對中國礦山環(huán)境恢復治理保證金制度建設的思考

陳麗新

摘 要：生態(tài)環(huán)境是一種有價的資源，應該用經(jīng)濟手段督促礦產(chǎn)資源開發(fā)者履行礦山地質環(huán)境恢復和治理的義務。從經(jīng)濟學的角度及借鑒發(fā)達國家在礦山環(huán)境治理方面取得的成功經(jīng)驗，提出中國的礦山環(huán)境恢復治理保證金制度的模式的對策建議。

關鍵詞：礦山環(huán)境；治理；經(jīng)濟手段

中圖分類號：F124.5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）28-0208-03

一、礦山地質環(huán)境治理呼喚保證金制度

長期以來，由于在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中忽視環(huán)境保護，中國礦山環(huán)境不斷惡化，土地破壞、水生態(tài)平衡失調日益突出，“三廢”污染嚴重，泥石流、地面塌陷等地質災害頻繁發(fā)生。已對群眾的生存環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展構成威脅，如何改善礦山環(huán)境、建設綠色生態(tài)礦山，如何發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、實現(xiàn)資源開發(fā)與環(huán)境保護統(tǒng)一協(xié)調，已成為礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展亟待解決的重要問題。

解決礦山環(huán)境問題是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要從不同層次、不同角度，運用科學的理論，采取先進的方法來開展這項工作。切實搞好礦山環(huán)境保護與治理，必須從根本上解決礦山開發(fā)與環(huán)境保護相統(tǒng)一的問題，強化企業(yè)對礦山環(huán)境的保護意識和責任意識。特別是國家及各級政府應給予礦山企業(yè)優(yōu)惠政策；建立一部統(tǒng)一完整的礦山環(huán)境法規(guī)，使礦山環(huán)境得到有效保護和監(jiān)管；建立政府引導、市場運作、企業(yè)主導的投入機制，多元化吸收資金，鼓勵企業(yè)、個人等社會資金以及國外資金投資于礦山環(huán)境治理工作。

中國現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》對礦山環(huán)境保護方面的規(guī)定還不夠詳細，缺乏可操作性。在管理體制上，礦產(chǎn)資源開發(fā)分散在十多個部門管理，職責交叉，互相推諉，使采礦引起的塌陷、崩塌、滑坡和泥石流等地質環(huán)境問題和地質災害幾乎形成管理真空。按照《地質災害防治條例》規(guī)定的“誰破壞，誰治理”原則，采礦權人、探礦權人應對其采礦、探礦活動造成的礦山環(huán)境破壞承擔恢復治理責任，但這種原則性的規(guī)定缺少必要的措施和制度來保證。例如河北省1998年在全國率先出臺了《河北省地質環(huán)境管理條例》，將礦山地質環(huán)境調查、評價，礦山地質環(huán)境恢復治理，征收礦山地質環(huán)境恢復治理補償費等作為重要內(nèi)容寫進了地方性法規(guī)。但是，由于缺乏國家基本法對礦山地質環(huán)境方面的管理規(guī)定，行業(yè)部門之間的職責難以理順，礦山地質環(huán)境保護的管理職能到位難度仍然較大[1]。

生態(tài)環(huán)境是一種有價的資源，應該用經(jīng)濟手段督促礦產(chǎn)資源開發(fā)者履行礦山環(huán)境恢復和治理的義務，而目前的礦山環(huán)境管理最薄弱的就是缺乏有效的手段來約束采礦權人自覺履行礦山環(huán)境治理義務。特別是一些大型礦山企業(yè)開采歷史長，對地質環(huán)境的破壞尤為嚴重，誘發(fā)了一系列的地質災害。這類礦山在開辦時沒有預留礦山環(huán)境恢復資金，在生產(chǎn)中也未提留用于礦山環(huán)境恢復費用，長期以來此類問題一般由政府來解決，不利于調動礦山企業(yè)保護礦山環(huán)境的積極性；而且，礦山關閉后，采礦權滅失，采礦權人更不會主動履行礦山環(huán)境治理義務，容易形成新的歷史遺留問題，形成惡性循環(huán)。因此在全國建立和推行礦山環(huán)境治理恢復保證金制度勢在必行。礦山環(huán)境恢復治理保證金就是為了保證采礦權人在采礦過程中合理開采礦產(chǎn)資源、保護礦山環(huán)境，在閉坑、停辦、關閉礦山后，做好礦山環(huán)境恢復治理、地質災害防治等工作應繳納的備用治理費或質保金。

二、建立礦山環(huán)境恢復治理保證金制度的經(jīng)濟學基礎

經(jīng)濟學認為，外部性externality是某種經(jīng)濟交易所產(chǎn)生的成本或利益，這種成本或利益落在第三方身上而交易者沒有考慮到。外部性的存在，無論是外在成本還是外在利益，都是市場失靈的一個來源。在存在外部性時，政府可以采用兩種可能的行動來實現(xiàn)更有效的資源配置。其一是建立和實行私有產(chǎn)權制度，其二是對引起外在成本的活動征稅，而對引起外在利益的活動給予補貼。

礦山企業(yè)在開采礦產(chǎn)資源前，要向國土資源部門申請采礦權，國土資源部門批準同意后，礦山企業(yè)才能夠從事礦產(chǎn)資源開采工作，國家收取各種稅費，體現(xiàn)了所有者權益，這個過程是一種交易關系。礦山企業(yè)的經(jīng)營對象也是交易的對象——礦產(chǎn)資源，而礦山環(huán)境是與礦產(chǎn)資源捆綁在一起的資源，礦山企業(yè)在開采礦產(chǎn)資源時，不可避免地破壞礦山環(huán)境。但是，礦山企業(yè)在開采礦產(chǎn)資源時，并沒有將礦山環(huán)境資源納入到企業(yè)運營成本中，礦山企業(yè)的經(jīng)濟行為所引發(fā)的環(huán)境問題轉嫁給了他人和社會，這不符合市場經(jīng)濟規(guī)則。事實上，礦山企業(yè)已經(jīng)在開采礦產(chǎn)資源的同時，使用了礦山環(huán)境資源，從而產(chǎn)生了外部性問題。所以要運用經(jīng)濟手段對礦山企業(yè)進行監(jiān)督，促使企業(yè)運營過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟外部性內(nèi)部化。礦山環(huán)境恢復治理保證金制度很好地解決了礦山環(huán)境影響的外部性問題[2]。

三、國內(nèi)外實施礦山環(huán)境恢復治理保證金制度的地區(qū)成效顯著

保證金制度是確保被破壞的礦山環(huán)境得以按照環(huán)境保護及復墾要求進行恢復的基本保證。實施礦山環(huán)境保證金制度，礦山企業(yè)對礦山環(huán)境保護工作就會更加積極主動。

近年來，云南、廣東、黑龍江、浙江、寧夏、江蘇、山東、河北等省相繼發(fā)布實施了有關礦山環(huán)境保護方面的規(guī)定，推行了礦山環(huán)境恢復保證金制度，促進了地方礦業(yè)的健康發(fā)展，為建立全國統(tǒng)一的礦山環(huán)境恢復治理保證金制度奠定了良好的基礎。

云南的滇西蘭坪、鶴慶、下關、祥云等縣采選礦山企業(yè)通過建立礦山環(huán)境恢復保證金制度，礦山環(huán)境治理的力度不斷加大，礦山環(huán)境有了明顯的改觀。變“誰破壞、誰治理”為“誰破壞、誰負經(jīng)濟責任”，向礦山企業(yè)收取礦山環(huán)境恢復保證金，再組織專人治理等措施，礦山環(huán)境與企業(yè)經(jīng)濟利益直接掛鉤。如云南地礦資源股份有限公司北衙分公司加大科技投入，一次性投入200萬元，改建環(huán)保設施，解決了黃金生產(chǎn)排放尾液中氰化物污染的問題；同時在采礦方法上采取向式水平充填法，減少廢礦石對環(huán)境的影響。蘭坪縣政府及其主管部門對蘭坪鉛鋅礦區(qū)的采礦秩序進行了大規(guī)模整頓，實現(xiàn)了“一礦、一證、一主體”，采礦秩序和礦山環(huán)境明顯好轉。大理下關的滇西水泥廠，投入1 500萬元用于生產(chǎn)工藝的改進和礦山、廠區(qū)的綠化，由于綜合利用采礦和工業(yè)廢渣達到30%以上，得到了國家優(yōu)惠政策的支持，減免了1 842萬元稅金。endprint

國外對礦山環(huán)境的管理，無論從法律制度上還是監(jiān)督管理體制上，都已經(jīng)比較完善。許多國家按照“污染者付費”原則建立了保證金制度，以確保采礦權人履行礦地恢復義務。許多國家的管理實踐表明，礦業(yè)項目都有特定的壽命期，礦業(yè)活動結束后的環(huán)境恢復是礦山環(huán)境管理中一個突出問題，僅僅規(guī)定礦業(yè)經(jīng)營者的礦地恢復義務是不夠的，還必須采取一定的保證措施。在一些發(fā)達國家如美國、加拿大、澳大利亞、法國等，為了確保礦業(yè)履行其恢復義務，普遍實現(xiàn)了保證金制度。礦業(yè)經(jīng)營者為履行礦地恢復義務，必須按政府規(guī)定的數(shù)量和時間提交保證金。如果企業(yè)按規(guī)定履行了礦地恢復義務，政府將退還保證金；否則，政府可以動用這筆資金進行礦地恢復工作。美國一些州規(guī)定，在采礦許可證得到批準但尚未正式頒發(fā)以前，申請人先繳納復墾保證金，保證金數(shù)額根據(jù)許可證批準的復墾要求確定。可因各采礦區(qū)的地理、地質、水文、植被的不同而有差異，其數(shù)額由管理機關決定。保證金在采礦者不履行復墾計劃時用來支付復墾作業(yè)的費用。

四、礦山環(huán)境恢復治理保證金制度模式探索

（一）關于保證金的收取依據(jù)

礦山環(huán)境恢復治理保證金可以是礦山企業(yè)出，可以是金融機構為其擔保，也可以是個人。依據(jù)《擔保法》，債務人將一定數(shù)額的金錢交付債權人作保證金，當債務人不履行債務時，債權人有權以保證金抵償，當債務人履行債務時，債權人應將保證金如數(shù)退還。所以，一旦礦山企業(yè)沒有履行其應盡的義務，沒有恢復治理或者恢復治理不達標，就可以啟動礦山企業(yè)繳納的保證金來開展礦山環(huán)境的恢復治理工作。如果礦山企業(yè)很好地履行了其應盡的義務，較好地完成了礦山環(huán)境恢復治理工作，那么該礦山企業(yè)繳納的礦山環(huán)境恢復治理保證金在規(guī)定的時限內(nèi)（比如6個月到一年，因為礦山環(huán)境恢復治理的成果要在一段時間以后才能表現(xiàn)出來）本息全部返還給礦山企業(yè)。

土地復墾費的收取是依據(jù)《土地復墾規(guī)定》第二條規(guī)定的。土地復墾是指對在生產(chǎn)建設過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態(tài)的活動。第三條規(guī)定適用于因從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設活動，造成土地破壞的企業(yè)和個人。根據(jù)《土地復墾規(guī)定》，由于礦產(chǎn)資源開采、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設過程中造成的土地破壞，依據(jù)“誰破壞，誰復墾”的原則，需要相關的企業(yè)和個人出資進行土地復墾。

（二）關于保證金的收繳標準

礦山生產(chǎn)對環(huán)境的破壞程度與礦區(qū)面積、礦種、礦產(chǎn)資源開采方式、礦區(qū)的地質、地貌、水文和植被等因素密切相關，因此，保證金收繳標準的確定應充分考慮這些因素。

目前國內(nèi)外收繳標準的確定大致有兩種：一種是根據(jù)礦區(qū)面積來確定，另一種是根據(jù)礦種來確定。在實際運作中這兩種方式各有利弊：第一種方式操作比較簡便，但對于不同的礦種對礦山環(huán)境造成的破壞程度不同這一點考慮不夠充分；第二種方式體現(xiàn)了不同礦種開采造成的環(huán)境破壞程度不同，但是在礦種復雜而保證金制度又剛剛建立的情況下，具體操作難度很大。

鑒于以上情況和中國礦山現(xiàn)狀，可以考慮根據(jù)以下方式確定保證金的收繳標準：保證金的收繳總額=采礦許可證登記面積×單位面積繳納標準×影響系數(shù)。其中，影響系數(shù)根據(jù)礦種、礦產(chǎn)資源開采方式和礦山的地質、地貌、水文、植被等情況來確定。

（三）關于保證金的收取方式

保證金的收取一般有一次性收取和分期收取兩種。一次性收取通常是在礦山建設時，根據(jù)礦山企業(yè)的征地范圍，開采區(qū)影響范圍和未來可能造成的生態(tài)環(huán)境影響，估算出未來礦山環(huán)境恢復治理的費用，作為礦山投資的一部分，交給經(jīng)政府主管部門指定的金融機構管理，在礦山企業(yè)進行恢復治理合格后，連本帶利返還給礦山企業(yè)。一次性收取方式的優(yōu)點是保障程度高，保證金的收取比較可靠，對（下轉218頁）（上接209頁）政府管理而言比較簡單。缺點是一次性收取的保證金在估算上難以確定一個準確合理的數(shù)據(jù)，對礦山企業(yè)來講，擴大了基建投資，長時期有一大筆資金抵押在銀行，影響資金周轉，增加了生產(chǎn)成本。

分期收取的方式，是在礦山生產(chǎn)時期定期收取用于礦山環(huán)境恢復治理的資金，存入指定的金融機構，待礦山環(huán)境恢復治理達標后，連本帶利返還給礦山企業(yè)。這種方式的優(yōu)點是對礦山企業(yè)的壓力小，不會因一次性拿出一大筆資金而造成投資過大、資金積壓。缺點是保證金收取時間過長，如遇變故，礦山企業(yè)不能如期履行環(huán)境恢復治理的承諾，有可能導致保證金收取金額不足，不能滿足環(huán)境恢復治理的資金需求。

從中國目前的情況來看，建議對采礦許可證有效期短的小型礦山，采用一次性收取保證金的方式，因為這類礦山需繳納的保證金數(shù)額不大，采礦權人負擔起來難度不大，也可以促使采礦權人積極開展礦山環(huán)境恢復治理工作，同時減少礦山開采過程中棄礦現(xiàn)象的發(fā)生。

對于采礦許可證有效期長的大型礦山來講，需要繳納的保證金數(shù)額巨大，礦山一次性繳納比較困難，因此，可采用分期繳納的方式。分期繳納保證金可以采取以下形式，即將采礦許可證登記的礦山面積劃分為不同的區(qū)域，如首采區(qū)、次采區(qū)等，首次繳納的保證金數(shù)額根據(jù)首采區(qū)的面積來確定。當首采區(qū)開采完畢后，由國土資源管理部門會同其他部門對礦山環(huán)境恢復治理工作進行驗收，如驗收合格，礦山企業(yè)可進入次采區(qū)繼續(xù)開采，首次繳納的保證金可作為次采區(qū)礦山環(huán)境恢復治理的備用金，不需要再繳納其他的保證金。如驗收不合格，礦山企業(yè)應繼續(xù)對礦山環(huán)境進行恢復治理，達不到驗收標準前，不得進入次采區(qū)進行開采，如一定要進行開采的，需要繳納次采區(qū)礦山環(huán)境恢復治理保證金。

參考文獻：

[1] 唐恒.中國礦山生態(tài)環(huán)境與保護現(xiàn)狀[J].內(nèi)蒙古環(huán)境保護，2006，（1）：12-16.

[2] 羅劍.淺議礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理[J].廣東土地科學，2005，（2）：27-28.

[責任編輯 安世友]endprint