論開發(fā)區(qū)擴張中的治理困境、利益博弈與協(xié)調(diào)之道

陳海林

(中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢 430073)

一、問題的提出

開發(fā)區(qū)曾經(jīng)是地方政府發(fā)展經(jīng)濟的“利器”，通過利用本地特色資源、設(shè)立各種優(yōu)惠政策，吸引投資商前來投資，從而在短時間內(nèi)快速提升本地的經(jīng)濟發(fā)展速度和經(jīng)濟總量。地方政府爭相設(shè)立開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)的數(shù)量和規(guī)模在近年來獲得了極大的提高。2003年我國各類開發(fā)區(qū)已達(dá)到6 887個，經(jīng)過國家多部委聯(lián)合整改，2006年底，我國各類開發(fā)區(qū)數(shù)量減少了77.16%，剩余1 568個。截至2013年年底，我國各類開發(fā)區(qū)數(shù)量又回升到2 000多家。僅湖北省全省各類開發(fā)區(qū)認(rèn)定保留名單就有140多家，省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)89個［1］。據(jù)湖北省統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，2007年湖北省各類開發(fā)區(qū)總面積為976.9平方公里，截至2012年底，湖北省開發(fā)區(qū)總面積已達(dá)到4 213.4平方公里，5年間的增長幅度為413%。

張占錄、李永梁在研究中發(fā)現(xiàn)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟增長與其土地面積擴張并無絕對聯(lián)系，更重要的是技術(shù)創(chuàng)新和制度變革［2］。開發(fā)區(qū)的面積逐年上升，但是開發(fā)區(qū)對全國經(jīng)濟增長貢獻(xiàn)率卻呈現(xiàn)出下滑趨勢［3］。面對開發(fā)區(qū)擴張問題，張笑寒提出開發(fā)區(qū)招商引資應(yīng)該以單位面積的資本投入產(chǎn)出效益為標(biāo)準(zhǔn)，提高開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)的市場化程度［4］。王興平指出開發(fā)區(qū)要開發(fā)閑地、利用綠地、拓展空中空間等方式來提高開發(fā)區(qū)空間集約利用水平［5］。此外，學(xué)者們還紛紛建立開發(fā)區(qū)土地利用集約程度的評價模型，利用GIS、G/S等信息技術(shù)來促進(jìn)開發(fā)區(qū)土地的集約利用，以達(dá)到控制開發(fā)區(qū)土地面積，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的目的［6］。更有學(xué)者提出:中國開發(fā)區(qū)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入尾聲，應(yīng)該逐漸淡化開發(fā)區(qū)概念，將開發(fā)區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的功能分散至整個城市中［7］。

由此可見，現(xiàn)有的研究成果主要集中于加強開發(fā)區(qū)土地集約利用，控制開發(fā)區(qū)的面積。但是，在開發(fā)區(qū)擴張難以避免的情況下，更重要的是實現(xiàn)開發(fā)區(qū)的有序擴張。筆者認(rèn)為:開發(fā)區(qū)的有序擴張需要實現(xiàn)各利益相關(guān)主體之間的博弈均衡。然而，擴張進(jìn)程中開發(fā)區(qū)治理存在哪些問題?這些問題中存在哪些利益博弈關(guān)系?如何才能有效地協(xié)調(diào)這些利益博弈關(guān)系，進(jìn)而促進(jìn)開發(fā)區(qū)有序擴張?本文將探究開發(fā)區(qū)擴張進(jìn)程中的治理困境，并借助博弈論分析方法對開發(fā)區(qū)擴張進(jìn)程中的治理困境形成原因進(jìn)行分析，以探索實現(xiàn)開發(fā)區(qū)有序擴張、協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑。

二、開發(fā)區(qū)擴張進(jìn)程中的治理困境

(一)治權(quán)矛盾突出

我國開發(fā)區(qū)普遍實行“主權(quán)不變、治權(quán)獨立、事權(quán)下放”的管理體制［8］，并入開發(fā)區(qū)的新區(qū)域雖然所屬行政區(qū)劃不變，但是其治理權(quán)卻由開發(fā)區(qū)單獨行使，原屬行政區(qū)劃政府喪失了對該區(qū)域的完整治權(quán)，尤其是對財政稅收的支配權(quán)，這勢必遭致原屬行政區(qū)劃政府的反對。如:武漢經(jīng)濟開發(fā)區(qū)在合并漢南區(qū)時，曾經(jīng)遭到了漢南區(qū)政府的極力反對，經(jīng)過武漢市政府多次協(xié)調(diào)，漢南區(qū)最終才以“整體托管”的形式并入武漢經(jīng)濟開發(fā)區(qū)(1)。此外，隨著經(jīng)濟開發(fā)區(qū)擴張進(jìn)程的推進(jìn)，很多大型開發(fā)區(qū)都出現(xiàn)了“一區(qū)跨多區(qū)”的現(xiàn)象，雖然開發(fā)區(qū)獨立行使發(fā)展經(jīng)濟的權(quán)力，但是開發(fā)區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供卻由不同行政區(qū)政府分別提供，這給開發(fā)區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃和公共服務(wù)供給帶來了困難。

(二)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度趨同

開發(fā)區(qū)無序擴張弱化了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域特色，使得開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度趨同。一方面，在開發(fā)區(qū)內(nèi)部，只是多數(shù)企業(yè)的簡單集中，并沒有產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)集約化的效應(yīng)，尤其很多市、縣級開發(fā)區(qū)可選擇入住的企業(yè)較少，政府在選擇入駐企業(yè)的問題上自主性很低，開發(fā)區(qū)空間范圍的不斷擴大，使開發(fā)區(qū)面臨更大的“招商引資”壓力，這也給開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的實現(xiàn)增加了難度。另一方面，開發(fā)區(qū)的密集分布使得開發(fā)區(qū)之間難以形成明顯的產(chǎn)業(yè)特色，部分開發(fā)區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度雷同，這不僅加大了開發(fā)區(qū)之間的競爭，而且開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟輻射和經(jīng)濟帶動效應(yīng)也大大減小了。以湖北省X市的開發(fā)區(qū)為例，通過對X市4個開發(fā)區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行對比，繪制表1，從表中可以看出，這4個開發(fā)區(qū)之間的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)高度趨同。

表1 湖北X市4個開發(fā)區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)對比表

(三)負(fù)外部性治理困難

開發(fā)區(qū)發(fā)展負(fù)外部性是指，開發(fā)區(qū)在發(fā)展過程中雖然實現(xiàn)了經(jīng)濟總量的增加，但是企業(yè)集聚和人口增加帶來的環(huán)境污染、交通擁堵、社會治安等問題使當(dāng)?shù)孛癖姵袚?dān)了更多的社會成本，造成了當(dāng)?shù)孛癖娚鐣＠慕档汀Ｒ环矫?。開發(fā)區(qū)人口規(guī)模的大量增加對公共產(chǎn)品供給產(chǎn)生“擁擠效應(yīng)”，造成公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給不足或無效;另一方面是因為開發(fā)區(qū)企業(yè)的生產(chǎn)違反國家的污染排放標(biāo)準(zhǔn)，以外部不經(jīng)濟換取內(nèi)部經(jīng)濟，將企業(yè)生產(chǎn)成本外化為社會成本，給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境、生活環(huán)境帶來不利影響。企業(yè)生產(chǎn)帶來的環(huán)境污染而引發(fā)的居民上訪、抗議乃至群體性事件也依舊時有發(fā)生，如:某地的環(huán)境污染、重大火災(zāi)事故等，給當(dāng)?shù)孛癖姷纳顜順O大的影響。

(四)征地拆遷矛盾突出

目前，我國經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的擴張必然伴隨著大量的“土地征收”和“房屋拆遷”現(xiàn)象的發(fā)生。土地是開發(fā)區(qū)最重要的資源之一，同時也是農(nóng)民最重要的資源。由于在土地征收補貼和拆遷補貼數(shù)額上的差異，以及在征地、拆遷過程中不合理，甚至不合法拆遷手段的運用，使得經(jīng)濟開發(fā)區(qū)在發(fā)展過程中因征地、拆遷而引發(fā)的上訪、抗議事件不斷，“征地拆遷”已經(jīng)成為現(xiàn)階段我國引發(fā)社會矛盾最多的源頭之一。根據(jù)某訪談材料整理，某市約80%的上訪案件都是由于“征地拆遷”引發(fā)的，而征地拆遷又大多發(fā)生在各類開發(fā)區(qū)中。如何實現(xiàn)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)在發(fā)展過程中又不至于損害公眾利益，維持社會穩(wěn)定，這是開發(fā)區(qū)治理中必須面對的難題。

三、開發(fā)區(qū)無序擴張中利益主體間博弈關(guān)系分析

區(qū)域經(jīng)濟活動中，地方政府與企業(yè)、區(qū)內(nèi)民眾一樣都有自身的獨立利益，其行為也和市場主體一樣以“成本－收益”為行動準(zhǔn)則［9］。開發(fā)區(qū)、企業(yè)、民眾等利益相關(guān)主體之間也存在著廣泛的博弈關(guān)系。

(一)以“治權(quán)”為核心的開發(fā)區(qū)與原屬行政區(qū)之間的博弈

隨著開發(fā)區(qū)的發(fā)展，土地將成為制約開發(fā)區(qū)發(fā)展的重要因素。開發(fā)區(qū)作為地區(qū)重要的經(jīng)濟增長點，對于整個地區(qū)經(jīng)濟總量的增加都有重要的影響，因此，為實現(xiàn)地區(qū)整體經(jīng)濟實力的增加，開發(fā)區(qū)的上級政府(即市政府和省政府)都會積極支持開發(fā)區(qū)的擴容，二者在利益目標(biāo)上具有一致性(見圖1)。然而在目前我國對開發(fā)區(qū)實行的管理體制下，開發(fā)區(qū)擴容必然其他行政區(qū)權(quán)力的縮減，這必然會引起原屬行政區(qū)政府的反對。

圖1 開發(fā)區(qū)與所屬區(qū)政府博弈矩陣圖

(0，0)表示在策略集{同意，不擴張}下，原屬行政區(qū)和開發(fā)區(qū)可獲取的收益，C2為原屬行政區(qū)同意開發(fā)區(qū)擴張時，受到的利益損失，C1為開發(fā)區(qū)擴張可獲得的收益;C3則表示原屬行政區(qū)反對開發(fā)區(qū)擴張的利益支出，包括政治支持、群眾動員等，C4則表示開發(fā)區(qū)為了應(yīng)對原屬行政區(qū)的反對態(tài)度而支出的成本(C1－C4＞0)。由上述博弈矩陣可以看出，開發(fā)區(qū)的最優(yōu)策略是擴張，所以(同意，擴張)是本博弈的均衡解，然而，這意味著在博弈均衡的實現(xiàn)過程中，原屬行政區(qū)利益始終會受到損失。博弈失衡使得二者在擴張過程中圍繞著“治理權(quán)力和公共資源”的矛盾不斷發(fā)生。

(二)以“招商引資”為核心的開發(fā)區(qū)之間的博弈

招商引資的數(shù)量和質(zhì)量直接決定著經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和持續(xù)競爭能力，很多地方政府都將招商引資作為績效考核的主要指標(biāo)之一，這加劇了開發(fā)區(qū)之間的博弈，這也促使各地開發(fā)區(qū)出臺各種稅收優(yōu)惠政策、土地優(yōu)惠政策，以在博弈中占據(jù)主動地位(見圖2)。各地方政府和開發(fā)區(qū)以土地的征用、低價出讓為特征的項目競爭實質(zhì)上是一種過度競爭。這種過度競爭使得眾多開發(fā)區(qū)只注重招商引資的數(shù)量，不重視招商引資的質(zhì)量，難以實現(xiàn)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集約化發(fā)展。

圖2 開發(fā)區(qū)之間的博弈矩陣圖

由博弈矩陣可以看出，當(dāng)博弈雙方都采取{合作，合作}策略集時，能實現(xiàn)雙方利益總和的最大化，{合作，合作}是開發(fā)區(qū)“招商引資”博弈中的“占優(yōu)戰(zhàn)略均衡”。這也是國家一直倡導(dǎo)開發(fā)區(qū)之間采取合作策略，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)格局，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)集約化發(fā)展的重要原因。然而，從開發(fā)區(qū)個體出發(fā)，無論另一方采取何種策略，開發(fā)區(qū)各自的最優(yōu)策略都是“競爭”，即通過各種優(yōu)惠政策，吸引投資方進(jìn)駐，這在短期內(nèi)就內(nèi)實現(xiàn)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟總量的增加，這對單個開發(fā)區(qū)的績效考核有重要意義。開發(fā)區(qū)“招商引資”的博弈失衡使得開發(fā)區(qū)之間難以實現(xiàn)有效合作，這也是開發(fā)區(qū)之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，難以實現(xiàn)集約化發(fā)展的重要原因。

(三)以“產(chǎn)業(yè)升級”為核心的開發(fā)區(qū)與企業(yè)之間的博弈

近年來，各開發(fā)區(qū)都加強了對區(qū)內(nèi)企業(yè)環(huán)境污染、安全生產(chǎn)的整治，對排污超標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行處罰，對于污染特別嚴(yán)重的“夕陽企業(yè)”逐步取締，這有利于減少開發(fā)區(qū)發(fā)展的負(fù)外部性。但是，這也意味著開發(fā)區(qū)內(nèi)的企業(yè)也必須為此支付一定的成本，部分企業(yè)甚至不得不停產(chǎn)(見圖3)。

圖3 政府與排污企業(yè)博弈樹

如圖所示，S1表示企業(yè)嚴(yán)格遵守國家的政策法規(guī)，控制污染排放時可獲得的收益，S2表示環(huán)境不被污染時給政府和社會帶來的利益，－S2表示環(huán)境被污染時帶來的損失;C1表示企業(yè)治理污染，凈化生產(chǎn)過程所需的成本，—C2表示企業(yè)停產(chǎn)帶來的經(jīng)濟總量的損失，C3表示企業(yè)為規(guī)避處罰和整改而進(jìn)行的尋租成本，C4表示對排污企業(yè)進(jìn)行的處罰，C5表示企業(yè)在整改或停產(chǎn)以前對環(huán)境造成的影響。當(dāng)C1＜C3時，即凈化成本小于為規(guī)避處罰而進(jìn)行的尋租成本時，該博弈的均衡結(jié)果為企業(yè)主動進(jìn)行技術(shù)改進(jìn)，節(jié)能減排;當(dāng)C1＞C3時，企業(yè)通過小于凈化成本的尋租成本規(guī)避處罰成本，從而將治理污染的生產(chǎn)成本轉(zhuǎn)移為社會成本，這導(dǎo)致博弈均衡難以實現(xiàn)。博弈均衡的實現(xiàn)受到企業(yè)治污成本、尋租成本、政府監(jiān)管力度以及價值取向等多種因素影響，產(chǎn)業(yè)升級也需要企業(yè)和政府付出一定的成本，當(dāng)某些污染嚴(yán)重、治污成本高的夕陽產(chǎn)業(yè)為了延續(xù)企業(yè)經(jīng)營，而不得不載污生產(chǎn)，使得社會承擔(dān)更多成本，從而加大了開發(fā)區(qū)擴張中的負(fù)外部效應(yīng)。

(四)以“土地”為核心的政府與居民間的博弈關(guān)系

在“征地拆遷”過程中，政府府的利益目標(biāo)是在最短的時間內(nèi)按照規(guī)定的價格實現(xiàn)開發(fā)區(qū)的“三通一平”。而土地和房屋作為農(nóng)民最重要的生存資源，當(dāng)?shù)鼐用窕谧陨砝婵紤]，總是希望能夠獲得更多的補償。雖然在實際拆遷工作中，政府通過委托開發(fā)商來完成拆遷工作，但是政府是拆遷征地政策制定者、監(jiān)管者，也是拆遷工作的委托者，因此，開發(fā)商與居民之間的博弈實質(zhì)上也是政府與居民之間的博弈(見圖4)。政府可用的策略空間為S1={強制執(zhí)行，協(xié)商談判}，居民可用的策略空間為S2={支持，拖延，堅決反對}。

圖4 政府與居民間的博弈矩陣圖

(S1，S2)表示在策略集(強制執(zhí)行，支持)下，政府與居民可獲得的收益，C1表示強制執(zhí)行策略會給政府形象帶來的損失，C3則表示居民為拖延行為付出的成本，C2表示拖延征地時間給政府帶來的損失以及維穩(wěn)成本，C4居民通過拖延行為可與政府談判得來的收益，－C5則指政府為協(xié)商談付出的代價，(－W，－U)則表示在居民堅決反對的情況下，政府還強制執(zhí)行可能帶來的后果，這也就是“暴力拆遷”等行為可能帶來的不可預(yù)料的后果。通過分析可得，堅決反對是居民的嚴(yán)格最劣策略，應(yīng)最先擯棄。當(dāng)維穩(wěn)成本大于由于居民拖延而帶來的成本時，即C1＞C2+C4時，該博弈的均衡解為(協(xié)商談判，拖延)。但是部分開發(fā)區(qū)為了加快開發(fā)區(qū)建設(shè)進(jìn)程，確保投資企業(yè)順利進(jìn)駐，在協(xié)商不成的情況下采取強制手段，甚至是暴力手段，這導(dǎo)致了政府于居民之間的博弈失衡，從而產(chǎn)生了了諸多因“征地拆遷”而引發(fā)的各種問題。

四、開發(fā)區(qū)有序擴張的政策建議

每一步制度變遷的實現(xiàn)都包含著激勵結(jié)構(gòu)的改變［10］，因此實現(xiàn)各利益相關(guān)主體之間的博弈均衡是實現(xiàn)開發(fā)區(qū)有序擴張的重要保證。基于此，對于開發(fā)區(qū)的有序擴張?zhí)岢鲆韵陆ㄗh:

(一)規(guī)范開發(fā)區(qū)空間擴張，推進(jìn)開發(fā)區(qū)管理體制變革

土地資源的有限性與區(qū)域間利益博弈要求政府必須要規(guī)范開發(fā)區(qū)空間擴張。第一，健全開發(fā)區(qū)擴張的法律法規(guī)，規(guī)范各級開發(fā)區(qū)的擴容審批程序。健全國家層面的宏觀管理制度和地方層面的微觀管理制度，對于開發(fā)區(qū)區(qū)域變動的條件、形式、程序都有嚴(yán)格規(guī)定，避免出現(xiàn)開發(fā)區(qū)區(qū)域無限擴大，成為區(qū)域唯一經(jīng)濟增長點，出現(xiàn)地方發(fā)展的空間失衡。第二，合理區(qū)分開發(fā)區(qū)類別，建立動態(tài)的開發(fā)區(qū)擴容資質(zhì)審查機制。健全開發(fā)區(qū)評估的經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)、人口標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及技術(shù)創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)，通過定期的考核評估對有擴張資質(zhì)的開發(fā)區(qū)進(jìn)行有選擇性的支持，對于某些污染嚴(yán)重、技術(shù)落后等無長遠(yuǎn)生命力的小工業(yè)園區(qū)或者開發(fā)區(qū)，應(yīng)該嚴(yán)格限制其土地擴張。

此外，還應(yīng)該積極推進(jìn)開發(fā)區(qū)管理體制變革，對于實力強大，發(fā)展勢頭良好的開發(fā)區(qū)，可以借鑒上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)的經(jīng)驗，探索“政區(qū)合一”模式，推進(jìn)“新型開發(fā)區(qū)綜合配套試驗改革”，實現(xiàn)“經(jīng)濟區(qū)”與“行政區(qū)”的融合，賦予開發(fā)區(qū)更多的自主權(quán)，將開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)為一種新的“行政區(qū)劃”。

(二)健全開發(fā)區(qū)的激勵機制，促進(jìn)開發(fā)區(qū)之間的合作

降低開發(fā)區(qū)合作風(fēng)險，增加開發(fā)區(qū)之間合作的預(yù)期收益是促進(jìn)開發(fā)區(qū)集約化發(fā)展的保障。首先，應(yīng)該調(diào)整開發(fā)區(qū)的績效考核機制，改變傳統(tǒng)的以經(jīng)濟增長為核心的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，建立起包含優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)保生產(chǎn)在內(nèi)的考核指標(biāo)，綜合考察開發(fā)區(qū)的發(fā)展成就。其次，要加強開發(fā)區(qū)之間的合作機制建設(shè)，建立開發(fā)區(qū)之間的信息共享機制，避免因為信息不對稱而帶來的非理性競爭，減小開發(fā)區(qū)參與合作的風(fēng)險和損失;創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)互助機制，借助其他區(qū)域人才、信息、資金等優(yōu)勢，推進(jìn)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)升級，促進(jìn)開發(fā)區(qū)間的企業(yè)合作，增加開發(fā)區(qū)之間合作預(yù)期收益;完善利益補償機制，中央政府通過補貼、獎勵以及項目經(jīng)費撥款等方式鼓勵開發(fā)區(qū)之間展開合作，開發(fā)區(qū)之間也可以通過簽訂協(xié)議、合約等方式，來為對方的合作提供利益補償，為開發(fā)區(qū)參與合作提供動力機制;建立政策共容機制，加強開發(fā)區(qū)間的政策變遷交流與合作，尤其是經(jīng)濟政策，通過吸取經(jīng)驗、征集建議、相互磋商等途徑優(yōu)化各自政策措施，促進(jìn)開發(fā)區(qū)之間的政策融合，降低開發(fā)區(qū)之間的合作成本。

(三)轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)生態(tài)型開發(fā)區(qū)

開發(fā)區(qū)負(fù)外部性治理需要強化政府的公共服務(wù)職能和監(jiān)管職能。理順開發(fā)區(qū)管委會與市政府、區(qū)政府間的關(guān)系，管委會作為開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟管理機構(gòu)，主要承擔(dān)開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、招商引資、項目審批以及產(chǎn)業(yè)調(diào)整等工作，同時，開發(fā)區(qū)管委會應(yīng)該充分發(fā)揮規(guī)劃協(xié)調(diào)作用，促使各區(qū)政府更好地提供公共服務(wù)。區(qū)政府應(yīng)該將職能重心轉(zhuǎn)移至公共服務(wù)，通過運用市場化工具和社會化手段，提高公共服務(wù)供給效率，優(yōu)化開發(fā)區(qū)投資和發(fā)展環(huán)境。同時，開發(fā)區(qū)應(yīng)對區(qū)內(nèi)企業(yè)的技術(shù)升級、環(huán)保生產(chǎn)實行正向激勵和引導(dǎo)，建立環(huán)保補償機制，通過技術(shù)改進(jìn)補貼、凈化生產(chǎn)稅收優(yōu)惠以及繼續(xù)完善負(fù)外部性的產(chǎn)權(quán)交易市場等措施來增加企業(yè)實施凈化生產(chǎn)可獲取的收益;加強對區(qū)內(nèi)環(huán)境成本過大的企業(yè)加強管制，減少因為信息不對稱而使得污染超標(biāo)企業(yè)避開處罰，對于環(huán)境污染特別嚴(yán)重，改進(jìn)成本又很高的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，開發(fā)區(qū)應(yīng)該主動舍棄，采取停產(chǎn)、搬遷等措施減少環(huán)境污染，促進(jìn)開發(fā)區(qū)發(fā)展的生態(tài)性。

(四)加強溝通協(xié)調(diào)機制建設(shè)，規(guī)范征地拆遷行為

政府作為公共利益的代理人，應(yīng)該將實現(xiàn)公共利益最大化為行動目標(biāo)。為減少農(nóng)民在征地拆遷中的利益損失，實現(xiàn)博弈均衡，應(yīng)該構(gòu)建由政府、開發(fā)商企業(yè)和居民共同參與的協(xié)商溝通渠道，通過協(xié)商和談判來確定征地拆遷的時間、范圍以及賠償?shù)葐栴}，形成制度化的討價還價機制;制定科學(xué)的土地征收和房屋拆遷補償制度，補償制度應(yīng)該充分考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟水平、居民收入、職業(yè)構(gòu)成等多種因素，建立特別貧困人群的保護(hù)機制，為補償款難以購買新住房的貧困人口建立扶助機制，減少社會不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生和集聚;探索土地增值收益分配機制，讓發(fā)展成果惠及更多民眾;加強對“征地拆遷”程序和方式合法性的監(jiān)管，加大違法成本，避免出現(xiàn)“暴力拆遷”。此外，政府應(yīng)該著力解決農(nóng)民失地后的就業(yè)問題，幫助失地農(nóng)民轉(zhuǎn)換“生計模式”，通過對失地農(nóng)民提供技能培訓(xùn)，增強失地農(nóng)民再就業(yè)能力;借助外生機制和社會力量，如:社區(qū)社會組織、企業(yè)等，為農(nóng)民就業(yè)提供幫助，促進(jìn)失地農(nóng)民的就業(yè)。

注釋:

(1)根據(jù)對湖北省民政廳的某次訪談材料整理，漢南區(qū)政府曾經(jīng)強烈反對并入武漢經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，后經(jīng)武漢市政府多次協(xié)調(diào)，最終才以“整體托管”的方式并入武漢經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。

［1］中商情報網(wǎng).2013年中國經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)情況總結(jié)［EB/OL］.(2013－12－17)［2014－06－10］.http://www.askci.com/news/201312/17/13505809.shtml.

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