2）公司治理結(jié)構(gòu)框架應(yīng)當(dāng)確保包括小股東和外國(guó)股東在內(nèi)的全體股東受到平等的待遇；如果股東的權(quán)利受到損害，他們應(yīng)有機(jī)會(huì)得到補(bǔ)償。

（3）公司治理結(jié)構(gòu)框架應(yīng)當(dāng)確認(rèn)利益相關(guān)者的合法權(quán)利，并且鼓勵(lì)公司和利益相關(guān)者為創(chuàng)造財(cái)富和工作機(jī)會(huì)以及為保持企業(yè)財(cái)務(wù)健全而積極地進(jìn)行合作。

（4）公司治理結(jié)構(gòu)框架應(yīng)當(dāng)保證及時(shí)準(zhǔn)確地披露與公司有關(guān)的任何重大問題，包括財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)狀況、所有權(quán)狀況和公司治理狀況的信息。

（5）公司治理結(jié)構(gòu)框架應(yīng)確保董事會(huì)對(duì)公司的戰(zhàn)略性指導(dǎo)和對(duì)管理人員的有效監(jiān)督，并確保董事會(huì)對(duì)公司和股東負(fù)責(zé)。

公司治理結(jié)構(gòu)的作用是要解決涉及公司成敗的兩個(gè)基本問題。

一是如何保證投資者（股東）的投資回報(bào)，即協(xié)調(diào)股東與企業(yè)的利益關(guān)系。在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的情況下，由于股權(quán)分散，股東有可能失去控制權(quán)，企業(yè)被內(nèi)部人（即管理者）所控制。這時(shí)控制了企業(yè)的內(nèi)部人有可能做出違背股東利益的決策，侵犯了股東的利益。這種情況引起投資者不愿投資或股東“用腳表決”的后果，會(huì)有損于企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展。公司治理結(jié)構(gòu)正是要從制度上保證所有者（股東）的控制與利益。

二是企業(yè)內(nèi)各利益集團(tuán)的關(guān)系協(xié)調(diào)。這包括對(duì)經(jīng)理層與其他員工的激勵(lì)，以及對(duì)高層管理者的制約。這個(gè)問題的解決有助于處理企業(yè)各集團(tuán)的利益關(guān)系，又可以避免因高管決策失誤給企業(yè)造成的不利影響。

由上可知，法人治理結(jié)構(gòu)的原則和作用也正是公共圖書館管理機(jī)制所追求的，是我們改革與發(fā)展的方向，但由于目前各種條件所限，在公共圖書館實(shí)施真正意義上的法人治理結(jié)構(gòu)是困難的。

2 公共圖書館實(shí)現(xiàn)法人治理結(jié)構(gòu)的難點(diǎn)

類同于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“摸著石頭過河”式的改革，在公益領(lǐng)域的改革同樣需要考慮中國(guó)特色。道德對(duì)人的約束口徑遠(yuǎn)窄于法律法規(guī)，各國(guó)對(duì)同一事物的法律法規(guī)也許會(huì)大同小異，但由于道德標(biāo)準(zhǔn)及普世價(jià)值觀更多的脫胎于人文傳統(tǒng)而顯得截然不同，相較于國(guó)外公共圖書館，國(guó)內(nèi)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)相關(guān)法律法規(guī)的缺失及人文環(huán)境的不同是實(shí)現(xiàn)或直接套用國(guó)外模式的難點(diǎn)。

2.1 行政管理體制障礙及其相關(guān)法律法規(guī)制度的缺失

由于公共圖書館的公益性特點(diǎn)，政府永遠(yuǎn)是圖書館管理中不可或缺的且是最重要的一環(huán)，而在目前以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)大背景下，公共圖書館的管理體制問題很難成為政府的議題，而長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與集權(quán)式的行政管理模式使得政府無所不管無所不包，政府是社會(huì)管理的唯一主體，行政管理是參與社會(huì)管理的唯一手段，造成政府職能不清，責(zé)權(quán)不明，“政事不分”導(dǎo)致公共圖書館沒有自主權(quán)限，不能很好地體現(xiàn)出公共圖書館的公益功能。

法人治理結(jié)構(gòu)所必備的法人權(quán)限無法可依，截止目前，中國(guó)也沒有一部完整的全國(guó)性的清晰界定公共圖書館各管理主體之間權(quán)責(zé)的法律，而在法人治理過程中為體現(xiàn)公平正義，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化所運(yùn)用的法律手段無法可依，比如：人事任免制度、財(cái)政預(yù)算制度等。

2.2 社會(huì)人文特點(diǎn)及公民綜合素養(yǎng)

公共圖書館的利益擁有者沒有確定的單個(gè)對(duì)象，而是一個(gè)沒有特別限定的群體，是大家共有的，而在一個(gè)長(zhǎng)期受小農(nóng)思想及潛規(guī)則暢行的人情社會(huì)里，人們的整體綜合素養(yǎng)、人文環(huán)境與在國(guó)外形成的理事會(huì)制度的環(huán)境差別很大，在這樣的環(huán)境下直接套用國(guó)外的管理成果其實(shí)是很容易失效的。

3 準(zhǔn)法人治理結(jié)構(gòu)的探索

信息的全球化浪潮使得每項(xiàng)科技成果能在一瞬間展現(xiàn)在每個(gè)人的眼前，像法人治理結(jié)構(gòu)這樣在國(guó)外經(jīng)過多年實(shí)踐已證實(shí)行之有效的管理方式，在國(guó)內(nèi)也深入人心，只是沒有在所有領(lǐng)域得到推廣而已，也就是說大家的思想上已經(jīng)有了很長(zhǎng)時(shí)間的準(zhǔn)備，只是在現(xiàn)實(shí)操作層面沒有機(jī)會(huì)實(shí)施而已，我國(guó)公共圖書館在不違法的情況下借由現(xiàn)有的組織平臺(tái)與政策平臺(tái)，考慮中國(guó)現(xiàn)實(shí)人文特點(diǎn)最大化近似運(yùn)行現(xiàn)有國(guó)際國(guó)內(nèi)成熟的法人治理模式，是一種必要的可行的探索。

3.1 產(chǎn)生準(zhǔn)法人治理結(jié)構(gòu)的可能性分析

3.1.1 國(guó)內(nèi)改革大環(huán)境探索實(shí)踐

中國(guó)改革開放三十多年的實(shí)踐證明了很多借鑒與探索是成功的，改革深度與廣度最大的當(dāng)屬經(jīng)濟(jì)體制改革，這項(xiàng)改革取得了令世人矚目的成就。影響社會(huì)發(fā)展最大的環(huán)境是體制環(huán)境及其運(yùn)行模式，我們國(guó)家是一個(gè)集權(quán)式體制模式，猶如在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的改革開放一樣，每項(xiàng)改革的目的在于使利益分配與權(quán)利制衡關(guān)系的調(diào)整更趨于公平、公正，使權(quán)責(zé)來源明晰，使社會(huì)運(yùn)行更加合理高效，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的實(shí)體中各個(gè)角色的定位同樣適用于非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的實(shí)體，只不過經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域追逐的是經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)最大化，而在非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域追求的是社會(huì)效益最大化，只要承認(rèn)所有實(shí)體中都存在的所有者、執(zhí)行者、監(jiān)督者三者之間的權(quán)利與責(zé)任，那么一切問題的解決只是時(shí)間的問題，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的成功大大普及了這種思維模式，也為其在社會(huì)公益性實(shí)體領(lǐng)域的推廣奠定了思想與制度上的基礎(chǔ)。而更令人感到鼓舞的是現(xiàn)實(shí)中已有部分地區(qū)進(jìn)行著法人治理結(jié)構(gòu)的試點(diǎn)工作，比如：2007年，深圳市出臺(tái)的《深圳市建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)施意見》規(guī)定：根據(jù)決策權(quán)力機(jī)構(gòu)、管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督約束機(jī)構(gòu)相互分離、相互制衡和精干高效的原則，在事業(yè)單位建立適用于舉辦主體、管理層、利益相關(guān)者及監(jiān)督者之間關(guān)系，以理事會(huì)為核心的法人治理結(jié)構(gòu)。[2]這無疑成為公共圖書館界進(jìn)行法人治理結(jié)構(gòu)改革與探索的號(hào)角與動(dòng)力。

3.1.2 具體政策層面可以提供的可能性分析

2006年人事部財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》（國(guó)人部發(fā)[2006]56號(hào)），這是建國(guó)近六十年來內(nèi)容最深刻，范圍最全面的一次事業(yè)單位人事工資制度改革，它的實(shí)施為理事會(huì)模式中的許多重要功能的實(shí)現(xiàn)提供了可能，如：理事會(huì)的薪酬分配方案、激勵(lì)考核機(jī)制、績(jī)效指標(biāo)體系可以得到現(xiàn)實(shí)操作。這些是最能體現(xiàn)圖書館內(nèi)外相關(guān)利益者利益分配的，而利益驅(qū)動(dòng)是法人治理結(jié)構(gòu)管理方式的靈魂。因此，準(zhǔn)理事組織雖沒有法律意義上的理事會(huì)地位，但可以部分實(shí)施其重要功能，這就是所有過渡形式所共有的特點(diǎn)，也是探索過渡形式的必要所在。

3.2 準(zhǔn)理事會(huì)組織的架構(gòu)與運(yùn)行模式

3.2.1 準(zhǔn)理事會(huì)組織的架構(gòu)

借由現(xiàn)實(shí)存在的比較成熟的圖書館學(xué)會(huì)或協(xié)會(huì)，由這些組織牽頭，根據(jù)績(jī)效考評(píng)體系的要求成立一個(gè)由政府行政人員、社會(huì)各界賢達(dá)人士及圖書館相關(guān)利益者組成的理事會(huì)過渡組織——準(zhǔn)理事會(huì)組織，這一組織人員性質(zhì)比較復(fù)雜，從人員組成來看介于圖書館學(xué)會(huì)（協(xié)會(huì)）與理事會(huì)之間，它代表讀者的利益行使一定的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，公共圖書館館長(zhǎng)、副館長(zhǎng)及館長(zhǎng)助理形成公共圖書館的管理層，聽取準(zhǔn)理事會(huì)的部分建議，接受其一定的監(jiān)督而行使管理職責(zé)，政府機(jī)關(guān)、社會(huì)大眾等形成公共圖書館的監(jiān)督層，雖然在現(xiàn)有管理體制下這種形式未免顯得理想化，這種組織架構(gòu)沒有鋼性的法律支撐，更多的依賴于公共圖書館界業(yè)內(nèi)人士的自覺自醒與自強(qiáng)自律，但這也許是公共圖書館理事會(huì)制度立法缺失與現(xiàn)實(shí)管理瓶頸均衡之下的萬難之策，也是催生相關(guān)法律法規(guī)誕生的有效宣傳方式。

3.2.2 準(zhǔn)理事會(huì)組織的運(yùn)行模式

準(zhǔn)理事組織雖不具備理事會(huì)那樣的法律地位，但對(duì)于公共圖書館來說，公益性深入民心，近些年來相關(guān)公益政策的出臺(tái)更增加了公益宣傳，同時(shí)市民的維權(quán)意識(shí)也日益增強(qiáng)，現(xiàn)實(shí)中各地方館的讀者也或多或少或強(qiáng)或弱地扮演著決策者的形象，比如：各種形式的讀者座談會(huì)，其議題幾乎全是由讀者為公共圖書館的服務(wù)、圖書館的發(fā)展獻(xiàn)言獻(xiàn)策，議題內(nèi)容方方面面，由館藏資源建設(shè)到讀者服務(wù)細(xì)節(jié)，由新館選址論證到服務(wù)空間的規(guī)劃，包羅萬象，沒有不可以提的建議，圖書館與讀者雙方對(duì)這種方式也都非常認(rèn)可，也都十分認(rèn)同雙方在圖書館服務(wù)與管理中的角色與地位，準(zhǔn)理事會(huì)組織是借由公共圖書館自實(shí)施國(guó)人部發(fā)[2006]56號(hào)文件以后每年一度的績(jī)效評(píng)估機(jī)會(huì)使原來松散的不定期的讀者行使決策權(quán)的權(quán)利制度化、規(guī)范化、常規(guī)化、組織化，因?yàn)橛幸惶讎?yán)格的績(jī)效評(píng)估體系的存在，評(píng)估結(jié)果對(duì)公共圖書館及圖書館員工的利益息息相關(guān)，現(xiàn)實(shí)操作程序會(huì)更加規(guī)范與嚴(yán)肅，涉及到的理事會(huì)的核心決策權(quán)比如年度預(yù)算方案，薪酬分配方案，都會(huì)由于績(jī)效評(píng)估體系的存在無一不成為決策議題，當(dāng)然準(zhǔn)理事會(huì)組織憑借的績(jī)效評(píng)估體系是針對(duì)組織的，對(duì)個(gè)人員工的評(píng)估是由圖書館內(nèi)部實(shí)施的。

4 結(jié)語(yǔ)

社會(huì)運(yùn)行過程中積極合理而又深入人心的改革實(shí)踐行為永遠(yuǎn)是推動(dòng)相關(guān)法律政策快速出臺(tái)的巨大力量，社會(huì)改革的過程就是一個(gè)實(shí)踐先行，法律跟進(jìn)的過程，只是這個(gè)實(shí)踐活動(dòng)量有多有少，時(shí)間范圍有長(zhǎng)有短，空間范圍有大有小，法律跟進(jìn)的速度也會(huì)隨之不同，但不論怎樣的改革實(shí)踐都是需要付出智慧與勇氣的。

參考文獻(xiàn)

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