城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村新型社區(qū)化建設(shè)模式——基于河南省新鄉(xiāng)市的調(diào)查與分析①

武俊偉

(中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

面對城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的一系列社會管理問題，本文結(jié)合中央關(guān)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的指導(dǎo)精神，從新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)入手，通過對河南省新鄉(xiāng)市的實證研究，總結(jié)出農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的中國式路徑，實現(xiàn)“趕農(nóng)民上樓”向“扶農(nóng)民上樓”轉(zhuǎn)變，科學(xué)有序地促進農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展。

一、中國實現(xiàn)“城鎮(zhèn)夢”所面臨的問題

(一)如何實現(xiàn)“城鎮(zhèn)夢”

西方工業(yè)革命催生了城市化建設(shè)，且西歐國家

圖1 發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化演變模式

最先開始城市化建設(shè)。為加快農(nóng)村城市化的進程，韓、日、美、法等國家用了不同的招數(shù)。韓國實行“新村運動”、日本實行“造村運動”、美國實行“自由放任”、法國實行“農(nóng)業(yè)改革”。目前發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化已經(jīng)達(dá)到了較高的水平，有些國家甚至已經(jīng)出現(xiàn)了“逆城市化”的現(xiàn)象。發(fā)達(dá)國家走的是一條“一步到位”的城鎮(zhèn)化道路，即農(nóng)民直接變?yōu)槭忻?，農(nóng)村直接變?yōu)槌鞘?(見圖1)。

發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗值得我國借鑒，但是，我國作為一個典型的農(nóng)業(yè)大國，有著和發(fā)達(dá)國家不同的國情，我們應(yīng)該探尋建立自己獨特的農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。進入21世紀(jì)，中央就明確提出“走中國特色的城鎮(zhèn)化建設(shè)道路”。理論上講，中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)實際上就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的過程，也是農(nóng)民變市民的過程。習(xí)近平總書記指出“在推進城鎮(zhèn)化的過程中，要尊重經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，過快過慢都不行，重要的是質(zhì)量，是同工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)性，做到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”，［1］既強調(diào)了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量問題也同時為新型城鄉(xiāng)關(guān)系視角下推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向。這就決定了我們走“兩步到位，協(xié)同推進”的新型城鎮(zhèn)化道路。具體而言，即農(nóng)民可以先變?yōu)檗r(nóng)民工身份然后再轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?農(nóng)村可以先實現(xiàn)小城鎮(zhèn)化再轉(zhuǎn)換為真正意義上的城市 (見圖2)。因此我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口眾多，鄉(xiāng)村范圍很廣大，所以說我國城鎮(zhèn)化建設(shè)關(guān)鍵在農(nóng)村城鎮(zhèn)化。而農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的“跳板”處、“發(fā)力點”則在于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，新型農(nóng)村社區(qū)既可以實現(xiàn)農(nóng)民生活方式向市民的轉(zhuǎn)變，也可以實現(xiàn)農(nóng)村地域空間布局的城鎮(zhèn)化。能否有效發(fā)揮新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中的作用直接關(guān)系到中國“城鎮(zhèn)夢”的實現(xiàn)。

圖2 中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的特殊路徑

(二)面臨的問題

我國目前正處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，這是我國經(jīng)濟迅猛發(fā)展的重要標(biāo)志之一，但是城鎮(zhèn)化進程中也表現(xiàn)出一系列重要的問題。一是大量農(nóng)民工涌入大城市，造成嚴(yán)重的“城市病”的出現(xiàn)。隨著農(nóng)村勞動力逐漸土地中解放出來，大量農(nóng)村剩余勞動力從農(nóng)村涌入大城市造成空前的人口轉(zhuǎn)移運動。龐大的農(nóng)民工給大城市帶來了巨大的壓力，最重要的是給城市管理帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，目前社會矛盾突出，群眾性事件激增，未來不確定因素給城市帶來一系列社會風(fēng)險。二是在地方錯誤政績引導(dǎo)下，造城運動瘋狂。一些地方的領(lǐng)導(dǎo)錯誤地認(rèn)為，城鎮(zhèn)化建設(shè)就是建設(shè)高樓大廈、建設(shè)城市新區(qū)，于是國內(nèi)許多城市出現(xiàn)了新城無人居住的現(xiàn)象，簡稱“鬼城”，浪費了大量金錢。三是“綁架”農(nóng)民強行進行城鎮(zhèn)化。在城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程中，有些地方違背農(nóng)民意愿，強行占用農(nóng)民土地、房屋進行開發(fā)建設(shè)，逼迫農(nóng)民進城，我們稱之為“趕農(nóng)民上樓”，這種簡單粗暴的做法嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益，造成特別惡劣的影響。

二、新鄉(xiāng)新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)模式

中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)是解決當(dāng)今轉(zhuǎn)型期中國社會問題的關(guān)鍵，同時也是一個系統(tǒng)復(fù)雜的大工程。新鄉(xiāng)市在開展新型城鎮(zhèn)化、全面推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過程中，因地制宜破解城鎮(zhèn)化難題，創(chuàng)新了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式，主要提煉出“城中村社區(qū)建設(shè)模式”、“近郊村社區(qū)建設(shè)模式”、“純農(nóng)區(qū)社區(qū)建設(shè)模式”三種具有代表性的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式。

(一)城中村社區(qū)建設(shè)模式

城中村改造模式包括嘉縣嘉苑社區(qū)、紅旗區(qū)洪門社區(qū)、鳳泉區(qū)尚介社區(qū)、長垣縣蒲東辦事處花園社區(qū)、衛(wèi)輝市張莊社區(qū)等6個社區(qū)。

1.社區(qū)用地及建設(shè)模式。這類主要通過招標(biāo)、拍賣或掛牌等方式統(tǒng)一招商建設(shè)，將社區(qū)占用土地依法征收為國有建設(shè)用地，由開發(fā)商負(fù)責(zé)統(tǒng)一建設(shè)住宅和基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施，并按照土地征用有關(guān)政策對失地農(nóng)民進行安置補償。如:長垣縣蒲東辦事處花園社區(qū)新占社區(qū)土地以每畝50萬元左右的價格依法征收為國有建設(shè)用地，拆遷之初由土地部門對居民宅基地進行回收，拆出的土地用于社區(qū)建設(shè)，邊拆邊建，滾動開發(fā)。

2.拆遷政策。社區(qū)居民的舊房經(jīng)有關(guān)部門作價評估后，由開發(fā)商按照有關(guān)拆遷補償政策進行拆遷補償，原則上由采用平米換平米成本價首先安置居民，平均價格在600—700元每平方米，超出拆遷平方面積的按市場價格購買，群眾一般都可承受。如:紅旗區(qū)洪門社區(qū)的補償資金由開發(fā)商承擔(dān)，騰出的土地統(tǒng)一征收為國有建設(shè)用地，除安置當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶外，剩余部分用于房地產(chǎn)開發(fā)。除拆遷補償和享有成本優(yōu)惠價購房政策外，一般還有補助周轉(zhuǎn)房租、補助搬家費用的政策。如:長垣縣花園社區(qū)從搬遷戶動手搬遷之日起至搬遷戶進入新社區(qū)之日止，辦事處向搬遷戶支付周轉(zhuǎn)房租，每戶每月400元。

(二)近郊村社區(qū)建設(shè)模式

近郊村改造模式包括獲嘉縣沁園社區(qū)、紅旗區(qū)惠民社區(qū)、鳳泉區(qū)濱河社區(qū)、張門社區(qū)、魯堡社區(qū)、輝縣市孟莊鎮(zhèn)中心社區(qū)、牧野區(qū)高灣社區(qū)、辛莊社區(qū)、曲里社區(qū)、衛(wèi)輝市邊莊社區(qū)10個社區(qū)。

1.社區(qū)用地。沁園社區(qū)、惠民社區(qū)、濱河社區(qū)、張門社區(qū)、魯堡社區(qū)、高灣社區(qū)、辛莊社區(qū)、曲里社區(qū)等8個社區(qū)均為新址建設(shè)型社區(qū)，啟動建設(shè)主要占用農(nóng)民土地，利用城鄉(xiāng)用地增減掛鉤指標(biāo)解決，由村集體進行統(tǒng)一調(diào)地或暫時采用集體租地的形式對農(nóng)民進行補償，待舊村土地騰出后再進行置換償還。而孟莊鎮(zhèn)中心社區(qū)、衛(wèi)輝市邊莊社區(qū)均為舊村原址改造型社區(qū)，沒有新占耕地。如:衛(wèi)輝市邊莊社區(qū)在邊莊原址上邊拆邊建，逐步滾動發(fā)展。

2.建設(shè)模式。近郊村建設(shè)的大部分為多層住宅，因此主要采用集體代建的方式，由村集體和農(nóng)戶共同找建筑商統(tǒng)一代建，農(nóng)戶按照建房成本統(tǒng)一報名認(rèn)購。在建設(shè)過程中，農(nóng)戶先報名并交納一定的定金后，建筑商開始建設(shè)住宅，按照工程進度，農(nóng)戶分批交納建房資金，所建房屋只允許規(guī)劃整合村莊的村民報名認(rèn)購，從根源上杜絕了小產(chǎn)權(quán)房等違法行為的發(fā)生。如:紅旗區(qū)洪門社區(qū)群眾先首付6萬元定金，建成后按照商定的每平方米760元的價格一次性付清，目前732套住宅已全面啟動。

3.拆遷政策。為確保拆建并行，加快拆遷步伐，這幾個社區(qū)分別制定了拆遷獎勵優(yōu)惠政策。如:鳳泉區(qū)濱河社區(qū)為了確保老宅基地按時完成拆遷，要求建房戶和村集體簽訂《建房協(xié)議》并每戶收取保證金1萬元，建房戶按規(guī)定時間完成新房建設(shè)及老屋拆遷后予以退還，并對拆遷戶屬土木結(jié)構(gòu)的房屋補償每平方米150元、磚瓦結(jié)構(gòu)的補償每平方米200元。曲里社區(qū)購房入住農(nóng)戶，可以享受優(yōu)惠辦理房產(chǎn)證、入住農(nóng)戶子女免費到社區(qū)幼兒園、小學(xué)上學(xué)等優(yōu)惠政策。

(三)純農(nóng)區(qū)社區(qū)建設(shè)模式

純農(nóng)區(qū)改造模式包括延津縣榆林社區(qū)、王樓鄉(xiāng)中苑、南苑、鳳苑社區(qū)、長垣縣同悅社區(qū)、世紀(jì)花園社區(qū)、輝縣常春社區(qū)、衛(wèi)輝市倪灣社區(qū)、獲嘉縣新江苑社區(qū)9個社區(qū)。

1.社區(qū)用地。世紀(jì)花園社區(qū)、倪灣社區(qū)、同悅社區(qū)3個社區(qū)屬于舊村原址改造型，采用依托舊村邊拆邊建的方式，不占用村內(nèi)耕地。如:世紀(jì)花園社區(qū)，宣傳發(fā)動8家農(nóng)戶拆遷舊房騰出土地11畝，用于項目首期兩棟住宅樓建設(shè)，然后逐步在村內(nèi)滾動發(fā)展，分四期工程完工，不占用村內(nèi)耕地。王樓鄉(xiāng)中苑、南苑、鳳苑社區(qū)、輝縣常春社區(qū)屬于新址建設(shè)型，王樓鄉(xiāng)主要利用城鄉(xiāng)用地增減掛鉤指標(biāo)解決社區(qū)新占用地問題，新占用農(nóng)民的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府采用集體租地的形式，按照每畝每年1000元的標(biāo)準(zhǔn)進行補償，待舊村土地騰出后再進行置換償還。延津縣榆林社區(qū)、獲嘉縣新江苑社區(qū)屬于滾動發(fā)展型，起步區(qū)需占用一定的土地，隨著舊村拆遷，逐步向舊村滾動發(fā)展。如:延津縣榆林社區(qū)利用城鄉(xiāng)用地增減掛鉤指標(biāo)解決社區(qū)新占100畝用地問題，以后逐步向舊村滾動發(fā)展，不占用耕地。獲嘉縣新江苑社區(qū)占用農(nóng)民土地，利用村集體機動地調(diào)地，并對農(nóng)戶按照每畝1000元進行補償，啟動建設(shè)后逐步在舊村上滾動發(fā)展。

2.建設(shè)模式。純農(nóng)區(qū)主要采取農(nóng)民自建型和集體代建相結(jié)合的建設(shè)方式。如:延津縣榆林社區(qū)、王樓鄉(xiāng)中苑、南苑、鳳苑社區(qū)由群眾自主選擇建筑隊，鄉(xiāng)、村兩級成立組織，負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)管。而世紀(jì)花園社區(qū)則由本村經(jīng)濟能人墊資啟動建設(shè)，并負(fù)責(zé)統(tǒng)一代建住宅，農(nóng)戶以成本價購買，老房由縣級房管部門統(tǒng)一評估作價抵扣。

3.拆遷政策。各地在推進純農(nóng)區(qū)建設(shè)中，因地制宜，出臺多種政策調(diào)動農(nóng)戶積極性，引導(dǎo)群眾自覺入住社區(qū)。為調(diào)動群眾拆遷積極性，大部分社區(qū)制定拆遷獎勵優(yōu)惠政策。延津縣王樓鄉(xiāng)對先拆后建戶，根據(jù)拆遷期限不同分別給予800—1000元不等的獎勵，同時，凡是老宅基地拆遷除需臨時租住戶，另外補償安置費500元。另外，在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)在純農(nóng)區(qū)的所有社區(qū)均有補貼10—15噸水泥的政策，如:長垣縣常村鎮(zhèn)政府對首批到社區(qū)建房的農(nóng)戶補貼15噸水泥，以后為10噸每戶。還有部分社區(qū)實行的是貼息貸款的政策。除了上述優(yōu)惠政策外，長垣縣同悅社區(qū)居民還享受城鎮(zhèn)居民戶口待遇。并保留原農(nóng)民身份所享有的一切待遇，優(yōu)先享受低保、優(yōu)先務(wù)工培訓(xùn)等政策。

三、現(xiàn)實成效與發(fā)展趨勢

新鄉(xiāng)市建設(shè)農(nóng)村社區(qū)在短短的幾年內(nèi)取得了較好的成績，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)加快城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了強有力的保障。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所取得的成效主要表現(xiàn)在以下幾個方面:首先，改善了農(nóng)民的生存條件，市民化進程加快。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)按照統(tǒng)一投標(biāo)競標(biāo)的原則，嚴(yán)格企業(yè)建設(shè)資質(zhì)的審核，完全按照城市社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)進行建設(shè)，房屋壽命達(dá)50年以上，改變了過去“一代人建三次房”的現(xiàn)狀，現(xiàn)在可以說是“一代人建房三代人住”，這樣就節(jié)約了資源，減輕了農(nóng)民的建房負(fù)擔(dān)。同時，政府加大投入力度，完善新社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施。其次，進一步拉動了消費需求，奠定農(nóng)村城鎮(zhèn)化消費驅(qū)動力。據(jù)了解，平均每個新型社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需投入519萬元，公共服務(wù)設(shè)施投入約434萬元。我們可以簡單地進行一下計算，“假設(shè)每個社區(qū)可容納1500戶，戶均建房、裝修、家具消費15萬元，全市建設(shè)369個新型農(nóng)村社區(qū)，需要投入35億元基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施投資就可以拉動消費近830億元的消費需求，起到1:24的投資拉動效果”，［2］這是一個非?？捎^的數(shù)字，這就可以更加的促進農(nóng)村城鎮(zhèn)化的建設(shè)。第三，促進村民和諧關(guān)系的建設(shè)。通過村莊整合，打破了原有的村組界限，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，改變了過去遇到下雨天氣，雨水不能及時排出、群眾之間因建房高低不同造成鄰里關(guān)系不和的現(xiàn)狀，農(nóng)村鄰里之間的矛盾得到了根本的化解，農(nóng)村基層民主建設(shè)得到了有效的加強。最后，節(jié)約了土地資源，保護了耕地。據(jù)調(diào)查得知，過去農(nóng)戶宅基地平均1畝左右，新社區(qū)戶均0.6畝，從原居住地遷到新社區(qū)，戶均節(jié)約用地0.4畝。舊村改造的土地首先用于復(fù)耕實現(xiàn)占補平衡，剩余土地的10%仍用于復(fù)耕，確保耕地不減反增。①

圖3 中國未來農(nóng)村城鎮(zhèn)化示意圖

通過對新鄉(xiāng)市農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)模式的研究，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村新型社區(qū)化建設(shè)是我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化的一種可行方式，其未來的發(fā)展趨勢也引發(fā)了筆者對未來農(nóng)村城鎮(zhèn)化的一些思考。我國歷來就是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村地域廣大、人口眾多，這種特殊的國情決定了我國城鎮(zhèn)化的道路不可能像西方國家一樣做到一步到位，而是走“兩步到位，協(xié)同推進”的新型道路，即農(nóng)民身份的市民化和生活方式的市民化。農(nóng)民身份先演變?yōu)檗r(nóng)村社區(qū)居民，然后再向市民轉(zhuǎn)變，與此對應(yīng)的載體是傳統(tǒng)農(nóng)村向新型農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變再向城市社區(qū)發(fā)展，在新型農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)化的過程中會經(jīng)歷一個城鄉(xiāng)對接平臺 (見圖3)。“新型農(nóng)村社區(qū)為農(nóng)民市民化提供了一個平臺、一個“跳板”，”［3］傳統(tǒng)農(nóng)民進入新型農(nóng)村社區(qū)居住，身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村社區(qū)居民，同時逐漸改變過去“日出而作，日落而終”的生活工作方式，實現(xiàn)進附近產(chǎn)業(yè)園當(dāng)工人的轉(zhuǎn)變，進而真正實現(xiàn)生活方式的城鎮(zhèn)化。隨著新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的逐步完善，城鄉(xiāng)居民生活差別不斷縮小，社區(qū)將重新定位為城鄉(xiāng)對接平臺，這時城鄉(xiāng)趨于平衡，真正實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化。農(nóng)村新型社區(qū)更高級的發(fā)展階段就是“未來城鄉(xiāng)共融圈”，城鄉(xiāng)社區(qū)界限消失基本可實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民自由平等流動，“未來城鄉(xiāng)共融圈”將起到“雙重平臺”的作用，既是承接農(nóng)村社區(qū)居民進入的區(qū)域，也是逆城市化過程中城市居民生活的重要載體。以上的種種思考是建立在農(nóng)村新型社區(qū)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展基礎(chǔ)之上的，即農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)逐漸接近城市公共服務(wù)的過程。城鄉(xiāng)之間的差別歸根到底就是城鄉(xiāng)居民所享受的公共服務(wù)的差別，同樣，農(nóng)村城鎮(zhèn)化、人的城鎮(zhèn)化說到底也就是城鄉(xiāng)居民平等自由地享受社會共有財富，如何確保城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)是值得進行深入研究的一個課題。

結(jié)論

近幾年，新鄉(xiāng)市農(nóng)村城鎮(zhèn)化的建設(shè)在全國是比較順利的，創(chuàng)新了農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)模式，取得了豐碩的成果，在全國引起了巨大的反響。通過對新鄉(xiāng)市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式的研究與分析，得出城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)三個方面的結(jié)論。一是農(nóng)村新型社區(qū)是當(dāng)今我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要推動力，是城鄉(xiāng)對接的有效平臺，是廣大農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份徹底市民化的有力“跳板”。二是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要因地制宜、結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w實際進行地域特色化的建設(shè)，三是農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)要依托一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)，要有持久的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟作為支撐，從根本上實現(xiàn)農(nóng)民的就地城鎮(zhèn)化。

注釋:

①數(shù)據(jù)來源于《新鄉(xiāng)市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展資料匯編一》、《新鄉(xiāng)市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展資料匯編二》。

［1］習(xí)近平.城鎮(zhèn)化向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變過快過慢都不行［N/OL］.http://www.chinanews.com/gn/2013/03－09/4628672.shtml.

［2］蔡世忠.中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)中“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展問題研究［J］. 河南農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011，40(6):1 －4.

［3］盧展工.推進“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展，持續(xù)探索中原經(jīng)濟區(qū)科學(xué)發(fā)展路子［J］.農(nóng)村·農(nóng)業(yè)·農(nóng)民:A版，2012，(1):13－15.