簡政放權的核心目標是打造精干政府

陳雪蓮

什么是一個好的現(xiàn)代政府？從行政學的角度，高效、低成本是基本原則。從政治學的角度，公平、公正的實現(xiàn)公共福祉的最大化是核心標準?；厮萁?0多年來的中國行政改革歷程，分析時至今日依然尚未解決的改革難點，我們發(fā)現(xiàn)，下一步行政改革的重點依舊是調(diào)整政府與社會、政府與市場、中央與地方的關系。政府、社會和市場，作為公共領域的三個主體，不同的制度安排會對這三者的角色和功能定位不同。我國的政治制度安排和行政管理模式來源于蘇聯(lián)，政府職能按照計劃經(jīng)濟的要求設計，內(nèi)容龐雜、范圍寬泛，以微觀管理為主、管理方式簡單化，呈現(xiàn)出高度集中、過度管制、單一手段、全面干預的格局。簡政放權可以通過政府職能轉變和工作機制的調(diào)整，實現(xiàn)由全能政府向有限政府、從管制政府向服務政府的轉變，精簡化、高效化、分權化、市場化、服務化、國際化是行政改革持續(xù)推進的方向，從政府規(guī)模和政府功能的角度來看，簡政放權的核心目標是打造一個精干政府。

“精干政府”一詞最初來自20個世紀90年代中期德國政府進行行政體制改革時提出的改革目標，隨著逐漸轉變成現(xiàn)代國家“大社會、小政府”機制的代名詞。在中國，“簡政放權”也并不是一個新事物。改革開放以來7次大的政府機構改革、2001年開始的多輪行政審批制度改革，一直秉持簡政放權的理念在推行。但是，此前的機構改革和行政審批制度改革都是為了適應當時的經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，圍繞著機構調(diào)整、減少審批事項展開。時下，新一屆政府提出的簡政放權改革，由最初的結構調(diào)整、職能精簡為首，逐漸轉為職能轉變、體制改革為主。這一輪簡政放權的核心原則是“大幅度減少政府對資源的直接配置”，這意味著在政府簡政放權轉變職能過程中，注重發(fā)揮市場機制和社會力量作用，將該由市場配置資源的事情放給市場決定，適合社會組織承接的職能交由社會組織承擔，政府、社會和市場三個主體在公共領域擁有各自獨立的能動空間，而不僅僅是政府自身的改革。

簡政放權是個系統(tǒng)工程，方法上可采取漸進式，但是改革的推進需要整體的設計。李克強總理在履職伊始提出“市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應該管的事”，這句話蘊含著簡政放權改革的推進邏輯——只有市場充分發(fā)育、社會組織健康成長，政府才能管住、管好應該管的事。簡政放權不只是減少行政審批事項、優(yōu)化政府管理流程，如何激活市場主體地位、如何激發(fā)社會創(chuàng)新能力，事關簡政放權改革本身能否成功。

簡政放權改革面臨兩大難題，一是如何徹底打破權力部門化、部門利益化、個人利益法定化格局，這是政府部門及政府官員“繁政”“攬權”的主要動力。目前采取的辦法是力圖通過權力清單厘清政府-社會-市場的權力邊界、使用實地督察和第三方評估等手段確保已出臺的政策落實推進，但制度化的政府權力規(guī)制機制還沒有明顯突破。簡政放權改革成效的保持和推進需要從立法、司法、行政、反腐多方面強化政府監(jiān)督機制來實現(xiàn)。在這方面，很多國家的經(jīng)驗可供我們借鑒。如英美較為注重發(fā)揮立法監(jiān)督的作用，英國把有些監(jiān)管部門不列入內(nèi)閣管轄，而是直接對議會負責，美國強調(diào)國會對行政部門的制衡作用。阿根廷基什內(nèi)爾政府對最高法院進行改革，發(fā)揮其司法監(jiān)督的作用，制衡過于強大的行政權力。俄羅斯通過部署局決策、執(zhí)行、監(jiān)督功能三分的做法，在行政系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)揮聯(lián)邦局的監(jiān)督功能。新加坡和香港特區(qū)則通過設立獨立的反腐機構、建設廉潔政府來加強對行政機構的監(jiān)督。

二是政府權力下放、轉移承接中出現(xiàn)的問題。有的事項從改革要求看，應該盡快移交或下放，但由于相關承接單位在人員編制、承接力量、專業(yè)素質等方面存在不足，短時間內(nèi)難以承接政府轉移出的職能。這涉及到改革社會組織管理制度，激發(fā)社會組織活力，使其成為政府轉移職能的可靠承接者。由社會組織進行行業(yè)自律，承擔一些社會管理和公共服務工作，是國際上較為普遍的做法，英國政府在1998年即與社會組織代表簽訂了《政府與社區(qū)及志愿者組織合作框架協(xié)議》，加拿大、澳大利亞等國政府也與社會組織簽訂了類似的合作協(xié)議。政府職能轉移后，社會組織如何“接得住”“接得好”？政府如何對社會組織承接的公共管理職能進行有效監(jiān)管？這都是簡政放權改革亟需解決的問題。

總的來說，以打造精干政府為目標，簡政放權改革分為兩個層次：第一個層次是調(diào)整政府組織架構、轉移政府職能、再造政府運行機制，權責配置合理，實現(xiàn)管理流程優(yōu)化，真正提高行政效能。第二個層次是通過建構合理的公共領域職責分工體系來實現(xiàn)政府、市場和社會三者之間的良性互動和動態(tài)平衡。這兩個層次改革的順利推進將對我國整體政治生態(tài)和政治發(fā)展，具有制度性的建議意義。如果以十八大報告提出的“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府的前提下，秉持建設高效、較少管制政府的現(xiàn)代公共管理理念，以簡政放權為原則”為改革目標，我國的簡政放權工作還有很艱巨的任務亟待完成。

（作者系中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部政治發(fā)展研究所副所長）