地方政府債務(wù)成因及預(yù)防

郭然

地方政府債務(wù)指的是在未來發(fā)展中，需要通過地方政府運(yùn)用資產(chǎn)和其他經(jīng)濟(jì)資源償還的義務(wù)。地方政府債務(wù)監(jiān)管不利，在借債渠道方面監(jiān)管不嚴(yán)，缺少有效地監(jiān)管機(jī)制和政策，使得我國地方債務(wù)存在一定的問題。該文綜合分析地方政府債務(wù)現(xiàn)狀，結(jié)合其形成原因，總結(jié)分析出幾項(xiàng)有效減少我國地方政府債務(wù)問題，進(jìn)一步加強(qiáng)我國地方政府的管理。

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制在我國逐步建立，各級政府為更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的需要，將自己的職能進(jìn)行逐步轉(zhuǎn)變。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的管理型政府轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)型政府以適應(yīng)當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)社會。在此過程中，隨著財(cái)政政策的推行，由于政府加大更新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度、進(jìn)一步推動區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的整合，加快城市進(jìn)化過程等，使得一些負(fù)債的行程。地方政府的結(jié)構(gòu)和規(guī)模是否完善，將對促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及地方政府職能的轉(zhuǎn)化著更加深遠(yuǎn)的意義。

1 我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

依據(jù)我國當(dāng)前國情，在一些地區(qū)，由于地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不夠雄厚，現(xiàn)行的分稅制下的地方稅制體系沒有留給地方事權(quán)相比較的足夠財(cái)力，使得地方政府入不敷出。但是，在我國相關(guān)法律中規(guī)定：除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。為了將隱性赤子填補(bǔ)，地方政府不得已采取一些變通措施，進(jìn)行直接性或間接性的融資。日前，不僅相對落后地區(qū)的政府存在類似債務(wù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)為了完善基礎(chǔ)設(shè)施和生活環(huán)境，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)更快更好地發(fā)展，往往也以各種形式舉借大量的地方政府債務(wù)。此外，除了地方政府主動舉借債務(wù)外，一些地方政府存在被動舉借債務(wù)的行為。我國政府和國有企業(yè)、特別是國有銀行之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，使得政企依舊沒有完全分開。地方政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，對其所屬企業(yè)和銀行的經(jīng)營進(jìn)行干預(yù)。相應(yīng)的，部分國有企業(yè)、銀行的虧損和不良資產(chǎn)，地方政府依舊承擔(dān)相應(yīng)的隱性責(zé)任。同樣，地方政府對養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會保險(xiǎn)的保障金缺口同樣承擔(dān)“兜底”的責(zé)任。

2 我國地方政府債務(wù)問題成因分析

建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價體系，是特定地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價進(jìn)行的前提條件，是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之前選擇適合的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制工具和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效控制的必要基礎(chǔ)。因此，我們必須對我國地方債務(wù)問題的成因進(jìn)行進(jìn)一步分析。

地方政府的借債渠道存在不足。目前，我國地方政府的借債渠道有一下午五種。一是國內(nèi)政策性借款：地方政府通過地方信托投資公司或其他金融機(jī)構(gòu)向國家開發(fā)銀行或政策性銀行借款，將這部分款項(xiàng)用來解決大規(guī)模的水利工程或其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，屬于中長期借款，期限一般在5年至10年左右，并且由政府提供擔(dān)保。二是：國外長期借款：通過資信度的地方國際信托公司向外國政府、國際金融機(jī)構(gòu)借款，屬于長期借款，期限一般在15年至30年左右，有的甚至達(dá)到50年，并且由當(dāng)?shù)卣蜇?cái)政、紀(jì)委、外經(jīng)貿(mào)委擔(dān)保，用于大型基礎(chǔ)項(xiàng)目施工建設(shè)。三是：為某項(xiàng)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行社會集資。四是：由金融公司等中間機(jī)構(gòu)或直接向商業(yè)銀行貸款，由政府直接或間接擔(dān)保。五是：進(jìn)入國際金融市場，嘗試在國外資本市場上發(fā)行債券，吸引外國民間資本。那個過上述五項(xiàng)渠道，第一，第二，第五項(xiàng)需要經(jīng)過中央許可后才能進(jìn)行運(yùn)作，而第四、第五項(xiàng)渠道地方政府的監(jiān)控并無完善，卻是地方政府進(jìn)行融資的主要渠道，因此，地方政府債務(wù)中存在漏洞，使風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。

地方政府借債規(guī)模同借債能力不相符。地方政府借債同企業(yè)及個人的借債方式一樣，借債規(guī)模同借債赤字必須在其經(jīng)濟(jì)承受范圍之內(nèi)，同樣，地方政府的借債規(guī)模要同其借債能力相匹配，否則，地方政府的財(cái)政困境會因此更加明顯，進(jìn)一步可能導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。然而，一些地方政府往往忽略了自己本身有限的財(cái)力而進(jìn)行盲目籌資，甚至采取高利率政策，增加了日后償還債務(wù)的利息和負(fù)擔(dān)。同時，部分地方政府存在多頭借債的現(xiàn)象。地方政府在借債時屬下的財(cái)政委、建委、外經(jīng)委等一同借債，因?yàn)槿谫Y的決策主體同償還主體相矛盾，導(dǎo)致一些投資失誤的責(zé)任主體過于模糊，進(jìn)一步導(dǎo)致重借輕還、亂借亂支的現(xiàn)象時有發(fā)生。

地方政府監(jiān)管力度不足。一些地方政府決策者存在方面的問題，可能會導(dǎo)致地方政府債務(wù)方面的問題。盡管地方政府是債務(wù)主體，具有債務(wù)償還的責(zé)任，但是，他們并不是非債務(wù)的最終償還人。在地方政務(wù)存在債務(wù)危機(jī)時，為了盡量避免債務(wù)危機(jī)進(jìn)一步擴(kuò)大，中央政府則會變身為最終償債人，導(dǎo)致一些地方政府的決策者不愿意主觀控制債務(wù)規(guī)模，降低償債風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致債務(wù)問題的發(fā)生。同時，由于地方政府監(jiān)管不嚴(yán)，導(dǎo)致地方政府債務(wù)問題存在嚴(yán)重漏洞。由于一些上級主觀領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)管機(jī)制和合適的方法，使得部分地方政府決策者在項(xiàng)目立項(xiàng)時，缺乏科學(xué)詳實(shí)的項(xiàng)目論證，沒有完善的歸類好項(xiàng)目的作用，不顧及債務(wù)實(shí)際的償還能力，只考慮政績，從而造成了借債資金使用效率低，投入多，產(chǎn)出少的現(xiàn)象，使得地區(qū)政府債務(wù)問題加大。

3 我國地方政府債務(wù)問題的解決方法

努力構(gòu)建政府債務(wù)優(yōu)秀管理機(jī)制。建立起政府債務(wù)優(yōu)秀管理機(jī)制，需要加強(qiáng)政府債務(wù)的歸口管理，進(jìn)一步明確財(cái)政部門在政府債務(wù)管理中的主體地位。同時，將地方政府的債務(wù)歸為預(yù)算管理部門，建立政府債務(wù)報(bào)告制度。政府要以防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)為重點(diǎn)，落實(shí)償債資金，對本地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實(shí)際情況入手，系統(tǒng)規(guī)劃本地區(qū)經(jīng)濟(jì)情況和財(cái)政承受能力，將政府職務(wù)納入雨軒管理。最后，政府還要創(chuàng)新債務(wù)償還機(jī)制，降低債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)。同時，政府相關(guān)部門需要掌握以下幾個方面的重點(diǎn)工作：1、建立相應(yīng)的償債基金，合理償還政府債務(wù)。政府規(guī)劃是，需要根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢和財(cái)政狀況，制定相應(yīng)的償還期。如果財(cái)政結(jié)余，政府課余調(diào)動市場上的部門資金提前兌付部分債務(wù)促進(jìn)年度債務(wù)的緩解；如果政府不能在期限還債，可以通過暫時借新債緩解之前的債務(wù)問題。2、著手消化地方政府債務(wù)。根據(jù)債務(wù)想成機(jī)制及政府承載債務(wù)責(zé)任，按照分類指導(dǎo)的原則，對現(xiàn)有債務(wù)消化。3、強(qiáng)化債務(wù)項(xiàng)目管理，提高債務(wù)資金的使用能力。4、進(jìn)一步強(qiáng)化對所有債務(wù)的管理和控制。

建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。地方政府需要加強(qiáng)政府性的債務(wù)統(tǒng)計(jì)分析工作，并及時掌握了解政府債務(wù)的變動情況，分析其對財(cái)政收支方面的影響，促進(jìn)地方政府的債務(wù)管理工作建立在對本地區(qū)債務(wù)狀況有深刻的動態(tài)認(rèn)識基礎(chǔ)上進(jìn)行。通過對現(xiàn)有財(cái)力，自備財(cái)力資源的綜合分析和預(yù)測，政府做到能借到多少錢就應(yīng)有多少錢進(jìn)行償還的平衡，保證政府債務(wù)始終在一個合理的控制范圍內(nèi)。

提高政府總體的經(jīng)濟(jì)反戰(zhàn)水平，擴(kuò)展財(cái)政資源。地方政府性負(fù)債的存在并不是一件難以理解的現(xiàn)象，相反，適當(dāng)?shù)牡胤秸载?fù)債能夠促進(jìn)許多方面的綜合提高。但是地方政府負(fù)債必須具備足夠的未來資金作保證，因此，地方政府需要女里努力建立培植好地方財(cái)政來源是降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最基本保證。各地各級政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，客觀分析市場需求，在簽證地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上下大功夫。進(jìn)一步發(fā)展適合痕跡實(shí)際并具有較強(qiáng)競爭力的項(xiàng)目逐漸建立起支撐地方財(cái)源建設(shè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系。

關(guān)于我國地方政府債務(wù)問題，我們應(yīng)該做好及時的風(fēng)險(xiǎn)防范，這樣有利于地方經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，帶動地方整體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，持續(xù)有序發(fā)展，有利于國家金融秩序健康運(yùn)行。因此，中央政府應(yīng)該重視地方債務(wù)的變化，及其給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶來的影響，擴(kuò)寬政府融資渠道，挺高對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范和認(rèn)知，進(jìn)一步有效控制。