為民辦教育創(chuàng)造良好的制度環(huán)境

朱永新

改革開放以來興起的民辦教育，改變了政府包辦教育的格局，擴大了教育資源供給，滿足了人民群眾選擇性的教育需求，推動了教育體制與機制創(chuàng)新，為我國經(jīng)濟和社會發(fā)展做出了積極貢獻，已成為我國教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和教育改革的重要力量。

但是，進入21世紀后，在民辦教育發(fā)展較早較快的沿海地區(qū)，卻出現(xiàn)了發(fā)展停滯，甚至萎縮倒退的現(xiàn)象。上海、浙江等民辦教育標志性省份，民辦學(xué)?？偭吭诓粩鄿p少。據(jù)上?！督夥湃請蟆穲蟮?，2007～2009年間，上海民辦學(xué)校3年減少三成，由202所減少到134所，個別民辦學(xué)校的骨干教師流失率近50%。此外，雖然有統(tǒng)計顯示，近年來全國民辦學(xué)校數(shù)量在增加，但實際上新增的多為民辦幼兒園（相對規(guī)模小投入少）。在這種情況下，一些基層民辦教育工作者反映，他們的真實感受是：“宏觀話語體系很溫暖，微觀生存環(huán)境很冷酷?！?/p>

造成近年來民辦教育生態(tài)不良的根本原因，是體制性障礙，即民辦教育缺乏公平良好的制度環(huán)境。民辦教育界反映最集中、訴求最強烈的，有以下三個方面：

一、“民非”的法人定位，使民辦教育政策不完整、不配套

對于改革開放以來的新興民辦學(xué)校、醫(yī)院等，有關(guān)部門在《民法通則》規(guī)定的機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體和企業(yè)四類法人之外，用“民辦非企業(yè)單位”的名目加以登記管理。由于發(fā)展歷史不長，相應(yīng)的法律法規(guī)尚不完善，也不配套，導(dǎo)致民辦學(xué)校的機構(gòu)屬性處于“非驢非馬”的境地。如民辦學(xué)校教師養(yǎng)老保險執(zhí)行的是企業(yè)職工養(yǎng)老保險政策，導(dǎo)致民辦學(xué)校教師退休待遇與公辦學(xué)校教師相差近半。稅收方面，有些民辦學(xué)校被作為企業(yè)征收營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等，但貸款的時候執(zhí)行的卻是事業(yè)單位“不得抵押貸款”的規(guī)定。財務(wù)管理執(zhí)行的既不是事業(yè)單位會計制度，也不是企業(yè)單位會計制度，而是民間非營利組織會計制度。這種“拼裝型”的政策制度體系，是很難引導(dǎo)和規(guī)范民辦教育事業(yè)健康發(fā)展的。

二、公平制度環(huán)境的缺失，使民辦教育發(fā)展缺乏后勁

民辦教育與公辦教育都屬于國家公益事業(yè)，但在辦學(xué)實踐中，民辦學(xué)校難以獲得財政、稅收等政策性資源的支持。以財政扶持為例，上海、深圳等地對民辦教育重視程度和財政支持力度已經(jīng)屬于全國領(lǐng)先，但實際情況仍然不容樂觀。上海全市民辦高校學(xué)生占高校在校生總數(shù)的17.5%， 2013年市本級財政投入高等教育達186億元，而民辦高等教育財政支持經(jīng)費僅為4億元，占比僅為2.2%。深圳市民辦學(xué)校在校生數(shù)占學(xué)生總數(shù)的比例高達38.4%，2011年全市教育經(jīng)費總投入達274.44億元，而2011～2013年年均投入民辦教育僅5億元，占比不到2%。此外，現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定：舉辦者投入民辦學(xué)校的資金和累積資產(chǎn)應(yīng)視同于捐贈。對于這種投入雖有“合理回報”的提法，但“另行規(guī)定”卻一直未能出臺。這種種情況，都抑制了民間資金進入教育領(lǐng)域的積極性。

三、辦學(xué)自主權(quán)的缺失，使民辦學(xué)校無法辦出特色和質(zhì)量

對民辦教育，政府不僅支持的力度偏小，而且“束縛”得過緊。自主權(quán)是民辦學(xué)校能否辦出特色的關(guān)鍵，但是民辦學(xué)校的招生、專業(yè)設(shè)置、收費等自主權(quán)在實踐中幾乎都無法落實。招生自主權(quán)方面，一些地方教育行政部門為民辦學(xué)校劃定招生區(qū)域、招生人數(shù)、錄取標準、招生時間等，將民辦學(xué)校的招生等同于公辦進行管理。許多地區(qū)區(qū)域保護主義嚴重，不允許外地民辦學(xué)校在本地招生，也限制本地民辦學(xué)校到行政區(qū)域外招生。收費方面，民辦學(xué)校沒有定價權(quán)，甚至不能夠按照成本收費，有關(guān)部門規(guī)定的收費標準連續(xù)多年保持不變，民辦學(xué)校收費被卡得過死。課程和專業(yè)設(shè)置方面，民辦學(xué)校也必須遵照公辦學(xué)校的規(guī)范，不能有所變通，這樣就很難彰顯自己的辦學(xué)特色。

事實上，教育體制改革的核心正是為了充分發(fā)揮市場在教育資源配置中的作用，發(fā)揮好市場這只無形的手和政府這只有形的手的作用，構(gòu)建政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會多元評價的良性體系，并通過立法保障實施。

為此，我們建議：

第一，以打造公平環(huán)境為核心，完善民辦教育分類管理配套制度

教育規(guī)劃綱要確定了分類管理民辦教育的基本原則，教育部門也在積極探索分類管理的辦法。按照“非營利性”和“營利性”對民辦學(xué)校分類管理，只是一種形式，分類管理的核心是能夠在分類的基礎(chǔ)上，從財政、稅收、土地、收費、招生、貸款、社保等方面，建立起與之相配套的制度體系，促進公辦、民辦學(xué)校及營利性、非營利性民辦學(xué)校之間的公平競爭。

鑒于我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，以及現(xiàn)階段我國民辦教育主要特征是投資（出資）辦學(xué)而非捐資辦學(xué)的基本國情，民辦教育營利性與非營利性的分類制度體系，應(yīng)在以下幾項基本共識的基礎(chǔ)上進行設(shè)計：

1.在價值判斷上，秉持公平正義原則。應(yīng)認識到無論公辦教育還是民辦教育，無論非營利性民辦學(xué)校還是營利性民辦學(xué)校，都是我國教育事業(yè)的組成部分，都是公益性事業(yè)，都是教育公共品的供給方式之一。政府應(yīng)當積極倡導(dǎo)舉辦并大力支持非營利性民辦學(xué)校，但絕不能對營利性民辦教育機構(gòu)產(chǎn)生制度歧視乃至道德綁架，營利性民辦學(xué)校只要做到依法、誠信、規(guī)范辦學(xué)，都應(yīng)該得到鼓勵、支持和尊重。

2.鑒于《民辦教育促進法》規(guī)定的“合理回報”制度至今尚沒有出臺操作辦法，在社會上存在較大爭議，并且中國幅員遼闊，地區(qū)差異較大，由中央政府制定一個全國通用的“回報制度”確有困難，建議在修訂《民辦教育促進法》或出臺有關(guān)政策時，將“合理回報”制度調(diào)整為“政府獎勵”制度，由中央政府確定基本原則和程序，授權(quán)縣級以上人民政府制定具體操作辦法和獎勵標準。

3.鑒于現(xiàn)階段各級政府教育經(jīng)費依舊緊缺，特別是在公辦學(xué)校取消擇校之后，社會對優(yōu)質(zhì)民辦教育資源的需求更加旺盛，教育領(lǐng)域迫切需要吸納民間資金，建議在修改《民促法》或出臺民辦教育相關(guān)政策時，明確舉辦者出資及累積資產(chǎn)的歸屬?！芭e辦者辦學(xué)投入資產(chǎn)視同捐贈”的政策可能會導(dǎo)致舉辦者的“政策性恐慌”，為避免這類情況的出現(xiàn)，建議對于非營利性民辦學(xué)校出資及累積資產(chǎn)的處置，應(yīng)兼顧舉辦者的實際利益，由國家確定基本原則，授權(quán)地方政府制定資產(chǎn)切割的具體操作辦法。

4.鑒于民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師一樣，都從事我國教育事業(yè)，并按照國家課程標準實施教育教學(xué)工作，同樣屬于人民教師，在社會保險、工資水平、退休待遇、住房待遇、醫(yī)療待遇、培訓(xùn)培養(yǎng)、職稱評審等權(quán)益上，民辦學(xué)校教師應(yīng)與公辦學(xué)校教師享有同等權(quán)益，不受其學(xué)校法人類型（營利性或非營利性）的影響。國家在修法或出臺政策時，應(yīng)參照公辦學(xué)校教師的承擔(dān)機制，建立政府、民辦學(xué)校以及教師個人的分擔(dān)機制，保障民辦學(xué)校教師權(quán)益的落實。

5.鑒于確實有部分民辦學(xué)校存在辦學(xué)行為失范、質(zhì)量比較低下、財務(wù)制度不夠健全等情況，在加大扶持力度的同時，要加強規(guī)范管理，尤其要針對非營利性民辦學(xué)校，制定會計、財務(wù)等制度，加強監(jiān)管。只有這樣，才能讓捐資辦學(xué)的民辦學(xué)校得到政策性資源的最大支持，非捐資非營利的民辦學(xué)校獲得清清白白的政府獎勵，營利性民辦學(xué)校光明正大地獲取經(jīng)濟利益。

第二，以落實辦學(xué)自主權(quán)為關(guān)鍵，劃分政府、學(xué)校之間的權(quán)利邊界

政校關(guān)系是辦學(xué)自主權(quán)能否落實的根本所在。黨的十八屆三中全會提出，政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等的制定和實施，減少直接、微觀的管理行為。這就要求教育、物價、財稅等有關(guān)部門要依法落實民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，讓民辦學(xué)校在招生、收費、課程設(shè)置、教師招聘、專業(yè)規(guī)劃等方面充分享受其應(yīng)有的權(quán)利，不打折扣。允許民辦學(xué)校在法定規(guī)模內(nèi)，可以自主招生，各地不得為民辦學(xué)校跨區(qū)域招生設(shè)置障礙。允許民辦學(xué)校根據(jù)國家課程標準的要求，自主挑選或編寫教材，自主設(shè)置課程和專業(yè)，自主開展教學(xué)實驗。允許民辦學(xué)校根據(jù)相應(yīng)的教師準入標準，自主招聘教職員工。收費方面，除普惠性民辦學(xué)校（幼兒園）、與政府簽訂購買服務(wù)協(xié)議、接受政府資助協(xié)議等非營利性的民辦學(xué)校外，應(yīng)允許營利性民辦學(xué)校自主確定收費標準，依照市場機制進行辦學(xué)。要在法律法規(guī)的范圍內(nèi)，通過設(shè)定政府的邊界，建立有效的監(jiān)管機制；通過落實辦學(xué)自主權(quán)，保障民辦學(xué)校的活力和特色，形成“保底靠政府，繁榮靠市場；保底保到位，放開放徹底；底線有保障，創(chuàng)造無止境”的教育開放格局。

此外，要積極推動教育家辦學(xué)，加強現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)。通過租賃、托管、合作等方式，擴展民辦學(xué)校的辦學(xué)渠道和空間，鼓勵和扶持有教育情懷和教育智慧的“教育家”成為辦學(xué)主體。教育的活力在學(xué)校，學(xué)?；?，則教育興。一旦學(xué)校真正擁有了辦學(xué)自主權(quán)，并以教育服務(wù)提供者的身份成為市場主體，教育創(chuàng)新進步、百花齊放、繁榮發(fā)展的局面就會到來。

第三，以第三方評價為突破點，建立多元教育評估體系

要依法構(gòu)建科學(xué)合理、客觀多元的民辦教育評價體系。通過立法改進對民辦教育的評價方式。對于民辦學(xué)校教育教學(xué)的評價，不能簡單地套用對公辦學(xué)校的評價方式，而應(yīng)該引進市場機制，推動多樣化的第三方評價（鑒證、認證、評估等）。鼓勵專門機構(gòu)和社會中介機構(gòu)獨立評估監(jiān)測教育質(zhì)量。政府要努力培育民辦教育行業(yè)組織，切實加強其行業(yè)自律和行業(yè)指導(dǎo)作用，提高其服務(wù)效能。鼓勵并引導(dǎo)社會其他機構(gòu)為民辦學(xué)校提供咨詢、評估、人才培訓(xùn)等專業(yè)服務(wù)。

（作者系民進中央副主席、中國教育學(xué)會副會長）

（責(zé) 編 子 君）