城鎮(zhèn)一體化的“多規(guī)合一”

龍忠

該文主要基于規(guī)劃體系融合、融合管理模式、核心規(guī)劃協(xié)調(diào)等方面進行綜合探索，并發(fā)揮國土與規(guī)劃合一的綜合管理優(yōu)勢，推動“多規(guī)合一”，促進城鎮(zhèn)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

城鎮(zhèn)一體化是消滅城鎮(zhèn)差別、實現(xiàn)城鎮(zhèn)和諧發(fā)展的必由之路，城鎮(zhèn)一體化是社會進步、生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平的必然產(chǎn)物，也是現(xiàn)代化的大趨勢。因此，推進城鎮(zhèn)市場一體化，讓城鎮(zhèn)市場緊密相連，多規(guī)融為一體，確保各種商品和服務(wù)、資源可以在城鎮(zhèn)間得到順暢流動，滿足居民生產(chǎn)和生活的需要。

而“多規(guī)合一”基于城鎮(zhèn)空間布局的銜接與協(xié)調(diào)，是指國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等，實現(xiàn)“一個城鎮(zhèn)空間，一個空間規(guī)劃”，合理布局城鎮(zhèn)空間，有效配置土地資源，促進土地節(jié)約集約利用，提高政府行政效能的有效手段。

1“多規(guī)”內(nèi)涵及意義

“多規(guī)合一”改革正是統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑，它是把多張藍圖變?yōu)橐粡埶{圖，這有利于集約節(jié)約利用土地等資源，有效解決了“規(guī)出多門，各自為政，相互打架”等突出問題，更有利于解決項目建設(shè)中存在的“挖溝填溝，填溝挖溝”問題。

“多規(guī)合一”的涵義。 “多規(guī)”主要影響鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域范圍村鎮(zhèn)布局的國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)空間規(guī)劃和各部門的專項規(guī)劃。國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃：以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展各領(lǐng)域為對象編制的規(guī)劃，主要為發(fā)改委編制的五年發(fā)展規(guī)劃；土地利用總體規(guī)劃：以區(qū)域土地利用為主導(dǎo)，突出耕地保護和建設(shè)用地控制的規(guī)劃；城鎮(zhèn)空間規(guī)劃：包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃；各部門專項規(guī)劃：包括綜合交通發(fā)展規(guī)劃、市政設(shè)施規(guī)劃、水資源利用與保護規(guī)劃、綜合通訊發(fā)展規(guī)劃、綜合防災(zāi)規(guī)劃及環(huán)衛(wèi)規(guī)劃等。

“多規(guī)合一”的意義。2014年 4月23日，國家發(fā)展改革委就啟動“十三五”規(guī)劃編制工作舉行新聞發(fā)布會。國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司在“十三五”規(guī)劃將積極推進市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，并以此為基礎(chǔ)，把一張藍圖干到底。

城鎮(zhèn)規(guī)劃“多規(guī)合一”并不是說把多個規(guī)劃合并成一個規(guī)劃，而是使多個規(guī)劃整合互通，充分發(fā)揮系統(tǒng)性的作用。為全面推動城鎮(zhèn)發(fā)展一體化，“多規(guī)合一”的重心還在于土地規(guī)劃，核心是解決建設(shè)用地的供給來源與農(nóng)村同步發(fā)展和農(nóng)民順利進城就業(yè)這對矛盾。目前我國城鎮(zhèn)建設(shè)問題十分突出，所以在城鎮(zhèn)建設(shè)中，通過“多規(guī)合一”規(guī)劃方法，使城鎮(zhèn)文化、經(jīng)濟、建筑、景觀特色得到科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)在各系統(tǒng)、各層面、各類型之間的關(guān)系。

2.推進縣域“多規(guī)融合”管理模式

推進縣域“多規(guī)融合”，關(guān)鍵要統(tǒng)一規(guī)劃目標、規(guī)劃期限、規(guī)劃底圖、統(tǒng)計口徑、技術(shù)標準，增強規(guī)劃融合后的統(tǒng)一性、權(quán)威性和長效性。

在總規(guī)的統(tǒng)一指導(dǎo)下，各部門要加強組織協(xié)同，省直有關(guān)部門要聯(lián)合部署、聯(lián)合推進、統(tǒng)一選點、集中探索，縣市由政府牽頭，一把手親自抓。

重點區(qū)域規(guī)劃。對已建區(qū)內(nèi)存在一些未充分考慮發(fā)展要素的建設(shè)行為，在管理中應(yīng)考慮在建設(shè)活動類型、建設(shè)強度等方面，采取退出或避讓等管理措施；城市舊區(qū)改造應(yīng)與城市規(guī)劃（總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃兩個層次）、城市設(shè)計（風(fēng)貌、天際線等）等相關(guān)內(nèi)容，要根據(jù)已批復(fù)的區(qū)域內(nèi)城市規(guī)劃（總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃）和城市設(shè)計，對建設(shè)活動類型（房地產(chǎn)、工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公園綠地等）、建設(shè)強度（建設(shè)密度、容積率、建筑限高、地下開發(fā)）、建設(shè)風(fēng)貌等內(nèi)容進行監(jiān)督，保障規(guī)劃的執(zhí)行力。

由于受政策要素、工程性限制條件、市遠景發(fā)展用地等方面的約束，將建設(shè)活動類型、建設(shè)強度、建設(shè)時序作為管制的重點，農(nóng)業(yè)發(fā)展開發(fā)用地主要屬于此區(qū)域范疇。

行政轄屬協(xié)調(diào)規(guī)劃。地方規(guī)劃管理部門在劃分建設(shè)用地管制區(qū)時，往往是基于本轄區(qū)內(nèi)的土地資源、地形條件與開發(fā)建設(shè)需要，較少考慮鄰近城市轄區(qū)的管制區(qū)劃分情況。針對于此，建議各行政轄區(qū)進行土地空間管制時，需征求鄰近轄區(qū)政府部門的意見，并將其作為本轄區(qū)空間管制的依據(jù)，以實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)管控，共謀發(fā)展。

如自然保護區(qū)、森林公園等重要生態(tài)資源，則是在環(huán)保部門和林業(yè)部門的權(quán)力范疇之內(nèi)。因此，在重要生態(tài)資源為主的禁建區(qū)周邊，需考慮不同管理部門的管理要求。建設(shè)用地分區(qū)劃定時，應(yīng)與多個管理部門協(xié)商，劃定一定的緩沖地帶，作為嚴格限建的區(qū)域。

緩沖地帶與彈性用地區(qū)域協(xié)調(diào)。出于管理需要，某些政策設(shè)定的禁建區(qū)往往先行劃出，而后才進行用地適宜性評價與管制分區(qū)，便有可能出現(xiàn)禁建區(qū)周邊存在適建區(qū)的情形。為避免以上情況，各管制分區(qū)之間需劃定一定范圍的緩沖地帶，緩沖地帶的具體寬度應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況擬定，并給予緩沖地帶介于兩區(qū)管制強度之間的管控政策。

土地利用總體規(guī)劃提出有條件建設(shè)區(qū)，給土地利用提供了一定彈性，可有針對性地適時調(diào)整城市建設(shè)活動，而城鎮(zhèn)規(guī)劃管制分區(qū)中無對應(yīng)的概念分區(qū)。 因此，為使兩規(guī)在空間上有效銜接，可對城鎮(zhèn)規(guī)劃中的適建區(qū)進行細分，使城市建設(shè)用地區(qū)對應(yīng)允許建設(shè)區(qū)，預(yù)留發(fā)展用地對應(yīng)有條件建設(shè)區(qū)；將已建區(qū)與適建區(qū)合并為最大允許建設(shè)區(qū)， 并與土地利用規(guī)劃中的允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)對應(yīng)一致，從而建立空間協(xié)調(diào)機制。

3.建“多規(guī)合一” 規(guī)劃技術(shù)標準體系

從 “多規(guī)合一”現(xiàn)實狀態(tài)來看，要解決規(guī)劃的主要問題，在技術(shù)層面是非常重要，而技術(shù)面包含城鎮(zhèn)化水平、規(guī)劃范圍、人口與用地規(guī)模、技術(shù)標準等。

人口與建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測一致。國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃中人口規(guī)模的預(yù)測，關(guān)系到建設(shè)用地規(guī)模的預(yù)測， 因此， 在 “多規(guī)合一” 的過程中，首先必須在人口統(tǒng)計口徑上達到一致， 統(tǒng)一采用公安局、 統(tǒng)計局、計生委等部門的調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)；

統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)范圍。在規(guī)劃區(qū)范圍應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，如功能區(qū)規(guī)劃與城鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃涉及的范圍一致，而綜合性的主體功能區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃都應(yīng)當(dāng)與禁建、 限建、 適建范圍也應(yīng)當(dāng)一致。

統(tǒng)一用地規(guī)模與標準。建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)在符合土地利用總體規(guī)劃總量目標和保護耕地需求的前提下，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃提出的城鎮(zhèn)化發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，同時要滿足城市發(fā)展和建設(shè)的需要， 統(tǒng)一確定建設(shè)用地標準。

統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)資料。對于同一層級的各項規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)采用相同范圍、精度和格式的地形圖、現(xiàn)狀圖，以及水文、地質(zhì)、氣象等規(guī)劃基礎(chǔ)資料。

城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的發(fā)展， 實質(zhì)上是城鎮(zhèn)兩個系統(tǒng)在經(jīng)濟、 社會等諸要素交融與協(xié)調(diào)發(fā)展的過程， 而這種交融與協(xié)調(diào)都與制度相聯(lián)系。交融與協(xié)調(diào)的廣度與深度均有賴于制度的科學(xué)性、正確性、合理性。針對城鎮(zhèn)關(guān)系現(xiàn)狀和城鎮(zhèn)一體化的要求，實現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的良性運行，融和共進。

城鎮(zhèn)規(guī)劃“多規(guī)合一”，就是系統(tǒng)建立城鎮(zhèn)系統(tǒng)工程，把城鎮(zhèn)建設(shè)貫穿到文化、經(jīng)濟、建筑、景觀各個規(guī)劃層面中，加強城鎮(zhèn)在各個規(guī)劃系統(tǒng)之間的相互融合、相互銜接，做到“無縫對接”、有效整合，使城鎮(zhèn)規(guī)劃真正落實到文化、經(jīng)濟、建筑、景觀上，以此解決城鎮(zhèn)規(guī)劃與其他規(guī)劃之間相互制約、互不統(tǒng)一、相互打架的問題。

（作者單位：貴州松桃苗族自治縣規(guī)劃設(shè)計管理辦公室）