推進(jìn)法治政府建設(shè)的五個(gè)著力點(diǎn)

◎黎 軍

（黎軍，民革深圳市委會(huì)副主委，深圳大學(xué)副校長(zhǎng)/責(zé)編 劉玉霞）

一

中共十八屆三中全會(huì)審議通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的目標(biāo)，為建設(shè)法治中國(guó)翻開了新的篇章。依法治國(guó)、建設(shè)法治中國(guó)，是一項(xiàng)艱巨而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其中的關(guān)鍵和核心是建設(shè)法治政府。這是因?yàn)?，政府是法律的主要?zhí)行機(jī)關(guān)，其管理涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，政府管理的法治化程度直接影響、甚至決定著法治中國(guó)建設(shè)的進(jìn)程和水平。

但若以中共十八屆三中全會(huì)提出的 “維護(hù)憲法法律權(quán)威，深化行政執(zhí)法體制改革”和 “建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”的要求來(lái)衡量，目前的法治政府建設(shè)仍然存在一些問題。

一，理念落后或者認(rèn)識(shí)不足，法治政府建設(shè)的意識(shí)尚待進(jìn)一步提升。由于歷史原因，我國(guó)的法治建設(shè)起步較晚，一些行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)建設(shè)法治政府的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不高，“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕法治思想”在一定范圍還存在；“政府利益本位”傾向還很明顯，決策思維上習(xí)慣以政府自我為中心；有的甚至認(rèn)為依法辦事框框多、程序繁，不便于開展行政工作，不能較快體現(xiàn)政績(jī)；還有的認(rèn)為依法行政、建設(shè)法治政府只是法制辦公室的一項(xiàng)具體業(yè)務(wù)工作；等等。這些思想嚴(yán)重阻礙了法治政府的建設(shè)。

二，立法實(shí)踐中存在著政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化的傾向。在當(dāng)前的立法過程中，過多的出現(xiàn)了相關(guān)政府部門的身影，特別是在地方立法實(shí)踐中，政府主管部門或主動(dòng)或被動(dòng)地承擔(dān)了大量立法起草任務(wù)。有些部門往往把立法作為強(qiáng)化部門權(quán)力、與其他部門爭(zhēng)奪權(quán)力、逃避責(zé)任的一種手段。在政府職能還側(cè)重于管理、服務(wù)型政府還未建立的背景下，立法就變成了其爭(zhēng)權(quán)奪利的機(jī)會(huì)，這種把部門權(quán)力、部門利益硬塞進(jìn)立法中的情形幾乎成為現(xiàn)在的一種通病。

三，政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)不平衡，基層法制工作力量相對(duì)薄弱。基層政府處在政府工作的第一線，是國(guó)家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者，社會(huì)矛盾和糾紛也大多數(shù)發(fā)生在基層并需要基層政府處理和化解?；鶎诱芊袂袑?shí)做到依法行政，很大程度上決定著法治政府建設(shè)的整體水平。但是，就目前的情形來(lái)看，基層政府法律機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備情況與基層法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)的工作職責(zé)和任務(wù)之間不相適應(yīng)的矛盾還較為突出?；鶎臃ㄖ茩C(jī)構(gòu)主要問題體現(xiàn)在：地位低、編制少，人員、經(jīng)費(fèi)不足，辦公條件差；職責(zé)不清，很多基層政府法制機(jī)構(gòu)仍然屬政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，除了要承擔(dān)規(guī)范性文件審查、行政執(zhí)法監(jiān)督、政府法律顧問、行政復(fù)議等各項(xiàng)政府法制工作外，還要承擔(dān)屬于基層政府辦公室的大量事務(wù)性工作，其工作專業(yè)性受到很大影響。這些在客觀上造成基層政府的法制機(jī)構(gòu)往往心有余而力不足，制約和影響了法治政府建設(shè)工作的深入開展，已成為困擾基層法治政府建設(shè)的普遍性的問題。

四，行政執(zhí)法仍是薄弱環(huán)節(jié)。法治政府建設(shè)重在法律實(shí)施。行政執(zhí)法中的問題主要表現(xiàn)在：行政執(zhí)法體制方面的問題，如權(quán)限劃分不明、多頭執(zhí)法、多重執(zhí)法、交叉重疊、執(zhí)法主體不清等；部分行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平不高，濫用權(quán)力或選擇性執(zhí)法不同程度存在，嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法的公信力；部分地方政府執(zhí)法力量嚴(yán)重不足，不得已使用所謂的事業(yè)編制甚至合同工、臨時(shí)工作為補(bǔ)充，部分人員并未取得執(zhí)法資格，但卻實(shí)際從事執(zhí)法工作。媒體上一直詬病的 “臨時(shí)工”現(xiàn)象一定程度上說明了此問題。

五，由于考評(píng)的抓手作用發(fā)揮不充分，推進(jìn)依法行政的系統(tǒng)性不夠，各部門形成合力不足。就目前情形來(lái)看，各級(jí)政府已經(jīng)開始高度重視法治政府建設(shè)工作，但也或多或少存在各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)積極推進(jìn)，而相關(guān)部門力度不足的現(xiàn)象。因此，多個(gè)省市已開始探索用法治政府建設(shè)考評(píng)為抓手，加大法治政府建設(shè)的合力推進(jìn)。但目前來(lái)看，已有的考評(píng)中存在領(lǐng)導(dǎo)重視不夠、公眾參與不足、應(yīng)用力度缺乏等諸多問題。例如，大多數(shù)法治政府建設(shè)考評(píng)仍然是以政府為主導(dǎo)的內(nèi)部考評(píng)為主，雖然也引入了公眾評(píng)價(jià)機(jī)制，但無(wú)論是從考評(píng)的分值比重方面，還是社會(huì)參與程度方面，公眾評(píng)價(jià)都未達(dá)到令人滿意的水平，其考核結(jié)果往往反映不出依法行政工作的真實(shí)情況，也發(fā)揮不了實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督效果。另一方面，有些地方的法治政府建設(shè)考評(píng)雖然與政府績(jī)效考核掛鉤，比例也在逐年增加，但是總體來(lái)說，法治政府建設(shè)考評(píng)仍然是重成績(jī)、輕應(yīng)用，考評(píng)結(jié)果也尚未在社會(huì)公開，甚至未在政府內(nèi)部公開。

二

針對(duì)上述法治政府建設(shè)過程中的突出問題，我們認(rèn)為，要進(jìn)一步建設(shè)法治政府，就應(yīng)該做到：

第一，進(jìn)一步增強(qiáng)公務(wù)員依法行政意識(shí)和能力，并使其成為全社會(huì)學(xué)法、尊法、守法、用法的示范和表率。一是加強(qiáng)公務(wù)員依法行政意識(shí)的培養(yǎng)。學(xué)法的內(nèi)容不僅僅是對(duì)法律條文的學(xué)習(xí)和把握，更應(yīng)當(dāng)從法律理念、法治信仰等方面著手，力求使行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部深入全面理解法律權(quán)威，樹立正確的法治觀念，并在工作中學(xué)法、用法、懂法、守法。二是加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員依法行政能力的培養(yǎng)。依法行政觀念解決的是行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)依法行政的認(rèn)識(shí)問題，還停留在抽象靜態(tài)階段，依法行政的實(shí)現(xiàn)還需要行政機(jī)關(guān)工作人員依據(jù)法律解決行政實(shí)際問題的行為能力得到明顯增強(qiáng)，使其善于運(yùn)用法律手段管理經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)，能夠依法妥善處理各種社會(huì)矛盾。實(shí)踐表明，公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力的高低直接影響一個(gè)地區(qū)依法行政的水平。

第二，著力提高立法質(zhì)量，為法治政府建設(shè)提供完備的制度建設(shè)。為了防止政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化傾向，一是應(yīng)當(dāng)在立法程序上進(jìn)行更多探索和改革，例如，立法論證制度、立法起草機(jī)制、立法咨詢顧問機(jī)制、人大代表和政協(xié)委員參與立法的形式、公眾參與立法的方式、更好發(fā)揮專家學(xué)者作用等等；二是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)法規(guī)、規(guī)章的清理和效果評(píng)估，使立法符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，符合人民群眾的切身需要，也切實(shí)增強(qiáng)法律制度的科學(xué)性和可操作性。

第三，完善行政執(zhí)法體制，規(guī)范行政執(zhí)法行為。要把法律的實(shí)施擺到更加突出的位置。一是進(jìn)一步推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，合理界定各部門的執(zhí)法權(quán)限，明確執(zhí)法責(zé)任，特別是應(yīng)當(dāng)推進(jìn)綜合執(zhí)法，減少執(zhí)法的層級(jí)，提高基層執(zhí)法的能力。二是嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，加強(qiáng)執(zhí)法評(píng)議考核，評(píng)議考核結(jié)果作為執(zhí)法人員獎(jiǎng)勵(lì)懲處、晉職晉級(jí)的重要依據(jù)。同時(shí)，還要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍管理，建立行政執(zhí)法人員個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)，堅(jiān)持持證上崗制度，嚴(yán)禁無(wú)證執(zhí)法；堅(jiān)持動(dòng)態(tài)法律培訓(xùn)，切實(shí)提高行政執(zhí)法素質(zhì)。

第四，加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)。全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，涉及面廣、難度大、要求高，需要一支政治強(qiáng)、作風(fēng)硬、業(yè)務(wù)精的政府法制工作隊(duì)伍。因此，從整體上提高依法行政能力，必須加強(qiáng)對(duì)政府法制隊(duì)伍的整體規(guī)劃和培養(yǎng)，特別是要充分認(rèn)識(shí)基層法治政府建設(shè)的必要性與重要性，加強(qiáng)基層政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，適當(dāng)增加人員編制，不斷提高人員素質(zhì)，減輕基層法制部門的非專業(yè)工作負(fù)擔(dān)，使法制機(jī)構(gòu)的規(guī)格、編制和人員配備情況與其承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)相適應(yīng)，使政府法制機(jī)構(gòu)能夠充分發(fā)揮在推進(jìn)法治政府建設(shè)工作中擔(dān)負(fù)的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)等作用。

第五，推動(dòng)法治政府考評(píng)體系建設(shè)，為法治政府建設(shè)確定量化指標(biāo)。在科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)、建立細(xì)致可行的法治政府建設(shè)考核機(jī)制的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮考評(píng)的導(dǎo)向作用、強(qiáng)化考評(píng)的嚴(yán)肅性并提高考評(píng)的實(shí)效性。一方面，通過提升公眾評(píng)價(jià)比重，引入第三方考評(píng)機(jī)制，借助全社會(huì)力量推動(dòng)法治政府建設(shè)工作，客觀公正地對(duì)法治政府建設(shè)作出評(píng)價(jià)。另一方面，要切實(shí)提高考評(píng)的結(jié)果應(yīng)用力度?？己私Y(jié)果由該第三方機(jī)構(gòu)向社會(huì)公開。外在的社會(huì)壓力對(duì)地方政府及其部門依法行政的觀念和能力無(wú)疑是一種巨大的考驗(yàn)；堅(jiān)持賞罰分明、獎(jiǎng)懲并舉，對(duì)推進(jìn)依法行政工作不力的部門，要?jiǎng)诱娓?、?yán)肅追究部門一把手的責(zé)任。