關(guān)于基層政府適應(yīng)國家治理體系的思考

陳石

摘 要：基層政府適應(yīng)國家治理體系，需要對定位、職能、方式及自身管理等運行要素進行改革，這種改革要理順黨政關(guān)系，使執(zhí)行同擔(dān)責(zé)統(tǒng)一；要參與整體治理，使職能同擔(dān)責(zé)統(tǒng)一；要進入治理途徑，使民主同擔(dān)責(zé)統(tǒng)一；要完善責(zé)任制度，使法治同擔(dān)責(zé)統(tǒng)一。

關(guān) 鍵 詞：基層政府；國家治理體系；基層行政改革

中圖分類號：D63-3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）10-0001-04

黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵1]治理體系是治理能力的條件，現(xiàn)階段任何領(lǐng)域的改革，都應(yīng)納入到國家治理體系之中，行政改革是綜合性較強的改革領(lǐng)域，其能否得到深化，對改革總目標(biāo)的實現(xiàn)至關(guān)重要。本文認(rèn)為，不同層次的行政改革存在著不同的內(nèi)涵差異，特別是基層行政改革的特定性較為明顯。目前，國家已把基層政府的改革納入了國家治理體系，并制定了具體原則和要求，但對其面臨的重點和難點問題進行探討仍很有必要。

理順黨政關(guān)系

——基層政府政治定位的關(guān)鍵點

政府政治定位是特指其在國家組織系統(tǒng)的角色定位，即它要作為國家意志執(zhí)行者處理公共事務(wù)。中國特色社會主義民主是“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一?！盵2]這種統(tǒng)一所具有的實質(zhì)特征，是使民主政治能夠求理擔(dān)責(zé)，它需要強大的公共組織來凝聚公共理性，執(zhí)政黨是具備條件的唯一主體，它并未替代國家權(quán)力機關(guān)，只是依法以自身功能來影響國家立法。執(zhí)政黨地方執(zhí)政的實踐性及針對性，決定了它在依法執(zhí)政的前提下有其自主空間。由于要以執(zhí)政功能滲透影響政府行政過程，地方基層黨組織對基層政府的領(lǐng)導(dǎo)顯現(xiàn)出了較強的運作特征，但其功能的發(fā)揮很難脫離具體公共事務(wù)，因而其同基層政府履行職能的行為較難作出明確的區(qū)分，雙方都易于出現(xiàn)越位及缺位現(xiàn)象，當(dāng)前主要表現(xiàn)在地方基層黨組織對基層政府的替代較為突出。

國家治理體系是“在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系”，[3]因此，應(yīng)以民主與法治相結(jié)合的治理制度來保障執(zhí)政黨執(zhí)政功能的發(fā)揮。當(dāng)前，在國家治理體系還處于構(gòu)建過程的情況下，筆者提出以下建議：通過融合溝通保障國家意志凝聚；通過汲取民意實現(xiàn)自主意志理性；通過理性干預(yù)實施方向大局控制；通過有效引導(dǎo)保證基層民主演進；通過重大決策推進基層社會發(fā)展；通過政策監(jiān)督保證政策貫通落實；通過強化黨建發(fā)揮黨員帶動作用；通過解決難點體現(xiàn)依法執(zhí)政權(quán)威；通過服務(wù)群眾彰顯為民基本取向；通過社會建設(shè)促進社會有序演進；通過滲透優(yōu)勢展開思想政治工作；通過責(zé)任制度做到應(yīng)有責(zé)任承擔(dān)。

我國基層公共事務(wù)的界定有其自身的特點。地方基層黨組織的功能界定，揭示出了基層公共事務(wù)的深層次內(nèi)涵，從而將主導(dǎo)者和執(zhí)行者的角色定位進行了區(qū)分。基層政府的執(zhí)行者定位決定了其要處理具體公共事務(wù)，并承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。目前，我國還處于社會轉(zhuǎn)型期，基層政府推進機制構(gòu)建的任務(wù)還比較艱巨，社會管理和公共服務(wù)也存在諸多薄弱環(huán)節(jié)。因此，應(yīng)明確基層黨政雙方各自的職權(quán)，如果出現(xiàn)交叉重疊的情況，可以在定位基本準(zhǔn)確的前提下將地方基層領(lǐng)導(dǎo)班子成員的分工劃分清楚，以便對基層黨政雙方進行有效的責(zé)任控制。理順地方基層黨政關(guān)系，不僅僅要從雙方入手，而且要使基層政治成為“互動行為和互動角色組成的有機整體”，[4]從而保證基層民主治理進入國家整體治理之中。

參與整體治理

——基層政府職能轉(zhuǎn)變的中心點

中國特色現(xiàn)代國家治理體系的構(gòu)建，政府改革被賦予了科學(xué)的內(nèi)涵，有了明確的目標(biāo)，政府職能轉(zhuǎn)變無疑是最直接的體現(xiàn)。我國政府職能一直處于轉(zhuǎn)變優(yōu)化的進程中，反映了改革的進程和社會的發(fā)展，但職能適應(yīng)相對滯后較為普遍。由于情境對象的具體及各地情況的差異，基層政府職能上下對接本來就有難度，更何況受到崇權(quán)文化的影響、替代社會的慣性、維穩(wěn)措施的過激、政府改革的艱難等因素的制約，尤其是壓力行政模式的推行，使得基層政府的行政目的似乎就是完成上級指標(biāo)指令，因而它要全面介入基層社會事務(wù)，進行應(yīng)對檢查的不當(dāng)干預(yù)，這就導(dǎo)致了基層政府越位和缺位同時并存，政府失靈乃至異化也很難遏制?；鶎诱M入國家治理體系，意味著其職能重心的轉(zhuǎn)移，即從實施任務(wù)管理轉(zhuǎn)移到參與整體治理。國家治理體系是以民主治理管理國家的制度，主要是對國家組織治理參與的規(guī)定，但其所有的內(nèi)涵都是圍繞著國家整體治理的目標(biāo)和要求展開的。政府參與國家整體治理，使政府職能的轉(zhuǎn)變達(dá)到新的高度，它是頂層設(shè)計同具體運作結(jié)合的過程，只有由基層政府具體落實，政府職能內(nèi)涵才能具有針對性。筆者結(jié)合基層政府職能的適應(yīng)性，對其基本要義進行簡要的闡述：其一，實現(xiàn)有限政府和責(zé)任政府的統(tǒng)一。國家治理體系體現(xiàn)了社會應(yīng)有能動效應(yīng)及自主空間，使得政府干預(yù)只能在有限的范圍之內(nèi)。當(dāng)前我國正處于發(fā)展階段，政府的社會責(zé)任重大，合理干預(yù)較強?；鶎诱M入國家治理體系，就要圍繞整體治理轉(zhuǎn)變職能，劃定政府和社會各自的行為邊界，明確政府職能的合理內(nèi)涵，以此促進基層社會的有序演進。其二，實現(xiàn)管理社會和服務(wù)社會的統(tǒng)一。由于社會成員難以自發(fā)進入整體治理，政府管理成為政府服務(wù)的必然要求，包括公共服務(wù)在內(nèi)的政府職能，都需要干預(yù)的管理職能。政府進入國家治理體系不僅能有效地防范政府異化，而且使政府服務(wù)的內(nèi)涵能夠通過科學(xué)的管理體現(xiàn)出來?；鶎诱毮苻D(zhuǎn)變要以整體治理為中心點，使其做到管理和服務(wù)相統(tǒng)一，在職能內(nèi)涵中具有科學(xué)性，在職能行使中保證剛性約束。其三，實現(xiàn)平衡整合和提升整合的統(tǒng)一。市場經(jīng)濟條件下政府處理公共事務(wù)就是在職責(zé)范圍內(nèi)對矛盾關(guān)系進行系統(tǒng)整合，如權(quán)利和義務(wù)、公平和效率、保護和促進等，社會穩(wěn)定需要這些關(guān)系的相對平衡，但持續(xù)平衡只有通過不斷的優(yōu)化才能做到。國家治理體系的整體治理，使系統(tǒng)整合的平衡和提升融為一體。通過國家治理體系參與整體治理，基層政府不僅有了體制機制及規(guī)范的依據(jù)和保障，而且整合思路及要求得到確立，整合目標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)得以明晰，這樣就可以把握矛盾關(guān)系的邊界，實現(xiàn)平衡和提升的統(tǒng)一。

基層政府適應(yīng)國家治理體系的職能轉(zhuǎn)變，其基礎(chǔ)性任務(wù)是以自身職責(zé)構(gòu)建社會參與機制。這種機制使社會成員進入整體治理，具有私域公域共存、體現(xiàn)正面能量、依托國家法治、國家組織參與等特征，它不可能由社會成員自發(fā)形成，只能是國家治理體系運行的結(jié)果。由于要求社會成員廣泛參與，其基層運作所占比重較大，基層政府為此承擔(dān)重大責(zé)任，具體任務(wù)包括：一是參與構(gòu)建基層社會的合作機制。我國社會主體治理參與需要國家組織參與其中，是社會主體同國家組織合作的過程，體現(xiàn)出國家治理體系的運作價值。在各個具體領(lǐng)域的合作中，民主政治領(lǐng)域是難點和重點所在。政府同社會主體之間的這種合作機制，具體應(yīng)包括參與分工機制、途徑規(guī)范機制、過程協(xié)調(diào)機制、監(jiān)控糾錯機制等。對基層政府來說，這些構(gòu)成機制的構(gòu)建完善，要求將緊迫與有序、統(tǒng)一與務(wù)實、責(zé)任與治理緊密結(jié)合，使其在國家治理體系運行中有效發(fā)揮作用。二是參與構(gòu)建基層社會的活力激發(fā)機制?；鶎诱畱?yīng)從具體實情出發(fā)，履行自身職責(zé)，充分調(diào)動基層社會成員在各個領(lǐng)域廣泛參與的能動性。基層政府的主要職責(zé)是創(chuàng)造社會主體的參與環(huán)境及條件，并盡力提升其參與的素質(zhì)能力。三是參與構(gòu)建基層社會的自我調(diào)節(jié)機制。這種調(diào)節(jié)機制的擴展演進，是社會發(fā)展的重要標(biāo)志，它以合法正當(dāng)為基本標(biāo)準(zhǔn)，存在于各個具體領(lǐng)域?；鶎诱畱?yīng)以合作治理為途徑，依法干預(yù)為前提，積極履行建制、引導(dǎo)、監(jiān)控等職能，以保證底線的控制及過程的協(xié)調(diào)。

進入治理途徑

——基層政府行政方式轉(zhuǎn)換的著力點

政府行政方式是政府履行職責(zé)的途徑。改革開放以來，盡管黨中央一直強調(diào)并高度重視政府行政方式，但至今成效并不明顯。究其原因是由于政治及行政體制改革的滯后導(dǎo)致了作為行政方式基礎(chǔ)構(gòu)成的治理方式的缺失。中國特色的國家治理體系的構(gòu)建，極大地推動了我國政治體制改革的深化，它要求政府參與到國家治理體系之中并為之提供保障，政府行政方式轉(zhuǎn)換如果能抓住這一著力點，必然帶來政府改革的重大突破?；鶎诱苯用鎸θ罕?、解決具體問題，治理方式應(yīng)有效且全面，如提高行政效能、提升政府形象等等。因此，基層政府參與國家治理體系應(yīng)堅持以下原則：其一，要保證職責(zé)的履行。即參與國家治理體系是有效履責(zé)的需要，不能因為避免相互沖突而削弱或放棄應(yīng)有的責(zé)任。其二，要體現(xiàn)應(yīng)有的理性。即要促使自身及社會成員追求公共理性，不能因為民主程度的擴展而削弱或放棄中國特色。其三，要服從法治的權(quán)威。即要依托法治的體制機制并遵循法治的規(guī)范，不能因為誘惑或壓力而偏離法治運行軌道。其四，要做到途徑的互補。即要力求具體途徑產(chǎn)生互補依存的整體效應(yīng)，不能因為參與的風(fēng)險或難度而偏廢割裂。其五，要具有階段的特征。即要有從實際出發(fā)的階段選擇并能有序演進，不能搞形式主義的造勢或屈從于困難障礙。

基層政府應(yīng)發(fā)揮輔助凝聚作用，打破官民之間的壁壘，廣泛地深入到社會之中，汲取各方意見，在以互動管理取代單向管制的同時，分擔(dān)保證民主治理公共理性主導(dǎo)的責(zé)任。其一，協(xié)同途徑。基層政府應(yīng)厘清自身職責(zé)，在合理處理黨政關(guān)系的同時，注重使基層自治得到應(yīng)有保障。由于基層情況復(fù)雜、差別較大，這種分工應(yīng)以政府擔(dān)責(zé)為前提，表現(xiàn)出一定的靈活性。其二，協(xié)商途徑?！罢螀f(xié)商有利于實現(xiàn)廣大人民的民主權(quán)利、有利于最大程度地包容和吸納各種利益訴求，以及有利于加強對權(quán)力的監(jiān)督?！盵5]基層政府應(yīng)擴大自身公共事務(wù)協(xié)商的范圍，提高協(xié)商的效率，同時也要在法定范圍之內(nèi)對協(xié)商失效進行積極應(yīng)對。其三，溝通途徑?；鶎诱畱?yīng)從基層實際出發(fā)，擴展溝通渠道并保證其暢通，尤其要注重直接的溝通，對群眾訴求的判斷及遷就邊界的控制等難點問題，應(yīng)以理性和制度的結(jié)合來積極應(yīng)對。其四，監(jiān)督途徑?；鶎诱紫纫灾贫鹊谋Ｕ霞罢J(rèn)識的轉(zhuǎn)變來接受各方監(jiān)督，同時要在職責(zé)范圍內(nèi)對管理對象進行依法監(jiān)督。其五，自治途徑?；鶎诱畱?yīng)將扶持和控制相結(jié)合，使公民以社會自治處理公共事務(wù)的權(quán)利和義務(wù)都能得到體現(xiàn)，應(yīng)注重把握社會自治的容錯邊界，并做到自治越界的及時糾錯。其六，選舉民主。基層政府應(yīng)尊重和保護公民的選舉權(quán)利，但要積極有效地防范可能出現(xiàn)的偏差，在準(zhǔn)確判斷的前提下，一方面是依靠剛性的依法監(jiān)控；另一方面則是進行柔性的滲透引導(dǎo)。

完善責(zé)任規(guī)范

——基層政府自身管理適應(yīng)的切入點

構(gòu)建中國特色現(xiàn)代國家治理體系，從深層要求來說，是要保證政府在自身管理的各個方面做到理性治政；從作為國家管理制度體系的直接要求來說，則是以完善的責(zé)任制度實施責(zé)任管理。責(zé)任制度包括責(zé)任規(guī)范、責(zé)任評價、責(zé)任監(jiān)督、責(zé)任轉(zhuǎn)移等，其中責(zé)任規(guī)范處于基礎(chǔ)性的地位。因此，完善責(zé)任規(guī)范成為政府自身管理適應(yīng)的切入點。我國政府自身管理改革從初始階段起就確定了重視法治管理的思路，將推行中國特色的國家公務(wù)員制度作為主要任務(wù)，并且予以不斷改進。就縱向?qū)Ρ榷?，目前取得的成效不可否認(rèn)，但政府自身管理的滯后仍比較突出，其主要表現(xiàn)就是責(zé)任規(guī)范的缺失，它在一定程度上反映出科層法制體系難以避免的局限，這與在制訂落實過程中政府自身諸多因素的制約有關(guān)，但不可忽視的還是缺乏行政體制改革和政治體制改革整體推進的支撐。基層政府法治管理的起點較低、制約較大，科層法制的局限相對明顯，但適應(yīng)國家治理體系完善責(zé)任規(guī)范的要求也有著相對有利的條件，如履職效果較為直接、進入治理途徑充分等，由此切入并取得實效，不僅對自身管理，而且對基層政府的全面適應(yīng)都具有重要意義。

政府責(zé)任規(guī)范是將責(zé)任落實到人的公務(wù)員行為規(guī)范。筆者從基層政府的實際出發(fā)，就其基本構(gòu)成進行簡要闡述：一是責(zé)任內(nèi)涵的規(guī)范，即解決做些什么事的問題。它包括責(zé)任依據(jù)和責(zé)任分配兩個方面的問題，實際上是指政府職能的界定和分工。基層政府職能界定應(yīng)針對難點、抓住重點，根據(jù)國家治理體系的要求，在權(quán)威界定的前提下劃出合理自主的空間，尤其是應(yīng)重視社會管理及建設(shè)職能的界定?；鶎诱月毼环诸惵鋵嵷?zé)任分工，關(guān)鍵是要解決較少崗位要承擔(dān)較多工作的問題，為此應(yīng)將具體職能細(xì)化，使崗位區(qū)別盡可能清晰，階段性或臨時性職能應(yīng)通過提升保障條件來得到合理分配。二是責(zé)任過程的規(guī)范，即解決怎樣做事的問題?？茖臃ㄖ扑蟮囊?guī)則運行利弊共存，基層政府要使履職的過程規(guī)范做到揚利抑弊，應(yīng)注重將一般和特殊相統(tǒng)一，使規(guī)范適度有效，應(yīng)保證地方適度的立法自主及相應(yīng)監(jiān)督。三是責(zé)任保障的規(guī)范，即解決以什么條件做事的問題。就責(zé)任人來說，主要指相應(yīng)素質(zhì)、應(yīng)有權(quán)力及合理利益三個方面。盡管責(zé)任保障主要是通過頂層及中層的制度沒計來實現(xiàn)的，但也需要強化對基層政府提供保障的運作監(jiān)督。四是責(zé)任追究的規(guī)范，即解決做錯了事怎么辦的問題。國家治理體系更為重視體制機制的制度規(guī)定，基層政府強化結(jié)果控制具有較強的必要性和緊迫性，這種選擇并非放棄過程控制，而是要避免其繁瑣無效，從而使二者合理結(jié)合。當(dāng)前基層政府制訂責(zé)任追究的規(guī)范，應(yīng)注重追究程度的恰當(dāng)，并要保證被追究者依法救濟的權(quán)利。

政府自身管理的復(fù)雜性在于它要處理民主和控制、統(tǒng)一和務(wù)實、過程和結(jié)果、法治和德治、外部和內(nèi)部、權(quán)利和義務(wù)、組織和個人等諸多矛盾關(guān)系，我國政府自身管理改革一直將整合思路貫穿至今，但因受制于種種因素而成果有限。國家治理體系對政府自身管理所提出的整合要求及創(chuàng)造的整合條件，使相關(guān)矛盾關(guān)系的整合能夠科學(xué)有效地展開?；鶎诱陨砉芾淼耐怀鎏攸c是相關(guān)矛盾關(guān)系的互斥性、兩難性較強，不僅構(gòu)建、平衡及提升的結(jié)合難度較大，而且邊界把握的試錯成本相對較高。在完善責(zé)任規(guī)范時如何處理矛盾關(guān)系，筆者認(rèn)為：一是一方促進一方的優(yōu)先性。即通過強化在治理途徑中展開的各方合作來促進責(zé)任規(guī)范的完善。二是一方改進一方的帶動性。即通過在責(zé)任追究規(guī)范實施過程中發(fā)現(xiàn)的問題來對其進行調(diào)整優(yōu)化。三是一方利用一方的互動性。即利用統(tǒng)一的頂層及中層設(shè)計來指導(dǎo)推動基層運作，同時又以基層運作的實踐來對頂層設(shè)計進行豐富補充。四是一方保障一方的協(xié)調(diào)性。即通過落實基層政府公務(wù)員的應(yīng)有權(quán)利來有效保障他們履行職責(zé)義務(wù)。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）