關(guān)于建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制問題的探討

于偉++孟祥萍++張學(xué)鋒

摘要：糧食關(guān)系到國計民生、興邦定國，是維系社會穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。而這個基礎(chǔ)無論在什么時候都是不可動搖的。保證糧食安全的先決條件是保護(hù)好耕地資源。耕地的減少是一個現(xiàn)實問題，如何解決這個現(xiàn)實問題，保護(hù)耕地，保障糧食安全，是現(xiàn)如今乃至將來所要面臨的重要任務(wù)。

關(guān)鍵詞：耕地；保護(hù)；糧食安全；措施

中圖分類號：F323.21 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2014.20.004

2002年以來，國家對糧食生產(chǎn)和種糧大戶實行了補貼、獎勵和價格支持等一系列調(diào)控措施，促進(jìn)了糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定增長，為保持糧價的穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)。吉林省是國家糧食主產(chǎn)區(qū)之一， 各項補貼政策的實施對調(diào)動糧農(nóng)生產(chǎn)積極性、增加農(nóng)民收入和調(diào)控市場供給能力都產(chǎn)生了一定的積極影響，但也有一些局限性。因此，探討糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償機制問題，對提高糧食生產(chǎn)的積極性、保障國家長期糧食安全意義重大。

1 糧食補貼政策沿革情況

糧食補貼政策在我國大致經(jīng)歷1953～1993 年的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷，1993～2003 年的糧食購銷價改革，2004 年至今的由流通環(huán)節(jié)的間接補貼轉(zhuǎn)變?yōu)閷Z食生產(chǎn)者的直接補貼三個階段。2002年我省東豐縣是國家糧食直接補貼試點之一，2004年國家對種糧農(nóng)民的直接補貼、良種補貼和農(nóng)機具購置補貼全省范圍正式實施，2005年國家實施對產(chǎn)糧大縣的獎勵政策，2006年又增加了對種糧農(nóng)民的農(nóng)資綜合補貼。上述各項措施，加上對重點糧食品種實行科技支持政策以及最低收購價、臨儲收購和目標(biāo)價格政策，構(gòu)成了當(dāng)前糧食生產(chǎn)利益補償政策的主體。從吉林省近幾年的情況看，一是糧食補貼資金總量逐年增加。由2006年的30.2億增加到2013年的107億元。其中，糧食直補從2004年15.39億元增加到2013年19.20億元，農(nóng)資綜合補貼從2006年7.59億元增加到2013年59.67億元，良種補貼從2004年1.84億元增加到2013年7.43億元，農(nóng)機補貼從2004年0.025億元增加到2013年10.7億元（見圖1）。二是補貼的標(biāo)準(zhǔn)有所提高。由2004年畝均26元增加到2013年131元，人均標(biāo)準(zhǔn)從107元增加到602元。其中，糧食直補畝均由2004年26元增加到2006年33元至今，人均標(biāo)準(zhǔn)從2004年107元增加到2006年133元至今。農(nóng)資綜合補貼畝均由2006年13元增加到2012年98元，近三年未變，人均標(biāo)準(zhǔn)從53元增加到469元。農(nóng)作物良種補貼標(biāo)準(zhǔn)多年未變，玉米、大豆和小麥良種補貼標(biāo)準(zhǔn)為每畝10元，水稻、棉花良種補貼標(biāo)準(zhǔn)為每畝15元。

2 補貼政策落實效果

2.1 糧食生產(chǎn)連創(chuàng)新高

我省作為國家商品糧調(diào)出大省，近年來糧食生產(chǎn)穩(wěn)步發(fā)展，播種面積持續(xù)上升，產(chǎn)量連續(xù)登上了200億斤、300億斤、400億斤、500億斤、600億斤、700億斤6個臺階，全省人均糧食占有量、商品率、調(diào)出量和玉米出口量均居全國前列。2013年全省糧食面積7184.9萬畝，比補貼政策實施前的2003年增加1164.4萬畝，增幅為19.3%；糧食總產(chǎn)達(dá)到710.2億斤，比2003年451.8億斤增產(chǎn)258.4億斤，增幅為57.2%；全省平均糧食畝產(chǎn)988.5斤，比2003年750.5斤增加238斤，增幅為31.8%。

2.2 種糧農(nóng)民收入增加

從圖3可見，我省農(nóng)民收入逐年遞增，糧食生產(chǎn)獲得各項補貼和人均獲得的補貼金額也呈逐年遞增趨勢。補貼收入成為農(nóng)民人均純收入中必不可少的部分，對促進(jìn)糧食生產(chǎn)起到了不可替代的作用。農(nóng)民人均純收入由2006年的3641元增加到2013年9621元，增長5980元。人均補貼金額由205.34元增加到753.47元，增長548.13元。人均補貼金額占農(nóng)民人均純收入的比重在5%～10%之間。

2.3 農(nóng)業(yè)機械化水平進(jìn)一步提升

糧食產(chǎn)量的增長與農(nóng)業(yè)機械化水平的提升成正比。近年來，農(nóng)機補貼促使我省農(nóng)機裝備總量持續(xù)快速增長，農(nóng)機作業(yè)水平穩(wěn)步提升，農(nóng)機化新技術(shù)推廣應(yīng)用步伐加快，農(nóng)機大戶和農(nóng)機專業(yè)合作組織蓬勃發(fā)展。到2013年底，全省農(nóng)機總動力達(dá)到2726.59萬千瓦，農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平達(dá)到73.6%；全省固定資產(chǎn)原值50萬元以上的農(nóng)機化作業(yè)服務(wù)組織和農(nóng)機大戶達(dá)到5400戶（個）。

3 糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制存在的問題

3.1 種糧比較效益較低，成本上升抵消部分補貼收入

為了調(diào)動廣大農(nóng)民的種糧積極性、保障糧食安全，雖然國家自2002年起就開始對種糧農(nóng)民實施補貼，但種糧比較效益仍然較低。一是與蔬菜等其他經(jīng)濟作物相比，畝均效益較低。一般來說糧菜效益比在1∶4左右，所以在運輸方便和市場銷路好的個別地區(qū)，部分農(nóng)民選擇改種蔬菜和其他經(jīng)濟作物。二是糧食生產(chǎn)補貼增加被生產(chǎn)成本的上升所抵消。種糧農(nóng)民獲得的直補資金看似直接增加了農(nóng)民收入，但2007年以后，生產(chǎn)資料價格上漲的幅度加快，個別年份高于糧價上漲的幅度，農(nóng)民所獲得的補貼收入被生產(chǎn)資料價格的上升所抵消或部分抵消。以2011年吉林省玉米種植為例，玉米生產(chǎn)成本860元/畝，比2010年增加了156.3元/畝，但每畝補貼收入為127元/畝（糧直33元+農(nóng)資84元+良種10元），可見，生產(chǎn)成本的上升抵消了農(nóng)民所獲得的補貼收入，減弱了政策增收為種糧農(nóng)民帶來的喜悅。

3.2 現(xiàn)實操作上的困難導(dǎo)致補貼發(fā)放不夠科學(xué)

目前國家向農(nóng)民發(fā)放的各種補貼種類繁多、標(biāo)準(zhǔn)不一，操作復(fù)雜，部分影響補貼的效果。一是補貼范圍界定不清。在具體操作中有將種糧補貼變成“土地補貼”的現(xiàn)象。目前，農(nóng)戶糧食直補面積按理應(yīng)以實際糧食種植面積為準(zhǔn)對農(nóng)戶進(jìn)行補貼，因為糧食種植面積是個動態(tài)的數(shù)據(jù)，核實需要投入大量的人力物力，按計稅面積進(jìn)行糧食直補容易操作，但部分閑散地沒有統(tǒng)計在內(nèi)，而恰恰是這部分地又承包給了農(nóng)民用于糧食種植，也該屬于補貼范圍，但是基層認(rèn)為承包土地不屬于計稅土地不能享受糧食直補，顯然對種糧農(nóng)民不公平，造成補貼受益者與實際種糧者脫節(jié)，有悖于政策補貼的初衷。二是補貼概念不夠準(zhǔn)確。農(nóng)資綜合補貼與良種補貼等同于“加強版”糧食直補，失去原有政策意義。兩者均采用發(fā)放現(xiàn)金且受益面廣泛，前者為彌補農(nóng)民的生產(chǎn)資料價格上漲損失，但對資金用途無有效監(jiān)測；后者為提升糧食產(chǎn)業(yè)競爭力，但往往是以水稻、小麥、玉米等糧食作物大類為補貼依據(jù)，并不具體區(qū)分是否是良種。三是政出多門，程序復(fù)雜，農(nóng)業(yè)補貼的效率低。由于對政策補貼種類不同，管理部門也不同，發(fā)放的依據(jù)、要求也各不相同，自然而然就形成了部門多頭多次發(fā)放、農(nóng)民多次領(lǐng)取的情況，造成發(fā)放成本過高和領(lǐng)取成本不經(jīng)濟的問題，降低了農(nóng)業(yè)補貼效率。四是土地流轉(zhuǎn)的部分受讓方并沒有獲得應(yīng)有補貼。國家規(guī)定糧食補貼應(yīng)該發(fā)給種糧農(nóng)民，但在土地流轉(zhuǎn)過程中，部分受讓方并沒有獲得應(yīng)有的補貼，糧食補貼仍補給了原土地承包戶的轉(zhuǎn)讓方，或者是補貼雖給了受讓方，但土地轉(zhuǎn)讓的租金價格上漲，最后的實質(zhì)仍然是補給了轉(zhuǎn)讓方。因此說現(xiàn)實操作上的難度，造成補貼發(fā)放“缺乏科學(xué)性”。

3.3 主產(chǎn)區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)民收入遠(yuǎn)低于主銷區(qū)的水平

盡管國家將農(nóng)民增收和主產(chǎn)區(qū)區(qū)域發(fā)展納入國家糧食補貼政策的目標(biāo)，但實際上對農(nóng)民增收效應(yīng)并不顯著，產(chǎn)銷區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)民收入水平差距也相對較大。如吉林省2001年農(nóng)民人均純收入2182元，比廣東省5080元低近2900元；2011年吉林省農(nóng)民人均純收入雖上升為7510元，但比廣東省同期的9372元相差仍近1900元。糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平也遠(yuǎn)低于主銷區(qū)的水平，如吉林省2001年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值7640元，比廣東省同期的13730元低近6100元；2011年吉林省人均國內(nèi)生產(chǎn)總值上升為10531元，但比同期廣東省的50807元低4萬元左右。因此，未來在糧食主產(chǎn)區(qū)保障國家整體糧食安全的前提下，如何增加主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民收入和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平，是構(gòu)建糧食安全長效機制的關(guān)鍵所在。

3.4 糧食托市收購價偏低，農(nóng)民獲得的利潤微薄

2004年以來國家對水稻和小麥實施糧食最低收購價政策，2008年以后國家在東北地區(qū)啟動臨時收儲玉米托市收購政策，給東北地區(qū)的玉米生產(chǎn)釋放了有利的政策信號。這兩種糧食托市收購政策的出臺充分調(diào)動了廣大農(nóng)民種糧的積極性，對糧食市場的穩(wěn)定起到了不可替代的作用。但我國糧食托市收購政策的制定對成本上升、比較效益、通貨膨脹等因素考慮并不多，制定的價格相對較低。尤其是近些年，政策導(dǎo)向?qū)质〖Z食市場的影響較大，市場價格大部分圍繞托市收購價上下波動，糧食收購企業(yè)定價大部分也以托市收購價為標(biāo)準(zhǔn)，高于托市收購價的情況并不多見。農(nóng)民按托市收購價或低于托市收購價的價格銷售糧食，獲得的利潤微薄。因此，要綜合考慮生產(chǎn)成本、比較效益、自然風(fēng)險、國內(nèi)外市場供求等各方面因素，科學(xué)合理確定最低收購價和臨儲收購價，逐步完善糧食價格支持政策。

4 建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的對策建議

建立糧食生產(chǎn)利益補償機制就要逐步縮小糧食生產(chǎn)與其他行業(yè)的收益差距，為主產(chǎn)區(qū)提供相應(yīng)的經(jīng)濟補償，逐步提高糧食主產(chǎn)區(qū)和糧農(nóng)自主獲利能力。為此建議：

4.1 逐步完善國家糧食補貼政策，增加工作經(jīng)費

一是按照誰種田誰受益的原則，進(jìn)一步明確把補貼資金發(fā)放給種糧農(nóng)戶，如果是土地流轉(zhuǎn)要發(fā)放給受讓方而不是轉(zhuǎn)讓方，以調(diào)動農(nóng)民種糧的積極性。二是要繼續(xù)增加補貼資金，提高補貼標(biāo)準(zhǔn)。三是增加工作經(jīng)費。將糧食補貼工作經(jīng)費納入中央和省級財政預(yù)算，將工作經(jīng)費列為專項支出，以避免工作經(jīng)費占用種糧補貼的情況出現(xiàn)。

4.2 逐年增加對產(chǎn)糧大縣（市）的資金獎勵額度，規(guī)定?？顚Ｓ?/p>

國家應(yīng)逐年加大對產(chǎn)糧大縣（市）的資金獎勵額度，緩解產(chǎn)糧大縣財政困難的狀況，用以進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，建設(shè)優(yōu)質(zhì)高效的商品糧基地，新增農(nóng)業(yè)補貼也要向產(chǎn)糧大縣的優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中。同時要規(guī)定，獎勵資金必須?？顚Ｓ茫糜诩Z食生產(chǎn)和糧食安全，不得違規(guī)用于購買汽車、新建辦公樓等其他用途。

4.3 積極推進(jìn)對糧食規(guī)?；a(chǎn)的專項補貼，進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營

鑒于目前糧食主產(chǎn)區(qū)戶均土地經(jīng)營規(guī)模過小、很難實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營效益的實際，建議建立糧食生產(chǎn)規(guī)?；瘜ｍ椦a貼，補貼要向種糧大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)機合作社傾斜，鼓勵和加快土地流轉(zhuǎn)或以合作社的方式，推動多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

4.4 建立銷區(qū)對產(chǎn)區(qū)進(jìn)行利益補償?shù)臋C制，取消配套資金

糧食主產(chǎn)區(qū)政府為了抓好糧食生產(chǎn)，提高農(nóng)民種好糧的積極性，不但提供各項補貼的相應(yīng)配套資金，而且在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上也投入了大量的資金，但隨著商品糧的流出，主產(chǎn)區(qū)的利益在不斷流失。糧食主銷區(qū)用主產(chǎn)區(qū)的糧食進(jìn)行加工獲得相對較高的工業(yè)利潤，因此，主銷區(qū)應(yīng)該向主產(chǎn)區(qū)給予一定的利益補償，以構(gòu)建糧食安全生產(chǎn)的長效機制。同時，為了糧食主產(chǎn)區(qū)地方經(jīng)濟的發(fā)展，建議取消地方政府的配套資金，其資金可由中央財政統(tǒng)籌解決。

4.5 建立糧食生產(chǎn)利益補償?shù)膭討B(tài)調(diào)整機制，適時調(diào)整補貼標(biāo)準(zhǔn)

我省良種補貼標(biāo)準(zhǔn)多年來一直未增加，糧食直補標(biāo)準(zhǔn)近8年也未變化。而糧食生產(chǎn)受生產(chǎn)成本、市場價格等因素的影響較大，國家應(yīng)根據(jù)形勢變化進(jìn)行適時調(diào)整，建立動態(tài)補償機制，使得補貼與與物價水平、農(nóng)資價格、農(nóng)機價格、人工成本的上升保持同步性增長，才能使糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)者利益與社會發(fā)展同步性增長，切實提高糧農(nóng)的種糧收益。

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作者簡介：于偉，本科學(xué)歷，吉林省農(nóng)村經(jīng)濟信息中心，研究員，研究方向：農(nóng)業(yè)信息統(tǒng)計分析。