我國(guó)環(huán)境保護(hù)中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的缺失及完善

陳秀萍+盧庭庭

摘 要：科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展給人類(lèi)帶來(lái)了驚喜的同時(shí)也帶來(lái)了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。在環(huán)境領(lǐng)域，科技發(fā)展的并發(fā)癥已經(jīng)使生態(tài)遭受?chē)?yán)重破壞而難以回復(fù)，而潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)則使人們感到害怕而又無(wú)奈。正是在這樣的背景下，為了應(yīng)對(duì)具有科學(xué)不確定性環(huán)境問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則應(yīng)運(yùn)而生。本文通過(guò)研究外國(guó)環(huán)境法中關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的法律制度和實(shí)踐，分析了我國(guó)環(huán)境法中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則存在的問(wèn)題，提出了完善該原則的相關(guān)建議。

關(guān) 鍵 詞：環(huán)境保護(hù)；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則；缺失；完善

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）10-0114-05

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則最早產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代的德國(guó)，即Vorsorgeprinzip（意為“前瞻原則”或“預(yù)防原則”），它的核心內(nèi)容是“為了避免環(huán)境損害，應(yīng)該通過(guò)全面調(diào)查和研究來(lái)檢測(cè)環(huán)境和健康的危險(xiǎn)而進(jìn)行前瞻性計(jì)劃，并在未得到損害的確定性證據(jù)前采取行動(dòng)。”[1]1984年北海公約第一次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則正式引入到了國(guó)際條約中，并使其得到迅速發(fā)展，日益成為環(huán)境立法與實(shí)踐中的熱點(diǎn)，該原則很快就從區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域引入到了一般的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。目前，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已被推廣應(yīng)用到包括國(guó)際生物資源保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)與魚(yú)群保育、廢棄物及化學(xué)農(nóng)藥所造成的環(huán)境污染防治和臭氧層及大氣環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的眾多環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，并已發(fā)展成為國(guó)際環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則。甚至有學(xué)者認(rèn)為：“1990年以后的國(guó)際環(huán)境法文件幾乎都采納了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”。[2]在國(guó)內(nèi)法方面，自上世紀(jì)90年代以來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則也逐漸被美國(guó)、日本、法國(guó)、加拿大、歐盟等國(guó)家以立法方式確立為國(guó)內(nèi)環(huán)境法的基本原則并得到很好的實(shí)踐。

一、我國(guó)環(huán)境保護(hù)中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的缺失

（一）我國(guó)環(huán)境立法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則重視不夠

1989年制定的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了 “預(yù)防為主，防治結(jié)合”的基本原則，但未規(guī)定應(yīng)對(duì)具有科學(xué)不確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著法制的完善及對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展破壞環(huán)境的逐步認(rèn)識(shí)，我國(guó)對(duì)《水污染防治法》等重要環(huán)境立法進(jìn)行了修訂，并新制定了《噪聲污染防治法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《水法》等十幾部環(huán)境法律，這些單項(xiàng)立法雖然很多冠以“防治”的名稱(chēng)，但大部分法規(guī)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容則是“治”多于“防”，且不管是綜合性立法還是單行立法，都很少看到直接使用“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”的條款，其相關(guān)的內(nèi)容往往十分零散、模糊，表明風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在較高層次的法律文件中沒(méi)有獨(dú)立的法律地位。在行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章中，與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則有關(guān)的法律規(guī)范通常只是以某種具體措施表現(xiàn)出來(lái)，缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性；即使有部分將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為基本原則加以確認(rèn)，也存在著立法層次較低、法律效力不高以及效力范圍過(guò)窄等問(wèn)題，這些都導(dǎo)致具有全局統(tǒng)籌作用的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防難以發(fā)揮出原則性作用，更多的時(shí)候只是相關(guān)方需要維護(hù)自己利益時(shí)的一張“牌”，是利益階級(jí)的工具。

（二）我國(guó)環(huán)境立法和執(zhí)法中對(duì)踐行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則制度的忽視

⒈戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度（以下簡(jiǎn)稱(chēng)戰(zhàn)略評(píng)制度）的缺失。戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是用一種科學(xué)方法和技術(shù)手段，對(duì)法律、政策和規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)預(yù)測(cè)和分析并提出相應(yīng)的減緩或預(yù)防環(huán)境污染與生態(tài)破壞措施的過(guò)程。戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)是公眾較為熟悉的環(huán)評(píng)“升級(jí)版”，也是環(huán)評(píng)制度的組成部分，它是“環(huán)境與發(fā)展綜合決策的一項(xiàng)重要制度”，[3]是“‘從源頭和過(guò)程控制戰(zhàn)略思想的集中體現(xiàn)”，[4]其核心是使環(huán)境因素與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、技術(shù)等因素一樣在不同層次的決策中得到充分的重視和考量。改革開(kāi)放初期，我國(guó)因申請(qǐng)世界銀行和其他國(guó)際組織的貸款及援助項(xiàng)目時(shí)因未做環(huán)評(píng)而被拒之門(mén)外的歷史從側(cè)面推動(dòng)了我國(guó)環(huán)評(píng)制度的建立，1979年的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》中首次得到確立，90年代的“開(kāi)發(fā)區(qū)”熱使得區(qū)域環(huán)評(píng)得到迅速發(fā)展。2002年通過(guò)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，首次將規(guī)劃正式納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍，這是我國(guó)在戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度上的一大進(jìn)步。然而，我國(guó)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度的發(fā)展并沒(méi)有跟上國(guó)內(nèi)節(jié)節(jié)攀高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，直到2009年10月《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》才付諸實(shí)施，但真正的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)則更加艱難。自2003年9月1日生效的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》施行以來(lái)，至今僅通過(guò)了兩項(xiàng)規(guī)劃，“足見(jiàn)這項(xiàng)法律規(guī)定在實(shí)施過(guò)程中被重視程度之低以及執(zhí)行起來(lái)的難度之大?！?013年4月西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)通過(guò)了專(zhuān)家驗(yàn)收，“但這項(xiàng)由數(shù)十個(gè)部門(mén)和單位參與編制的西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)并不完全被看好——對(duì)于有著追求GDP增長(zhǎng)強(qiáng)勁動(dòng)力的西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，這份‘紙上談兵的文件究竟能有多大的約束力，令人懷疑?！盵5]此外，我國(guó)目前的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度還存在著審查主體權(quán)威不足、評(píng)價(jià)對(duì)象層次偏低及評(píng)價(jià)過(guò)程中替代方案缺失等問(wèn)題，因此呈現(xiàn)出一定的滯后性和機(jī)械性，不能有效規(guī)避環(huán)境違法事件的發(fā)生，使其局限在小項(xiàng)目領(lǐng)域，無(wú)法上升到一個(gè)更為宏觀的層面。

⒉污染物總量控制制度的不足。污染物總量控制指將排入作為一個(gè)完整系統(tǒng)的某一區(qū)域內(nèi)的污染物總量控制在一定的數(shù)量范圍之內(nèi)，以滿足該區(qū)域環(huán)境質(zhì)量和資源可持續(xù)利用的要求。[6]它是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的又一重要應(yīng)用，希望通過(guò)總量的控制來(lái)預(yù)防環(huán)境嚴(yán)重惡化和資源枯竭。但我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》并沒(méi)有關(guān)于總量控制制度的規(guī)定，在《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《大氣污染防治法》和《水污染防治法》等一些單行立法中對(duì)總量控制制度的原則性規(guī)定，只在一些政策和實(shí)施細(xì)則中，規(guī)定了環(huán)境污染總量標(biāo)準(zhǔn)的確定程序，但對(duì)于如何實(shí)施總量控制步驟，環(huán)境違規(guī)行為的法律責(zé)任等沒(méi)有明確完整的程序規(guī)定。[7]責(zé)任的不明確、監(jiān)督機(jī)制的不完善以及配套機(jī)制的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致總量控制在實(shí)踐中的隨意性以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作用的落空。

二、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在外國(guó)環(huán)境法律制度中的實(shí)現(xiàn)

盡管風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則源于德國(guó)國(guó)內(nèi)法，但目前，美國(guó)和日本是制度比較完善、實(shí)踐效果較好且環(huán)境治理也比較成功的國(guó)家，因此，這兩個(gè)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)的環(huán)境治理尤其是在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方面具有一定的借鑒意義。

（一）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在美國(guó)環(huán)境保護(hù)中的實(shí)現(xiàn)

1969年美國(guó)通過(guò)了《國(guó)家環(huán)境政策法》，此法案要求對(duì)任何一個(gè)獲得聯(lián)邦政府資金支持并可能對(duì)環(huán)境造成重大損害的項(xiàng)目都要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并證明沒(méi)有更安全的替代方案?！霸摲▽?duì)美國(guó)的環(huán)境政策和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)進(jìn)行了說(shuō)明，規(guī)定了實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的程序。依據(jù)此法，美國(guó)政府所有的立法提案和重大的政府行為，都必須在決策前進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)估，并編撰環(huán)境影響報(bào)告書(shū)。這是世界上首次以立法形式確立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，并設(shè)立了一個(gè)直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)的環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)?！盵8]隨后，美國(guó)分別于1970年、1972年、1973年出臺(tái)了《清潔空氣法》、《清潔水法》以及《瀕危物種法案》，這些都是美國(guó)早期基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的立法。1990年的《污染防治法》則把預(yù)防設(shè)置為環(huán)保計(jì)劃的最高優(yōu)先級(jí)；總統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)表示支持風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的核心理念，即使面對(duì)科學(xué)不確定，社會(huì)也應(yīng)該采取合理的行動(dòng)以避免潛在危害人類(lèi)健康或可能對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重或難以彌補(bǔ)的損害的風(fēng)險(xiǎn)。

除了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的核心理念，美國(guó)在諸多環(huán)境法律、政策和案例的實(shí)施中還形成了其特有的方法。包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理、舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移及風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)與權(quán)衡。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性、強(qiáng)度、持續(xù)時(shí)間、作用方式、風(fēng)險(xiǎn)后果等各個(gè)方面的因素進(jìn)行量化評(píng)估；風(fēng)險(xiǎn)管理是為了降低風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，斟酌權(quán)衡各種可供選擇的政策，征求各方意見(jiàn)，考慮風(fēng)險(xiǎn)利益比、成本效益、公眾評(píng)價(jià)等相關(guān)因素，在需要時(shí)實(shí)施適當(dāng)?shù)姆乐?、控制和監(jiān)測(cè)方案。舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移是指將舉證某種產(chǎn)品或行為不會(huì)產(chǎn)生某種風(fēng)險(xiǎn)或產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)是可控的責(zé)任轉(zhuǎn)移由產(chǎn)品的生產(chǎn)者或活動(dòng)的支持者來(lái)承擔(dān)。在美國(guó)轉(zhuǎn)移舉證責(zé)任時(shí)，不是更多地考慮風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性，而是這種可能的風(fēng)險(xiǎn)是新出現(xiàn)的還是早已存在，是熟悉的還是陌生的，是自然產(chǎn)生的還是人為的。新的一種農(nóng)藥、食品添加劑或化學(xué)品都必須在獲得投入使用的許可前證明是無(wú)害的。[9]風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)是指設(shè)立通過(guò)運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的各種方法所要達(dá)到的客觀效果。美國(guó)政府認(rèn)為，設(shè)立一個(gè)明確的降低風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)比預(yù)測(cè)一個(gè)不確定的未來(lái)能減少失誤，并鼓勵(lì)更多創(chuàng)新性的解決方案。而風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡則是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)和為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)可能間接導(dǎo)致附屬的不利后果即抵消風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行比較權(quán)衡，從而確定優(yōu)先規(guī)制的風(fēng)險(xiǎn)，這也是優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)管理的理想路徑。美國(guó)行政和預(yù)算管理局明確指出，不要只看重直接的利益和成本，而要考慮所有重要的附帶效益和抵消風(fēng)險(xiǎn)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在日本環(huán)境保護(hù)中的實(shí)現(xiàn)

上世紀(jì)60年代，日本社會(huì)在確保經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展政策的推動(dòng)下，公共投資急速向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)設(shè)施集中，企業(yè)也一味追求經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致日本成為“世界公害大國(guó)”。自1971年起，日本國(guó)會(huì)開(kāi)始集中審議公害問(wèn)題，先后制定和修訂了14項(xiàng)以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為主要理念的環(huán)保相關(guān)法律，這成為了日本環(huán)境政策的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。如今風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已經(jīng)滲透到其環(huán)境保護(hù)的每一個(gè)領(lǐng)域，日本也成為世界公認(rèn)的治理公害的先進(jìn)國(guó)家。

以最能體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的總量控制制度為例，“日本的污染物總量控制制度是在公害治理的過(guò)程中逐步發(fā)展起來(lái)的，經(jīng)歷了從污染物濃度控制到總量控制的過(guò)程。日本環(huán)境省先是根據(jù)《公害對(duì)策基本法》等分別制定了大氣和水的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)企業(yè)排氣、排水分別實(shí)施濃度限制?！盵10]在大氣污染防治方面，“1974年后，環(huán)境省根據(jù)修改后的《大氣污染防治法》，在大氣污染特別嚴(yán)重的地區(qū)開(kāi)始實(shí)施污染物的總量控制，先后將二氧化硫和氮氧化物列入總量控制的范圍內(nèi)。大氣污染物的總量控制分排出口總量控制和區(qū)域總量控制。排出口總量控制在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行，不受其所在區(qū)域的限制，而區(qū)域總量控制則是更為嚴(yán)格，要求確定污染物的排放總量、確定總量削減計(jì)劃、向各排出單位分配排放量和削減總量額度?！盵11]

日本在總量控制制度實(shí)施方面取得的巨大成功，一方面得益于日本政府在環(huán)境科研方面的巨大投入以及日本國(guó)民受到的良好環(huán)境教育，另一方面是日本環(huán)境法中總量控制的范圍較廣，使其制度的設(shè)計(jì)能夠得到很好地實(shí)踐。①

三、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在我國(guó)環(huán)境保護(hù)中的確立及完善路徑

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展及科技的不斷進(jìn)步，各種風(fēng)險(xiǎn)的不斷積聚，在環(huán)境基本法中的確立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則并完善以其為精神指導(dǎo)的相關(guān)制度已經(jīng)迫在眉睫。“考慮到我國(guó)參與的國(guó)際環(huán)境條約的義務(wù)性規(guī)定，借鑒國(guó)外和我國(guó)個(gè)別立法的成功經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，對(duì)于預(yù)防今后可能發(fā)生的重大環(huán)境損害，促進(jìn)中國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，是必要的?！盵12]但完善環(huán)境法中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，需要立足我國(guó)國(guó)情、借鑒他國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)并避免潛在的風(fēng)險(xiǎn)，其體系構(gòu)成在國(guó)內(nèi)層面應(yīng)表現(xiàn)為對(duì)我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的相關(guān)法律規(guī)定與相關(guān)制度進(jìn)行完善。

（一）在環(huán)境基本法中明確規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

對(duì)于我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的完善，首先應(yīng)在法律條文中要有直接的體現(xiàn)，特別是在我國(guó)環(huán)境保護(hù)基本法中明確規(guī)定“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”。只有在法律上得到確認(rèn)，才能在現(xiàn)實(shí)中得到認(rèn)真貫徹，是所謂有法可依。目前，《環(huán)境保護(hù)法》的修訂工作已經(jīng)列入2014年的立法計(jì)劃，其修正案草案也在征求意見(jiàn)中，因此，筆者建議將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則確立為我國(guó)環(huán)境基本法中的基本原則?！爸挥邪扬L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則上升為環(huán)境基本法所確認(rèn)的基本準(zhǔn)則，才能使其發(fā)揮協(xié)調(diào)其他環(huán)境立法、指導(dǎo)環(huán)境行政和環(huán)境司法的作用，才能在我國(guó)的環(huán)境法律體系中構(gòu)筑起一道全面預(yù)防重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的制度防線?！盵13]

（二）制定科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防實(shí)施方法

科學(xué)的實(shí)施方法是保證風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的核心要素之一就是科學(xué)不確定性，亦即風(fēng)險(xiǎn)的大小。因此，首先要確定一個(gè)合理的風(fēng)險(xiǎn)閥值，綜合考慮該具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為對(duì)環(huán)境和公共健康的影響，再根據(jù)成本效益分析的方法對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，對(duì)潛在危害程度不高而收益又大于風(fēng)險(xiǎn)的則適用較為寬松的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。其次要設(shè)立一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)并為風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的先后順序并進(jìn)行權(quán)衡。第三是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的舉證責(zé)任進(jìn)行轉(zhuǎn)移。通常情況下，活動(dòng)的提出者事前已對(duì)擬議的風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)進(jìn)行了相關(guān)的調(diào)查研究，掌握了更為全面的資料和信息，一般也是活動(dòng)的受益者，由提出者承擔(dān)對(duì)環(huán)境和公共健康無(wú)嚴(yán)重的或不可逆的風(fēng)險(xiǎn)舉證責(zé)任，以避免信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題。最后，政府應(yīng)廣泛征求公眾意見(jiàn)，保證公眾參與的范圍，采取民主決策的方式?jīng)Q議，并及時(shí)履行通知義務(wù)。

（三）完善與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則密切相關(guān)的各項(xiàng)實(shí)體制度

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為一個(gè)原則在基本法及各單行立法中起指導(dǎo)作用，然而要使其得到真正落實(shí)還需要完善與之密切相關(guān)的各項(xiàng)實(shí)體制度，尤其是最能體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度和總量控制制度。

⒈落實(shí)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度。要落實(shí)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度，更好地實(shí)踐風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，首要的任務(wù)就是擴(kuò)大環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍。如上文所述，雖然在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》中將規(guī)劃納入環(huán)境評(píng)價(jià)的范圍已經(jīng)算是一種突破，然而長(zhǎng)期內(nèi)僅僅將作為戰(zhàn)略最低層次的規(guī)劃作為評(píng)價(jià)對(duì)象，不僅有“頂戰(zhàn)略環(huán)評(píng)之名，走項(xiàng)目環(huán)評(píng)之路”之嫌，而且使得具有重大風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防意義的環(huán)境評(píng)價(jià)永遠(yuǎn)無(wú)法從戰(zhàn)略制定的源頭介入，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)就會(huì)淪為政策作出后的參考文件，無(wú)法真正起到約束的作用，使得風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防成為一個(gè)口號(hào)。因此，只有將真正具有戰(zhàn)略意義的法規(guī)和政策納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍，并根據(jù)他們的特點(diǎn)制定出科學(xué)的評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)范圍、評(píng)價(jià)程序等，才算是戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)制度的真正確立。其次，要提高環(huán)境評(píng)價(jià)審查機(jī)構(gòu)的級(jí)別。根據(jù)我國(guó)目前的規(guī)定，人民政府或其有關(guān)行政部門(mén)是環(huán)境評(píng)價(jià)的審批主體。在戰(zhàn)略環(huán)評(píng)中，被評(píng)價(jià)的對(duì)象往往就是各級(jí)政府出臺(tái)的規(guī)范和政策，這種既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”、自審自批的制度存在明顯的弊端。因此，“可以參照美國(guó)環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)的職能，對(duì)于省級(jí)的法規(guī)、政策和重大項(xiàng)目規(guī)劃等由全國(guó)人大環(huán)境與資源委員會(huì)來(lái)出具環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的最終審查意見(jiàn)。將戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的審查工作，定位為全國(guó)人大環(huán)境與資源委員會(huì)委托環(huán)境保護(hù)部開(kāi)展的工作。對(duì)于存有重大爭(zhēng)議的問(wèn)題，可提交全國(guó)人大環(huán)境與資源委員會(huì)來(lái)討論，省級(jí)以下政府部門(mén)也可參照這一模式來(lái)操作。若能在機(jī)構(gòu)上作如此調(diào)整，可大大提高戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的權(quán)威性，也更容易協(xié)調(diào)部門(mén)之間的利益沖突。”[14]最后，建立可替代性方案制度?？商娲苑桨钢贫仁菓?zhàn)略環(huán)評(píng)制度的核心內(nèi)容，它的缺失是我國(guó)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度的重大缺陷，是實(shí)施《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》以來(lái)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)效果不理想最重要的原因。一般而言，可替代性方案有兩個(gè)，一個(gè)是可以直接替代原方案的新方案，還有一個(gè)是對(duì)原方案的修改。這兩個(gè)方案都必須體現(xiàn)出在環(huán)境保護(hù)方面的優(yōu)勢(shì)。如果這兩個(gè)方案都不能獲得通過(guò)，并且亦沒(méi)有更好的方案出現(xiàn)，那么相關(guān)計(jì)劃只能暫停。

⒉完善污染物總量控制制度。要完善污染物總量控制制度，真正做到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的要求，首先要提升總量控制制度的立法級(jí)別。近年來(lái)，我國(guó)不斷完善總量控制制度在各個(gè)法律中的規(guī)定，從1995年《水污染防治法》（2008年6月新修訂）、2000年的《大氣污染防治法》到2003年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，再到2009年《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》都在逐步擴(kuò)大總量控制的適用范圍。然而，這些都屬于單行法律，位階較低，而且適用的領(lǐng)域有限。要使總量控制制度在環(huán)境保護(hù)的各個(gè)領(lǐng)域都得到很好的應(yīng)用，就需要在環(huán)境基本法中對(duì)其加以規(guī)定，提高總量控制制度在法律體系中的地位，以其權(quán)威性和穩(wěn)定性為相關(guān)法規(guī)、規(guī)章的制定和實(shí)施提供法律依據(jù)。其次，要細(xì)化各地關(guān)于單個(gè)項(xiàng)目和環(huán)節(jié)中有關(guān)總量控制的規(guī)定。既然環(huán)境基本法已經(jīng)明確規(guī)定了總量控制制度，各單行法規(guī)和地方規(guī)章就必須將之前的原則規(guī)定細(xì)化，如明確區(qū)域劃分、總量分布標(biāo)準(zhǔn)、為總量監(jiān)測(cè)做好技術(shù)和設(shè)備支持、明確規(guī)定超標(biāo)排污的法律責(zé)任和處罰標(biāo)準(zhǔn)，讓排污企業(yè)有法可依，減少未知風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，對(duì)于違反總量控制規(guī)定的行為，應(yīng)當(dāng)加大處罰力度，加重法律責(zé)任，結(jié)合硬性措施加大違法排污的成本，從而達(dá)到使排污單位自覺(jué)規(guī)范其行為的目的。再次，為了規(guī)范政府具體實(shí)施總量控制制度的行為，減少自由裁量和以權(quán)謀私的空間，應(yīng)盡快制定與總量控制制度配套的計(jì)劃條例，以指導(dǎo)政府計(jì)劃的確定、執(zhí)行、變更程序和救濟(jì)措施等。最后，應(yīng)完善排污許可交易制度。排污總量分配過(guò)程中信息成本很高，政府不能保證總量分配結(jié)果的絕對(duì)科學(xué)性、合理性。而利用排污許可交易制度，可以“在企業(yè)已經(jīng)取得排污許可證的情形下，其選擇自己排放還是出售都屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的范疇，政府不應(yīng)也無(wú)需進(jìn)行干預(yù)，只要在宏觀上對(duì)整個(gè)排污市場(chǎng)進(jìn)行必要的監(jiān)管就能夠達(dá)到管制的目標(biāo)，而企業(yè)排放多少、削減多少、出賣(mài)多少等企業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的問(wèn)題則由排污交易市場(chǎng)去調(diào)節(jié)”。[15]因此，只有在排污許可交易制度的配合下，污染物總量控制制度的作用才能得到很好的發(fā)揮，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則才能得到更全面的落實(shí)。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）