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    城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村新型社區(qū)化建設(shè)模式——基于河南省新鄉(xiāng)市的調(diào)查與分析①

    2014-11-02 06:48:20武俊偉
    宜春學(xué)院學(xué)報 2014年4期
    關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)化農(nóng)村建設(shè)

    武俊偉

    (中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院,湖北 武漢 430074)

    面對城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的一系列社會管理問題,本文結(jié)合中央關(guān)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的指導(dǎo)精神,從新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)入手,通過對河南省新鄉(xiāng)市的實證研究,總結(jié)出農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的中國式路徑,實現(xiàn)“趕農(nóng)民上樓”向“扶農(nóng)民上樓”轉(zhuǎn)變,科學(xué)有序地促進農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展。

    一、中國實現(xiàn)“城鎮(zhèn)夢”所面臨的問題

    (一)如何實現(xiàn)“城鎮(zhèn)夢”

    西方工業(yè)革命催生了城市化建設(shè),且西歐國家

    圖1 發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化演變模式

    最先開始城市化建設(shè)。為加快農(nóng)村城市化的進程,韓、日、美、法等國家用了不同的招數(shù)。韓國實行“新村運動”、日本實行“造村運動”、美國實行“自由放任”、法國實行“農(nóng)業(yè)改革”。目前發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化已經(jīng)達(dá)到了較高的水平,有些國家甚至已經(jīng)出現(xiàn)了“逆城市化”的現(xiàn)象。發(fā)達(dá)國家走的是一條“一步到位”的城鎮(zhèn)化道路,即農(nóng)民直接變?yōu)槭忻?,農(nóng)村直接變?yōu)槌鞘?(見圖1)。

    發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗值得我國借鑒,但是,我國作為一個典型的農(nóng)業(yè)大國,有著和發(fā)達(dá)國家不同的國情,我們應(yīng)該探尋建立自己獨特的農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。進入21世紀(jì),中央就明確提出“走中國特色的城鎮(zhèn)化建設(shè)道路”。理論上講,中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)實際上就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng),實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的過程,也是農(nóng)民變市民的過程。習(xí)近平總書記指出“在推進城鎮(zhèn)化的過程中,要尊重經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律,過快過慢都不行,重要的是質(zhì)量,是同工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)性,做到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動,城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”,[1]既強調(diào)了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量問題也同時為新型城鄉(xiāng)關(guān)系視角下推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向。這就決定了我們走“兩步到位,協(xié)同推進”的新型城鎮(zhèn)化道路。具體而言,即農(nóng)民可以先變?yōu)檗r(nóng)民工身份然后再轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?農(nóng)村可以先實現(xiàn)小城鎮(zhèn)化再轉(zhuǎn)換為真正意義上的城市 (見圖2)。因此我國是一個農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)村人口眾多,鄉(xiāng)村范圍很廣大,所以說我國城鎮(zhèn)化建設(shè)關(guān)鍵在農(nóng)村城鎮(zhèn)化。而農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的“跳板”處、“發(fā)力點”則在于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè),新型農(nóng)村社區(qū)既可以實現(xiàn)農(nóng)民生活方式向市民的轉(zhuǎn)變,也可以實現(xiàn)農(nóng)村地域空間布局的城鎮(zhèn)化。能否有效發(fā)揮新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中的作用直接關(guān)系到中國“城鎮(zhèn)夢”的實現(xiàn)。

    圖2 中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的特殊路徑

    (二)面臨的問題

    我國目前正處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段,這是我國經(jīng)濟迅猛發(fā)展的重要標(biāo)志之一,但是城鎮(zhèn)化進程中也表現(xiàn)出一系列重要的問題。一是大量農(nóng)民工涌入大城市,造成嚴(yán)重的“城市病”的出現(xiàn)。隨著農(nóng)村勞動力逐漸土地中解放出來,大量農(nóng)村剩余勞動力從農(nóng)村涌入大城市造成空前的人口轉(zhuǎn)移運動。龐大的農(nóng)民工給大城市帶來了巨大的壓力,最重要的是給城市管理帶來了前所未有的挑戰(zhàn),目前社會矛盾突出,群眾性事件激增,未來不確定因素給城市帶來一系列社會風(fēng)險。二是在地方錯誤政績引導(dǎo)下,造城運動瘋狂。一些地方的領(lǐng)導(dǎo)錯誤地認(rèn)為,城鎮(zhèn)化建設(shè)就是建設(shè)高樓大廈、建設(shè)城市新區(qū),于是國內(nèi)許多城市出現(xiàn)了新城無人居住的現(xiàn)象,簡稱“鬼城”,浪費了大量金錢。三是“綁架”農(nóng)民強行進行城鎮(zhèn)化。在城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程中,有些地方違背農(nóng)民意愿,強行占用農(nóng)民土地、房屋進行開發(fā)建設(shè),逼迫農(nóng)民進城,我們稱之為“趕農(nóng)民上樓”,這種簡單粗暴的做法嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益,造成特別惡劣的影響。

    二、新鄉(xiāng)新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)模式

    中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)是解決當(dāng)今轉(zhuǎn)型期中國社會問題的關(guān)鍵,同時也是一個系統(tǒng)復(fù)雜的大工程。新鄉(xiāng)市在開展新型城鎮(zhèn)化、全面推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過程中,因地制宜破解城鎮(zhèn)化難題,創(chuàng)新了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式,主要提煉出“城中村社區(qū)建設(shè)模式”、“近郊村社區(qū)建設(shè)模式”、“純農(nóng)區(qū)社區(qū)建設(shè)模式”三種具有代表性的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式。

    (一)城中村社區(qū)建設(shè)模式

    城中村改造模式包括嘉縣嘉苑社區(qū)、紅旗區(qū)洪門社區(qū)、鳳泉區(qū)尚介社區(qū)、長垣縣蒲東辦事處花園社區(qū)、衛(wèi)輝市張莊社區(qū)等6個社區(qū)。

    1.社區(qū)用地及建設(shè)模式。這類主要通過招標(biāo)、拍賣或掛牌等方式統(tǒng)一招商建設(shè),將社區(qū)占用土地依法征收為國有建設(shè)用地,由開發(fā)商負(fù)責(zé)統(tǒng)一建設(shè)住宅和基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施,并按照土地征用有關(guān)政策對失地農(nóng)民進行安置補償。如:長垣縣蒲東辦事處花園社區(qū)新占社區(qū)土地以每畝50萬元左右的價格依法征收為國有建設(shè)用地,拆遷之初由土地部門對居民宅基地進行回收,拆出的土地用于社區(qū)建設(shè),邊拆邊建,滾動開發(fā)。

    2.拆遷政策。社區(qū)居民的舊房經(jīng)有關(guān)部門作價評估后,由開發(fā)商按照有關(guān)拆遷補償政策進行拆遷補償,原則上由采用平米換平米成本價首先安置居民,平均價格在600—700元每平方米,超出拆遷平方面積的按市場價格購買,群眾一般都可承受。如:紅旗區(qū)洪門社區(qū)的補償資金由開發(fā)商承擔(dān),騰出的土地統(tǒng)一征收為國有建設(shè)用地,除安置當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶外,剩余部分用于房地產(chǎn)開發(fā)。除拆遷補償和享有成本優(yōu)惠價購房政策外,一般還有補助周轉(zhuǎn)房租、補助搬家費用的政策。如:長垣縣花園社區(qū)從搬遷戶動手搬遷之日起至搬遷戶進入新社區(qū)之日止,辦事處向搬遷戶支付周轉(zhuǎn)房租,每戶每月400元。

    (二)近郊村社區(qū)建設(shè)模式

    近郊村改造模式包括獲嘉縣沁園社區(qū)、紅旗區(qū)惠民社區(qū)、鳳泉區(qū)濱河社區(qū)、張門社區(qū)、魯堡社區(qū)、輝縣市孟莊鎮(zhèn)中心社區(qū)、牧野區(qū)高灣社區(qū)、辛莊社區(qū)、曲里社區(qū)、衛(wèi)輝市邊莊社區(qū)10個社區(qū)。

    1.社區(qū)用地。沁園社區(qū)、惠民社區(qū)、濱河社區(qū)、張門社區(qū)、魯堡社區(qū)、高灣社區(qū)、辛莊社區(qū)、曲里社區(qū)等8個社區(qū)均為新址建設(shè)型社區(qū),啟動建設(shè)主要占用農(nóng)民土地,利用城鄉(xiāng)用地增減掛鉤指標(biāo)解決,由村集體進行統(tǒng)一調(diào)地或暫時采用集體租地的形式對農(nóng)民進行補償,待舊村土地騰出后再進行置換償還。而孟莊鎮(zhèn)中心社區(qū)、衛(wèi)輝市邊莊社區(qū)均為舊村原址改造型社區(qū),沒有新占耕地。如:衛(wèi)輝市邊莊社區(qū)在邊莊原址上邊拆邊建,逐步滾動發(fā)展。

    2.建設(shè)模式。近郊村建設(shè)的大部分為多層住宅,因此主要采用集體代建的方式,由村集體和農(nóng)戶共同找建筑商統(tǒng)一代建,農(nóng)戶按照建房成本統(tǒng)一報名認(rèn)購。在建設(shè)過程中,農(nóng)戶先報名并交納一定的定金后,建筑商開始建設(shè)住宅,按照工程進度,農(nóng)戶分批交納建房資金,所建房屋只允許規(guī)劃整合村莊的村民報名認(rèn)購,從根源上杜絕了小產(chǎn)權(quán)房等違法行為的發(fā)生。如:紅旗區(qū)洪門社區(qū)群眾先首付6萬元定金,建成后按照商定的每平方米760元的價格一次性付清,目前732套住宅已全面啟動。

    3.拆遷政策。為確保拆建并行,加快拆遷步伐,這幾個社區(qū)分別制定了拆遷獎勵優(yōu)惠政策。如:鳳泉區(qū)濱河社區(qū)為了確保老宅基地按時完成拆遷,要求建房戶和村集體簽訂《建房協(xié)議》并每戶收取保證金1萬元,建房戶按規(guī)定時間完成新房建設(shè)及老屋拆遷后予以退還,并對拆遷戶屬土木結(jié)構(gòu)的房屋補償每平方米150元、磚瓦結(jié)構(gòu)的補償每平方米200元。曲里社區(qū)購房入住農(nóng)戶,可以享受優(yōu)惠辦理房產(chǎn)證、入住農(nóng)戶子女免費到社區(qū)幼兒園、小學(xué)上學(xué)等優(yōu)惠政策。

    (三)純農(nóng)區(qū)社區(qū)建設(shè)模式

    純農(nóng)區(qū)改造模式包括延津縣榆林社區(qū)、王樓鄉(xiāng)中苑、南苑、鳳苑社區(qū)、長垣縣同悅社區(qū)、世紀(jì)花園社區(qū)、輝縣常春社區(qū)、衛(wèi)輝市倪灣社區(qū)、獲嘉縣新江苑社區(qū)9個社區(qū)。

    1.社區(qū)用地。世紀(jì)花園社區(qū)、倪灣社區(qū)、同悅社區(qū)3個社區(qū)屬于舊村原址改造型,采用依托舊村邊拆邊建的方式,不占用村內(nèi)耕地。如:世紀(jì)花園社區(qū),宣傳發(fā)動8家農(nóng)戶拆遷舊房騰出土地11畝,用于項目首期兩棟住宅樓建設(shè),然后逐步在村內(nèi)滾動發(fā)展,分四期工程完工,不占用村內(nèi)耕地。王樓鄉(xiāng)中苑、南苑、鳳苑社區(qū)、輝縣常春社區(qū)屬于新址建設(shè)型,王樓鄉(xiāng)主要利用城鄉(xiāng)用地增減掛鉤指標(biāo)解決社區(qū)新占用地問題,新占用農(nóng)民的土地,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府采用集體租地的形式,按照每畝每年1000元的標(biāo)準(zhǔn)進行補償,待舊村土地騰出后再進行置換償還。延津縣榆林社區(qū)、獲嘉縣新江苑社區(qū)屬于滾動發(fā)展型,起步區(qū)需占用一定的土地,隨著舊村拆遷,逐步向舊村滾動發(fā)展。如:延津縣榆林社區(qū)利用城鄉(xiāng)用地增減掛鉤指標(biāo)解決社區(qū)新占100畝用地問題,以后逐步向舊村滾動發(fā)展,不占用耕地。獲嘉縣新江苑社區(qū)占用農(nóng)民土地,利用村集體機動地調(diào)地,并對農(nóng)戶按照每畝1000元進行補償,啟動建設(shè)后逐步在舊村上滾動發(fā)展。

    2.建設(shè)模式。純農(nóng)區(qū)主要采取農(nóng)民自建型和集體代建相結(jié)合的建設(shè)方式。如:延津縣榆林社區(qū)、王樓鄉(xiāng)中苑、南苑、鳳苑社區(qū)由群眾自主選擇建筑隊,鄉(xiāng)、村兩級成立組織,負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)管。而世紀(jì)花園社區(qū)則由本村經(jīng)濟能人墊資啟動建設(shè),并負(fù)責(zé)統(tǒng)一代建住宅,農(nóng)戶以成本價購買,老房由縣級房管部門統(tǒng)一評估作價抵扣。

    3.拆遷政策。各地在推進純農(nóng)區(qū)建設(shè)中,因地制宜,出臺多種政策調(diào)動農(nóng)戶積極性,引導(dǎo)群眾自覺入住社區(qū)。為調(diào)動群眾拆遷積極性,大部分社區(qū)制定拆遷獎勵優(yōu)惠政策。延津縣王樓鄉(xiāng)對先拆后建戶,根據(jù)拆遷期限不同分別給予800—1000元不等的獎勵,同時,凡是老宅基地拆遷除需臨時租住戶,另外補償安置費500元。另外,在調(diào)研中,我們發(fā)現(xiàn)在純農(nóng)區(qū)的所有社區(qū)均有補貼10—15噸水泥的政策,如:長垣縣常村鎮(zhèn)政府對首批到社區(qū)建房的農(nóng)戶補貼15噸水泥,以后為10噸每戶。還有部分社區(qū)實行的是貼息貸款的政策。除了上述優(yōu)惠政策外,長垣縣同悅社區(qū)居民還享受城鎮(zhèn)居民戶口待遇。并保留原農(nóng)民身份所享有的一切待遇,優(yōu)先享受低保、優(yōu)先務(wù)工培訓(xùn)等政策。

    三、現(xiàn)實成效與發(fā)展趨勢

    新鄉(xiāng)市建設(shè)農(nóng)村社區(qū)在短短的幾年內(nèi)取得了較好的成績,為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)加快城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了強有力的保障。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所取得的成效主要表現(xiàn)在以下幾個方面:首先,改善了農(nóng)民的生存條件,市民化進程加快。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)按照統(tǒng)一投標(biāo)競標(biāo)的原則,嚴(yán)格企業(yè)建設(shè)資質(zhì)的審核,完全按照城市社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)進行建設(shè),房屋壽命達(dá)50年以上,改變了過去“一代人建三次房”的現(xiàn)狀,現(xiàn)在可以說是“一代人建房三代人住”,這樣就節(jié)約了資源,減輕了農(nóng)民的建房負(fù)擔(dān)。同時,政府加大投入力度,完善新社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施。其次,進一步拉動了消費需求,奠定農(nóng)村城鎮(zhèn)化消費驅(qū)動力。據(jù)了解,平均每個新型社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需投入519萬元,公共服務(wù)設(shè)施投入約434萬元。我們可以簡單地進行一下計算,“假設(shè)每個社區(qū)可容納1500戶,戶均建房、裝修、家具消費15萬元,全市建設(shè)369個新型農(nóng)村社區(qū),需要投入35億元基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施投資就可以拉動消費近830億元的消費需求,起到1:24的投資拉動效果”,[2]這是一個非??捎^的數(shù)字,這就可以更加的促進農(nóng)村城鎮(zhèn)化的建設(shè)。第三,促進村民和諧關(guān)系的建設(shè)。通過村莊整合,打破了原有的村組界限,實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),改變了過去遇到下雨天氣,雨水不能及時排出、群眾之間因建房高低不同造成鄰里關(guān)系不和的現(xiàn)狀,農(nóng)村鄰里之間的矛盾得到了根本的化解,農(nóng)村基層民主建設(shè)得到了有效的加強。最后,節(jié)約了土地資源,保護了耕地。據(jù)調(diào)查得知,過去農(nóng)戶宅基地平均1畝左右,新社區(qū)戶均0.6畝,從原居住地遷到新社區(qū),戶均節(jié)約用地0.4畝。舊村改造的土地首先用于復(fù)耕實現(xiàn)占補平衡,剩余土地的10%仍用于復(fù)耕,確保耕地不減反增。①

    圖3 中國未來農(nóng)村城鎮(zhèn)化示意圖

    通過對新鄉(xiāng)市農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)模式的研究,可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村新型社區(qū)化建設(shè)是我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化的一種可行方式,其未來的發(fā)展趨勢也引發(fā)了筆者對未來農(nóng)村城鎮(zhèn)化的一些思考。我國歷來就是農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)村地域廣大、人口眾多,這種特殊的國情決定了我國城鎮(zhèn)化的道路不可能像西方國家一樣做到一步到位,而是走“兩步到位,協(xié)同推進”的新型道路,即農(nóng)民身份的市民化和生活方式的市民化。農(nóng)民身份先演變?yōu)檗r(nóng)村社區(qū)居民,然后再向市民轉(zhuǎn)變,與此對應(yīng)的載體是傳統(tǒng)農(nóng)村向新型農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變再向城市社區(qū)發(fā)展,在新型農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)化的過程中會經(jīng)歷一個城鄉(xiāng)對接平臺 (見圖3)。“新型農(nóng)村社區(qū)為農(nóng)民市民化提供了一個平臺、一個“跳板”,”[3]傳統(tǒng)農(nóng)民進入新型農(nóng)村社區(qū)居住,身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村社區(qū)居民,同時逐漸改變過去“日出而作,日落而終”的生活工作方式,實現(xiàn)進附近產(chǎn)業(yè)園當(dāng)工人的轉(zhuǎn)變,進而真正實現(xiàn)生活方式的城鎮(zhèn)化。隨著新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的逐步完善,城鄉(xiāng)居民生活差別不斷縮小,社區(qū)將重新定位為城鄉(xiāng)對接平臺,這時城鄉(xiāng)趨于平衡,真正實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化。農(nóng)村新型社區(qū)更高級的發(fā)展階段就是“未來城鄉(xiāng)共融圈”,城鄉(xiāng)社區(qū)界限消失基本可實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民自由平等流動,“未來城鄉(xiāng)共融圈”將起到“雙重平臺”的作用,既是承接農(nóng)村社區(qū)居民進入的區(qū)域,也是逆城市化過程中城市居民生活的重要載體。以上的種種思考是建立在農(nóng)村新型社區(qū)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展基礎(chǔ)之上的,即農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)逐漸接近城市公共服務(wù)的過程。城鄉(xiāng)之間的差別歸根到底就是城鄉(xiāng)居民所享受的公共服務(wù)的差別,同樣,農(nóng)村城鎮(zhèn)化、人的城鎮(zhèn)化說到底也就是城鄉(xiāng)居民平等自由地享受社會共有財富,如何確保城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)是值得進行深入研究的一個課題。

    結(jié)論

    近幾年,新鄉(xiāng)市農(nóng)村城鎮(zhèn)化的建設(shè)在全國是比較順利的,創(chuàng)新了農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)模式,取得了豐碩的成果,在全國引起了巨大的反響。通過對新鄉(xiāng)市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式的研究與分析,得出城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)三個方面的結(jié)論。一是農(nóng)村新型社區(qū)是當(dāng)今我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要推動力,是城鄉(xiāng)對接的有效平臺,是廣大農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份徹底市民化的有力“跳板”。二是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要因地制宜、結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w實際進行地域特色化的建設(shè),三是農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)要依托一定的經(jīng)濟基礎(chǔ),要有持久的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟作為支撐,從根本上實現(xiàn)農(nóng)民的就地城鎮(zhèn)化。

    注釋:

    ①數(shù)據(jù)來源于《新鄉(xiāng)市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展資料匯編一》、《新鄉(xiāng)市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展資料匯編二》。

    [1]習(xí)近平.城鎮(zhèn)化向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變過快過慢都不行[N/OL].http://www.chinanews.com/gn/2013/03-09/4628672.shtml.

    [2]蔡世忠.中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)中“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展問題研究[J]. 河南農(nóng)業(yè)科學(xué),2011,40(6):1 -4.

    [3]盧展工.推進“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展,持續(xù)探索中原經(jīng)濟區(qū)科學(xué)發(fā)展路子[J].農(nóng)村·農(nóng)業(yè)·農(nóng)民:A版,2012,(1):13-15.

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