基層政府的法治之維

◎王貴松

（王貴松，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授/責(zé)編劉玉霞）

20 04年3月22日，國(guó)務(wù)院發(fā)布 《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，要求 “全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府”。2008年 《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》將依法行政的著力點(diǎn)確定在基層政府的身上。但時(shí)至今日，基層政府的法治仍不容樂(lè)觀。在改革、社會(huì)管理創(chuàng)新得到大力提倡的今天，基層政府躍躍欲試。如何堅(jiān)守法治的基本要求，已成為法治國(guó)家的重要課題之一。

一、基層政府法治的重要性

“實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”是憲法確定的治國(guó)方略。“依法行政是依法治國(guó)的重要組成部分，在很大程度上對(duì)依法治國(guó)基本方略的實(shí)行具有決定性的意義?！倍鶎诱诜ㄖ谓ㄔO(shè)中具有極為重要卻又常常被忽視的作用?；鶎诱幱趫?zhí)法的前沿，處于中央政府與民眾的中間地帶，也是最主要的執(zhí)法主體，基層政府法治的成功與否關(guān)系著整個(gè)法治政府目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度。基層政府在建設(shè)法治政府中的作用是無(wú)可替代的?；鶎诱m然要被動(dòng)接受上級(jí)政府的安排，但也可以主動(dòng)有所作為；它雖然不是可以隨意創(chuàng)新，但也可以銳意改革。按照法治的原則，基層政府要在法治的軌道上運(yùn)行，接受法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)范；按照民主政治、服務(wù)行政、和諧社會(huì)的要求，基層政府又要積極作為，改善民生，提升基層政府的法治環(huán)境。

二、基層政府的立法與執(zhí)法

法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，司法是統(tǒng)一的，不屬于地方事務(wù)?；鶎诱臋?quán)限主要限于立法和行政兩個(gè)方面。

（一）立法空間狹窄

立法權(quán)的大小是一級(jí)政府享有自主空間的重要標(biāo)志。如果不享有立法權(quán)，其自主空間就是極為有限的。按照 《憲法》、《立法法》和 《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等規(guī)定，不同的主體只能制定相應(yīng)形式的規(guī)范性文件，只能規(guī)定相應(yīng)內(nèi)容的措施。

從立法形式來(lái)看，除較大的市之外，基層政府不存在任何立法權(quán)限，它無(wú)權(quán)制定法律、法規(guī)、規(guī)章，而只能依照法定的權(quán)限，發(fā)布決定和命令，制定其他規(guī)范性文件。各級(jí)行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)如表1所示：

表1

從立法內(nèi)容來(lái)看，《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等則對(duì)行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等創(chuàng)設(shè)權(quán)限作出了分配，具體如表2：

表2

可見(jiàn)，較大的市政府雖然有權(quán)制定規(guī)章，但最多也只能設(shè)定警告或一定數(shù)額的罰款，其他措施則一律無(wú)權(quán)設(shè)定。其他的基層政府只能發(fā)布其他規(guī)范性文件，更是無(wú)權(quán)設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等措施。從總體上來(lái)看，基層政府在立法上基本沒(méi)有自主創(chuàng)制的空間。故而，在這一問(wèn)題上，不可為所欲為。

（二）努力踐行依法行政

既然缺乏自主的立法權(quán)限，那么，基層政府所應(yīng)做的就是努力踐行依法行政，按照法律、法規(guī)、規(guī)章的要求，遵守法定程序，在法定權(quán)限的范圍內(nèi)實(shí)施行政活動(dòng)，而不得違反法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》指出：“市縣政府及其部門(mén)制定規(guī)范性文件要嚴(yán)格遵守法定權(quán)限和程序，符合法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家的方針政策，不得違法創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)等行政權(quán)力，不得違法增加公民、法人或者其他組織的義務(wù)?！薄笆锌h政府及其部門(mén)要嚴(yán)格執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章，依法行使權(quán)力、履行職責(zé)。要完善行政執(zhí)法程序，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，對(duì)行政執(zhí)法環(huán)節(jié)、步驟進(jìn)行具體規(guī)范，切實(shí)做到流程清楚、要求具體、期限明確。”行政依法進(jìn)行，而法本身就體現(xiàn)著公益、民意和理性，所以，實(shí)現(xiàn)依法行政，就是在為公益服務(wù)。

三、基層政府的自我形成與拘束

在法律、法規(guī)和規(guī)章之下，基層政府仍可以在諸多領(lǐng)域大有可為，推進(jìn)基層政府法治的發(fā)展，將民主政治、服務(wù)政府以及和諧社會(huì)的建設(shè)推向深入。

（一）發(fā)展公眾參與

隨著社會(huì)主義法治的發(fā)展，民主的觀念日益深入人心。由于允許公眾參與并不需要有法律的規(guī)定才能實(shí)施，所以，拓展公眾參與的空間，提高公眾參與的實(shí)際影響，可以成為基層政府法治建設(shè)的重要領(lǐng)域之一。

在基層政府發(fā)展公眾參與的過(guò)程中，首先要在決策中允許公眾的參與，重大決策在決定之前應(yīng)予以公布，接受公眾的評(píng)價(jià)，通過(guò)舉行座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽(tīng)取公眾和專(zhuān)家的意見(jiàn)。其次，在具體的行政執(zhí)法過(guò)程中，要允許當(dāng)事人進(jìn)行申辯，聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，而不得因當(dāng)事人的陳述申辯對(duì)其作出更為不利的處理。公眾參與有利于基層政府收集到更多的信息，進(jìn)而作出更為合理、科學(xué)的決定；公眾參與也有利于私人對(duì)行政決策、行政決定的理解，提高行政的可接受性，從而有助于消除行政政策、行政決定在執(zhí)行中的障礙，保證行政政策、行政決定的順利貫徹執(zhí)行。當(dāng)然，無(wú)論是在決策還是執(zhí)行過(guò)程中，要發(fā)展公眾參與，就必須按照 《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定公開(kāi)政府信息，一方面確保公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，另一方面也為公眾參與提供可能性。

除此之外，基層政府還可以開(kāi)拓公眾參與的形式，只要其不違反法律的規(guī)定即可，無(wú)需法律的授權(quán)。憲法第2條第3款規(guī)定，“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”?，F(xiàn)行的法律中對(duì)公民的 “創(chuàng)制權(quán)”并沒(méi)有很好的保障?；鶎诱赡軟](méi)有任何設(shè)想，但是它可以廣泛吸納公眾對(duì)各種制度、機(jī)制、項(xiàng)目的建議，可以為公眾的創(chuàng)制提供資助和其他形式的幫助。另一方面，對(duì)公民的 “復(fù)決權(quán)”也沒(méi)有很好的保障。公民雖然通過(guò)人大代表以及公務(wù)員參與行政管理，但仍然是不夠的。在某些特定的重大決策上，可以由全縣、全鄉(xiāng)選民投票來(lái)決定。拓寬公眾參與的形式，逐步鍛煉公眾參與的能力，基層的良好治理方可期待。

（二）制定行政規(guī)劃

行政規(guī)劃在現(xiàn)代國(guó)家行政管理中發(fā)揮著舉足輕重的作用，具有調(diào)控、引導(dǎo)等多種功能，其制定權(quán)亦有 “第二立法權(quán)”或 “第四種權(quán)力”之稱(chēng)。“計(jì)劃不僅使各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的措施得以步調(diào)一致、有的放矢，而且給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展提供了巨大的推動(dòng)力。同時(shí)，計(jì)劃符合理性—科學(xué)分析的現(xiàn)代潮流，有利于解決現(xiàn)存問(wèn)題?！睂?duì)于社會(huì)而言，規(guī)劃的出臺(tái)還能引導(dǎo)社會(huì)投資的發(fā)展方向，給民眾對(duì)未來(lái)的預(yù)期提供一個(gè)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

行政規(guī)劃曾經(jīng)在我國(guó)發(fā)揮了重要的作用，只是由于近來(lái)實(shí)行了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要性被淡化，但在行政領(lǐng)域仍然一如既往地存在并發(fā)揮著重要的影響。所有的行政機(jī)關(guān)均可針對(duì)自己的工作、區(qū)域的發(fā)展等在法定權(quán)限內(nèi)制定行政規(guī)劃，基層政府亦不例外。由于對(duì)行政規(guī)劃的制定并沒(méi)有須法律授權(quán)的限制，基層政府正可以利用這一可能的空間，結(jié)合自身的現(xiàn)實(shí)，制定出符合基層政府實(shí)情的、富有地方特色的行政規(guī)劃。那種“千城一面”、照搬照抄的行政規(guī)劃是沒(méi)有意義的，找到自身的特色是基層政府在制定行政規(guī)劃過(guò)程中的重要使命。制定行政規(guī)劃的過(guò)程同時(shí)也是發(fā)展公眾參與、協(xié)調(diào)多元利益、提高共識(shí)的過(guò)程。編制規(guī)劃，必須認(rèn)真做好基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、課題研究以及納入規(guī)劃重大項(xiàng)目的論證等前期工作，及時(shí)與有關(guān)方面進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，征求有關(guān)政府部門(mén)以及其他有關(guān)單位、個(gè)人的意見(jiàn)，認(rèn)真聽(tīng)取專(zhuān)家委員會(huì)的意見(jiàn)，充分討論深入論證。

（三）設(shè)定裁量基準(zhǔn)

法律、法規(guī)和規(guī)章因?yàn)橐紤]現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性、照顧到不同地域的差異，往往要規(guī)定一定的幅度，保持一定的彈性，形成可供選擇的裁量空間?；鶎诱梢越o具體的執(zhí)法者設(shè)定裁量基準(zhǔn)，總結(jié)已有的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，將法的規(guī)定進(jìn)一步具體化，限制自身的權(quán)限，使其合理地統(tǒng)一運(yùn)行?！霸谡麄€(gè)法律和政治制度中，最需要、也是有最大可能提升個(gè)體正義的品質(zhì)的是這樣一些領(lǐng)域，即決定必然更多地依賴(lài)于裁量而不是規(guī)則和原則的領(lǐng)域，以及與正式聽(tīng)證和司法審查幾乎毫不相干的領(lǐng)域?！被鶎诱莆盏牟昧繖?quán)是最多的，而真正受到司法挑戰(zhàn)的裁量決定是極為有限的。故而，十分有必要加強(qiáng)行政的自我約束，提高行政法治的品質(zhì)。自2003年，特別是國(guó)務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》以來(lái)，設(shè)定行政裁量基準(zhǔn)的做法在全國(guó)相繼展開(kāi)。行政裁量基準(zhǔn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)進(jìn)行自我約束。這對(duì)于保證行政的一貫性，對(duì)于防止行政考慮不相關(guān)的因素、抑制行政的恣意、保證平等與公正，對(duì)于免受政治誘惑、減少向壓力妥協(xié)的可能性，無(wú)疑均有其積極意義。除了在行政處罰領(lǐng)域之外，基層政府還可在其他領(lǐng)域設(shè)定更多的行政裁量基準(zhǔn)。

（四）實(shí)施行政評(píng)價(jià)

隨著行政的科學(xué)性、民主性的逐步提高和技術(shù)手段的日益完備，為了準(zhǔn)確地把握政策的效果，在政府內(nèi)外壓力的推動(dòng)下，行政評(píng)價(jià)制度應(yīng)運(yùn)而生。所謂行政評(píng)價(jià)是指 “根據(jù)一定的基準(zhǔn)、指標(biāo)，由行政評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu) （行政部門(mén)、行政部門(mén)和民眾、民眾等）對(duì)行政的政策、措施、事務(wù)事業(yè)的妥當(dāng)性、實(shí)現(xiàn)程度及其成果等進(jìn)行分析、判定的活動(dòng)”。國(guó)外不少?lài)?guó)家還專(zhuān)門(mén)就行政評(píng)價(jià)制定了法律，例如美國(guó)政府于1993年7月頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果法》，規(guī)定 “每個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)提交年度績(jī)效規(guī)劃和報(bào)告”，財(cái)政預(yù)算與政府部門(mén)績(jī)效掛鉤。日本于2001年6月制定了 《關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施政策評(píng)價(jià)的法律》（簡(jiǎn)稱(chēng)為 “政策評(píng)價(jià)法”），確定了行政機(jī)關(guān)政策評(píng)價(jià)的基本事項(xiàng)等，推進(jìn)客觀而嚴(yán)格地實(shí)施政策評(píng)價(jià)。我國(guó)諸多實(shí)務(wù)部門(mén)也開(kāi)始在實(shí)施績(jī)效評(píng)估，而且取得了一定的經(jīng)驗(yàn)和積極效果。行政評(píng)價(jià)是行政管理過(guò)程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是行政管理向績(jī)效主義轉(zhuǎn)變的一個(gè)表征。由于行政評(píng)價(jià)是行政自我監(jiān)督的一種手段，它也無(wú)需法律的授權(quán)即可實(shí)施，故而亦可成為基層政府發(fā)揮能動(dòng)性的重要領(lǐng)域。應(yīng)該說(shuō)，實(shí)施行政評(píng)價(jià)對(duì)于準(zhǔn)確把握行政的效果、提高行政的效率、實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)民的說(shuō)明責(zé)任具有積極意義。

（五）建立糾紛解決的多元機(jī)制

基層政府最直接地面對(duì)各種糾紛，能否快速有效地化解矛盾、解決糾紛，關(guān)系到基層政府的公信力，關(guān)系到社會(huì)的和諧程度?！皩⒚芙鉀Q在基層”這一目標(biāo)的提出，就可以證明基層政府在解決糾紛中的重要性。但是將矛盾解決在基層，絕不是要基層政府掩蓋矛盾、文過(guò)飾非，而是要通過(guò)各種途徑真正地依法化解糾紛。當(dāng)然，這里所說(shuō)的糾紛具體到行政領(lǐng)域就是行政糾紛，也就是民眾與政府之間的糾紛。這種糾紛比民事糾紛可能更容易引起當(dāng)事人的不滿(mǎn)情緒，可能更容易引起比較惡劣的社會(huì)效果，故而需要通過(guò)各種途徑依法迅速解決。

從行政訴訟判決的統(tǒng)計(jì)來(lái)看，行政機(jī)關(guān)的敗訴率是相當(dāng)高的。之所以會(huì)引發(fā)行政糾紛，很多情況下是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)沒(méi)有依法行政，侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益。故而基層政府首先應(yīng)主動(dòng)審視自己的工作，大力開(kāi)展矛盾糾紛排查調(diào)處工作，建立健全相應(yīng)的制度。一方面要拓寬發(fā)現(xiàn)糾紛的渠道，無(wú)論是信訪、舉報(bào)、申訴均應(yīng)引起高度重視，另一方面需要重視對(duì)問(wèn)題的調(diào)查研究，確保相關(guān)部門(mén)之間信息暢通，聽(tīng)取相關(guān)人員的不同意見(jiàn)。其次，對(duì)矛盾糾紛要依法妥善迅速地解決?；鶎诱梢苑e極探索預(yù)防和解決社會(huì)矛盾的新路子。在解決糾紛的過(guò)程中，應(yīng)充分發(fā)揮調(diào)解、和解、協(xié)商、行政申訴、行政復(fù)議等多種機(jī)制在解決社會(huì)矛盾中的作用，切實(shí)解決人民群眾通過(guò)信訪、舉報(bào)等渠道反映的問(wèn)題。最后，還應(yīng)為法院的行政訴訟創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。當(dāng)事人對(duì)行政決定不服，起訴到法院，這是他的基本權(quán)利，基層政府不得干涉。其實(shí)，能夠通過(guò)訴訟解決問(wèn)題，總比不能解決問(wèn)題、隱藏問(wèn)題、掩蓋矛盾好得多，就好比治水之道堵不如疏。因此，基層政府也應(yīng)支持法院依法獨(dú)立作出公正的判決。在法院的判決生效之后，基層政府也應(yīng)執(zhí)行判決，而不能坐視不理、重新讓矛盾激化。在法治國(guó)家中，政府不履行法院的判決，是極其荒謬的事情。

四、結(jié)語(yǔ)：法治下的有所為有所不為

基層政府正是在有限的空間內(nèi)努力實(shí)現(xiàn)法治的目標(biāo)。一方面堅(jiān)持依法行政，兌現(xiàn)法的意志，尊重和保障人權(quán)；另一方面在法制的框架下，通過(guò)行政規(guī)劃等努力型塑地方特色，通過(guò)設(shè)定裁量基準(zhǔn)等積極規(guī)范約束自身的權(quán)限，通過(guò)多元化糾紛解決機(jī)制提供行政救濟(jì)。如此，基層政府的法治品質(zhì)將得到應(yīng)有的提升。