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    農(nóng)民增收的最大潛力在制度公平

    2014-11-07 22:24:54張?zhí)熳?/span>
    決策探索 2014年20期
    關(guān)鍵詞:純收入農(nóng)民收入差距

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    2013年全國(guó)農(nóng)民收入增長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)了“十連快”,向著完成黨的十八大確定的收入倍增目標(biāo)又邁進(jìn)了堅(jiān)實(shí)一步。但當(dāng)前城鄉(xiāng)居民收入差距過大的問題仍未扭轉(zhuǎn),農(nóng)村內(nèi)部收入失衡問題日益突出,農(nóng)民增收長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立。從未來農(nóng)民增收的渠道看,家庭經(jīng)營(yíng)收入增長(zhǎng)空間越來越有限,工資性收入增幅不斷下降,財(cái)產(chǎn)性和轉(zhuǎn)移性收入增長(zhǎng)潛力最大?,F(xiàn)階段,要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入快速增長(zhǎng),必須在制度創(chuàng)新上下功夫,徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的制度不公平問題。

    農(nóng)民收入問題的“四大差距”

    2004年以來,農(nóng)民收入擺脫了持續(xù)徘徊局面。農(nóng)民人均純收入由2003年的2622元增加到2013年的8896元,年均實(shí)際增長(zhǎng)8.9%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過之前十年4.7%的年均增速。但在此背后,被平均數(shù)所掩蓋的收入分配失衡問題日漸凸顯。

    一是城鄉(xiāng)居民收入絕對(duì)差距持續(xù)擴(kuò)大。城鄉(xiāng)居民收入絕對(duì)差距由2004年6486元升至2013年18059元,連創(chuàng)新高。越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)之地,城鄉(xiāng)居民收入差距越大。2013年,北京、上海城鄉(xiāng)居民收入之比分別為2.20和2.28,甘肅、貴州分別高達(dá)3.71和3.80。2013年全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)民人均純收入的3.03倍,如果都用人均可支配收入來比較,城鄉(xiāng)居民收入的相對(duì)差距將更大。

    二是區(qū)域間農(nóng)民收入差距逐漸拉大。近年來,欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的絕對(duì)差距仍在持續(xù)擴(kuò)大。2004年,最高的上海市與最低的甘肅省農(nóng)民人均純收入相對(duì)差距為4.17倍,絕對(duì)差距為6268元;2013年,二者的相對(duì)差距雖然下降到3.76倍,但絕對(duì)差距擴(kuò)大到14100元。

    三是農(nóng)村內(nèi)部收入差距日益明顯。隨著農(nóng)村市場(chǎng)化改革的深入以及農(nóng)民分工分業(yè)的深化,農(nóng)民之間收入差距也在逐步擴(kuò)大。2013年,有60%的農(nóng)戶收入沒有達(dá)到全國(guó)平均水平,20%低收入農(nóng)戶人均純收入僅為20%高收入農(nóng)戶的12%左右。農(nóng)村居民人均純收入基尼系數(shù)自2000年以來總體呈上升趨勢(shì),2013年達(dá)到0.3857,比2000年提高0.0321,逼近0.4的警戒線。

    四是農(nóng)民行業(yè)間收入差距日趨突出。從近年來主要收入來源的變動(dòng)趨勢(shì)看,農(nóng)業(yè)對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)持續(xù)下降,工資性收入對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)較快上升。2004~2013年,農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)民人均純收入的比重由47.6%持續(xù)下降到31.8%,增收貢獻(xiàn)率由64.4%下降到10.8%;工資性收入占農(nóng)民人均純收入的比重由34.0%上升到45.2%,增收貢獻(xiàn)率由25.5%提高到58.9%。務(wù)農(nóng)農(nóng)民特別是種糧農(nóng)民增收問題將越來越突出。

    受資源稟賦、發(fā)展機(jī)會(huì)、個(gè)人能力等因素影響,存在一定的收入差距是正常的,但如果收入差距過大特別是長(zhǎng)期持續(xù)擴(kuò)大則必須予以高度重視。我國(guó)農(nóng)民收入大大低于城鎮(zhèn)居民已持續(xù)30多年,在世界上是少有的。當(dāng)前我國(guó)人均GDP已經(jīng)達(dá)到6700美元,進(jìn)入了中等收入國(guó)家行列,但基尼系數(shù)也達(dá)到0.473,大大高于0.4的警戒線。要成功跨越“中等收入陷阱”,應(yīng)更加重視發(fā)展的公平性,抓住機(jī)會(huì)促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)和縮小城鄉(xiāng)收入差距。

    農(nóng)民增收的潛力分析

    改革開放以來,農(nóng)民增收渠道逐漸多元化,這為促進(jìn)農(nóng)民增收提供了更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在新階段,隨著外部環(huán)境條件的改變,不同渠道的增收作用也發(fā)生了很大變化,農(nóng)民增收格局到了積極調(diào)整的重要節(jié)點(diǎn)。

    家庭經(jīng)營(yíng)收入增長(zhǎng)空間變窄。2013年,農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)純收入占比已經(jīng)降至42.6%,其中第一產(chǎn)業(yè)收入占3/4,農(nóng)業(yè)收入對(duì)于家庭經(jīng)營(yíng)收入增長(zhǎng)起決定性作用,而農(nóng)業(yè)對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)已經(jīng)趨于弱化。農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格漲幅將依然有限,漲價(jià)對(duì)農(nóng)民增收的作用也會(huì)趨于弱化。

    工資性收入增長(zhǎng)短期受限較多。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率下調(diào),平穩(wěn)增長(zhǎng)漸成常態(tài)。近年來經(jīng)濟(jì)增速平穩(wěn)回落,2011年開始低于兩位數(shù),2012年和2013年分別為7.8%和7.7%。外出農(nóng)民工月均收入增長(zhǎng)率也從2010年和2011年的20%左右,下降到近兩年的14%以下,樂觀估計(jì)今后一個(gè)時(shí)期增長(zhǎng)率可維持在10%左右,比之前的水平大為下降。

    轉(zhuǎn)移性收入和財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)空間很大。2004年以來,國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策密集出臺(tái),一系列含金量較高的補(bǔ)貼補(bǔ)助政策付諸實(shí)施,農(nóng)民得到的轉(zhuǎn)移性收入絕對(duì)數(shù)量和占農(nóng)民人均純收入比重都增加較快,成為農(nóng)民增收的一大亮點(diǎn)。同時(shí),隨著農(nóng)村改革不斷深化,農(nóng)民的土地、房屋等財(cái)產(chǎn)更多地參與收入分配,農(nóng)村的社區(qū)合作、股份合作快速發(fā)展,征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐步提高,農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)很快,一些發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入占到1/3以上。

    結(jié)構(gòu)變遷是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要結(jié)果,結(jié)構(gòu)調(diào)整是促進(jìn)發(fā)展的重要手段。農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)變遷,是我國(guó)由農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變的結(jié)果,充分體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和政策重農(nóng)化的過程。今后,應(yīng)主要發(fā)揮政府作用加快制度創(chuàng)新,優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu),讓農(nóng)民更多地平等參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展,讓公共財(cái)政更多地覆蓋農(nóng)村,不斷引導(dǎo)和支持農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)的升級(jí)。

    影響農(nóng)民增收的制度障礙

    改革開放以來,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善,農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程不斷加快,“三農(nóng)”政策支持力度持續(xù)加大,農(nóng)村發(fā)展體制機(jī)制日趨健全,農(nóng)民增收政策環(huán)境總體向好。但總體上看,制度不公平仍然是制約現(xiàn)階段農(nóng)民收入增長(zhǎng)的主要因素,主要表現(xiàn)在四個(gè)方面:

    農(nóng)村土地征收制度不合理。土地是農(nóng)民的衣食之源、生存之本,也是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)之一。在以權(quán)利二元、政府壟斷、非市場(chǎng)配置和管經(jīng)合一為特征的不合理農(nóng)地征收制度下,由于征地范圍寬、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低等,農(nóng)民無法公平分享土地增值收益。有學(xué)者估計(jì),改革開放以來國(guó)家從農(nóng)村征收了1億多畝耕地,若按平均每畝農(nóng)民損失10萬元計(jì)算,農(nóng)民的土地貢獻(xiàn)也要高達(dá)10多萬億元。

    城鄉(xiāng)平等就業(yè)制度不到位。改革開放以來,農(nóng)村勞動(dòng)力外出就業(yè)政策逐步放寬,特別是20世紀(jì)90年代以來農(nóng)民工外出風(fēng)起云涌。近幾年,農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)入“劉易斯轉(zhuǎn)折區(qū)間”,農(nóng)民工供求形勢(shì)日趨緊張,農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益得到有效維護(hù),農(nóng)民工工資穩(wěn)步提高。但受戶籍制度等影響,農(nóng)民工外出務(wù)工沒有獲得過完全平等的就業(yè)環(huán)境,被歧視現(xiàn)象長(zhǎng)期存在,農(nóng)民工“同工不同酬”問題依然突出。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)計(jì)算,2012年,制造業(yè)、建筑業(yè)、交通運(yùn)輸倉儲(chǔ)郵政業(yè)、住宿餐飲業(yè)的外出農(nóng)民工月均收入,分別相當(dāng)于同行業(yè)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員的61%、87%、61%、81%。有學(xué)者測(cè)算,改革開放到2007年,農(nóng)民工為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展節(jié)省工資成本達(dá)8.5萬億元,節(jié)省社保成本至少3萬億元。

    城鄉(xiāng)社保制度不平等。從城鄉(xiāng)對(duì)比看,由于相關(guān)制度不統(tǒng)一、不平等,農(nóng)村基本公共服務(wù)在領(lǐng)域、范圍、質(zhì)量上與城鎮(zhèn)都有較大差距,農(nóng)村享受的公共財(cái)政資源嚴(yán)重不足,醫(yī)保、低保、養(yǎng)老等社會(huì)保障水平大大低于城市。2012年,全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為172元,城鎮(zhèn)則為330元;城鎮(zhèn)居民人均基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支出為900多元,新型農(nóng)村合作醫(yī)療人均補(bǔ)助則為240元;城鎮(zhèn)職工年人均養(yǎng)老保險(xiǎn)金支出5100多元,新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助年人均還不足千元。

    相關(guān)法律法規(guī)不完善。經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)該擁有相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)處置權(quán),然而由于農(nóng)村財(cái)產(chǎn)處置的相關(guān)法律法規(guī)很不完善,農(nóng)村生產(chǎn)要素市場(chǎng)發(fā)育不足,嚴(yán)重抑制了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增長(zhǎng)。土地、房屋、牲畜、農(nóng)作物等是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn),但其財(cái)產(chǎn)權(quán)能并不完整。雖然部分地區(qū)開展了農(nóng)房、淡水養(yǎng)殖權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等抵押貸款試點(diǎn)工作,但依據(jù)現(xiàn)行政策和法律法規(guī),絕大部分地區(qū)農(nóng)民無法通過農(nóng)房、農(nóng)地、牲畜、農(nóng)作物獲得抵押貸款,其財(cái)產(chǎn)功能發(fā)揮還受到較大約束,在很大程度上影響其生產(chǎn)活動(dòng)的正常開展和收入的快速增長(zhǎng)。

    收入分配制度是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一項(xiàng)帶有根本性、基礎(chǔ)性的制度安排。創(chuàng)造公平的制度環(huán)境是促進(jìn)農(nóng)民增收的根本途徑,也是構(gòu)建農(nóng)民增收長(zhǎng)效機(jī)制的核心內(nèi)容。值得注意的是,同樣的收入增量對(duì)于低收入農(nóng)民而言,增幅更大、意義更大,所以,收入分配制度改革還要突出對(duì)低收入農(nóng)民的支持。

    創(chuàng)新制度的政策建議

    促進(jìn)農(nóng)民增收,除了要穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì),健全和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度,更重要的制度創(chuàng)新還體現(xiàn)在以下四個(gè)方面:

    完善農(nóng)村土地制度,充分尊重農(nóng)民平等市場(chǎng)主體地位。一是深化征地制度改革。制定“公共利益征地否定式目錄”,盈利性目的用地不得征收,保證農(nóng)民在征地方面各項(xiàng)權(quán)利,規(guī)范征地程序,大幅度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是落實(shí)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)政策。改變土地政策二元分割格局,實(shí)行集體土地和國(guó)有土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”。制定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)的操作細(xì)則,積極穩(wěn)妥開展試點(diǎn),盡快擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。

    消除就業(yè)創(chuàng)業(yè)的制度障礙,加強(qiáng)農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保障。一是消除勞動(dòng)力流動(dòng)的限制和歧視,保障農(nóng)民工同工同酬,推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋,提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動(dòng)參與率。有研究表明,2011~2020年期間,如果每年把勞動(dòng)參與率提高1個(gè)百分點(diǎn),潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率可提高0.88個(gè)百分點(diǎn)。二是完善最低工資制度,推廣工資集體協(xié)商制度,讓工資基本反映勞動(dòng)生產(chǎn)率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)水平的變化,統(tǒng)籌兼顧擴(kuò)大就業(yè)和增加收入目標(biāo)。此外,還要消除投資體制障礙,促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)發(fā)展,以利于農(nóng)民就業(yè)增收。研究表明,如果通過發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)等途徑每年將全要素生產(chǎn)率增速提高1個(gè)百分點(diǎn),可把潛在增長(zhǎng)率提高0.99個(gè)百分點(diǎn)。

    推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,提高農(nóng)民增收的數(shù)量和質(zhì)量。一是健全農(nóng)村基本公共服務(wù)制度框架,逐步提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和保障水平。切實(shí)把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村,強(qiáng)化各級(jí)政府基本公共服務(wù)支出責(zé)任,建立農(nóng)村公共服務(wù)保障水平與財(cái)政支出增速、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度等掛鉤的增長(zhǎng)機(jī)制,讓農(nóng)民享受到與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的公共服務(wù)水平。二是推動(dòng)城鄉(xiāng)制度銜接,加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化。加強(qiáng)規(guī)劃,以服務(wù)人口、服務(wù)半徑為基本依據(jù),打破城鄉(xiāng)界限,制定實(shí)施城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)設(shè)施配置和標(biāo)準(zhǔn)。三是重視對(duì)特殊區(qū)域和低收入群體的扶持。在農(nóng)村低保、貧困地區(qū)發(fā)展、漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)、生態(tài)移民等方面,完善基本公共服務(wù)供給制度,探索建立特殊群體農(nóng)民收入補(bǔ)貼制度。

    修改完善相關(guān)法律法規(guī),不斷釋放農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入紅利。圍繞以下兩個(gè)方面,修改相關(guān)法律法規(guī),加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的物權(quán)化保護(hù)。一是探索建立土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的有效辦法,健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。二是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng),發(fā)展農(nóng)民股份合作、專業(yè)合作等,試點(diǎn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。此外,要健全完善農(nóng)村金融市場(chǎng),增加農(nóng)民投資渠道,創(chuàng)造條件增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

    (作者系農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長(zhǎng))

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