漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)生態(tài)補償運行機制研究

鄧遠建，肖 銳，劉 翔

(中南財經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院，湖北武漢 430073)

漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)生態(tài)補償運行機制，即通過采取合適的政策機制從而使得流域生態(tài)環(huán)境保護外部性的內(nèi)部化，讓享受漢江流域生態(tài)環(huán)境保護成果的相關(guān)“受益者”對流域內(nèi)損失機會成本的生態(tài)環(huán)境保護者給予資金、政策與智力等方面的補償。眾所周知，漢江生態(tài)經(jīng)濟水源區(qū)是我國重要的糧食主產(chǎn)區(qū)和重要的生態(tài)功能區(qū)，區(qū)域內(nèi)自然資源豐富、生態(tài)條件優(yōu)越，承擔(dān)著南水北調(diào)中線工程的重大任務(wù)。南水北調(diào)中線工程水資源主要來自漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)，其為河南省、河北省、北京市、天津市4個省市以及沿線的20多座城市提供生產(chǎn)生活用水，肩負著保護水源區(qū)生態(tài)環(huán)境、涵養(yǎng)水源，確?！耙唤逅捅本钡闹匾蝿?wù)［1］。因此，對漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)進行生態(tài)環(huán)境保護尤為重要，及時制定水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的生態(tài)補償運行機制是實現(xiàn)漢江經(jīng)濟帶水源區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

一、漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)生態(tài)補償問題的提出

(一)漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)面臨的主要問題

漢江流域是南水北調(diào)中線工程重要輸水源，經(jīng)過對工程全線多次充水實驗和安全性檢驗之后，預(yù)計2014年10月正式通水。由此，漢江生態(tài)經(jīng)濟帶迎來了歷史性的戰(zhàn)略機遇。但是，值得注意的是，南水北調(diào)中線工程對漢江流域的水資源及其生態(tài)環(huán)境影響巨大，仍面臨著許多亟待解決的問題。

1.水資源供需矛盾日益突出

南水北調(diào)中線一期工程每年平均的可調(diào)水量為95億立方米，遠期調(diào)水量平均每年將近達到130億立方米，漢水流域流量將大幅度下降毋庸置疑。同時，伴隨著全球氣溫逐漸變暖，漢水流域來水量也會受到影響，漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)將會面臨水資源供需矛盾的局面，且日益突出。

2.水資源保護能力較為薄弱

由于水源區(qū)監(jiān)控能力和水量監(jiān)測站技術(shù)環(huán)節(jié)較為薄弱，導(dǎo)致漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)水質(zhì)與水量監(jiān)測的頻次不足，未能構(gòu)建完善的水源區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)。流域沿線取水工程以及漢江流域取水口、排污口等水資源監(jiān)督管理機制的缺乏，都會造成水資源受到不同程度的污染，由此表現(xiàn)出漢江流域水資源保護能力是十分薄弱的。

3.跨界流域保護缺乏統(tǒng)一性

漢江源于陜西，流域涉及到湖北、河南、四川、重慶、甘肅6個省市。每個省市都是處于各自為戰(zhàn)的現(xiàn)狀，因而缺乏良好的水資源保護協(xié)商機制。對于保護流域生態(tài)環(huán)境、制定流域保護目標(biāo)時也都是從自身利益最大化為出發(fā)點，缺乏跨界流域保護的統(tǒng)一性和整體性。

(二)漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)生態(tài)補償?shù)闹匾?/h3>

1.有利于保護水源區(qū)生態(tài)環(huán)境

飲用水是人民日常生活最基本的條件之一，漢江經(jīng)濟帶水源區(qū)生態(tài)安全直接聯(lián)系著其水源的質(zhì)量安全，以至于影響到整個南水北調(diào)沿線人民正常生活、生產(chǎn)活動。然而，漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟較為落后、生態(tài)環(huán)境十分脆弱、水土流失和農(nóng)業(yè)面源污染也是異常突出的，因此，其環(huán)境保護與流域治理任務(wù)艱巨。漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)生態(tài)補償機制的建立，能夠使得上下游的生態(tài)保護者和生態(tài)服務(wù)使用者在人為的影響下保持平衡，從而有利于保護漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

2.有利于維護流域的生態(tài)平衡

流域生態(tài)平衡是一種動態(tài)的平衡，在自然因素和人為因素等外界因素影響的情況下，流域本身可以通過自我調(diào)節(jié)從而使其生物體系中物質(zhì)與能量的輸入和輸出恢復(fù)到穩(wěn)定的狀態(tài)。然而，通過對漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)當(dāng)?shù)卣途用襁M行生態(tài)補償，能夠?qū)λ磪^(qū)給予大量的資金支持從而提高其對自然災(zāi)害的控制能力，同時實施漁業(yè)資源保護、控制污染源頭、開展生態(tài)修復(fù)、建設(shè)生態(tài)堤防等措施減少人為因素的影響，以至于能夠維護漢江經(jīng)濟帶水源區(qū)的生態(tài)平衡。

3.有利于促進流域可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展是社會、經(jīng)濟、環(huán)境與資源相互協(xié)調(diào)的綜合體，其實質(zhì)是要正確處理發(fā)展與環(huán)境、資源的關(guān)系，以保障當(dāng)代人與后代人持續(xù)健康的生存與發(fā)展［2］。經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾仍然是漢江經(jīng)濟生態(tài)帶發(fā)展的突出問題。近年來由于經(jīng)濟的發(fā)展，污水和垃圾給漢水流域帶來了更大的威脅［3］。作為我國重要的內(nèi)河流域，漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)是一個完整的生態(tài)系統(tǒng)，加大對水源區(qū)進行生態(tài)補償，有利于促進流域的可持續(xù)發(fā)展，從而能夠使其長期肩負保護生態(tài)環(huán)境、涵養(yǎng)水源，確?！耙唤逅捅本钡闹厝巍?/p>

二、國外水源區(qū)生態(tài)補償機制探索與實踐的借鑒

(一)美國流域生態(tài)補償?shù)膶嵺`和主要模式

美國流域生態(tài)補償?shù)湫偷膶嵺`代表是紐約市購買上游Catskills流域與特拉華河流域的生態(tài)服務(wù)。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，大約90%的紐約市居民用的水都是來自其上游Catskills流域以及特拉華河流域。早在1989年，美國環(huán)保局作出要求，除了水質(zhì)達到一定要求外，所有來自地表水的城市供水都要采取過濾凈化等相關(guān)設(shè)施。在這種情景之下，相關(guān)部門對水質(zhì)過濾凈化設(shè)施所需投資進行了估算，建立新的過濾凈化設(shè)施要耗資60～80億美元。除此之外，每年的運行費用高達3～5億美元，因此，建立一套新的水質(zhì)過濾凈化設(shè)施至少要投資63億美元。然而，另一個方案就是對上游Catskills流域在10年投資10～15億美元對其水質(zhì)整治和加以改善，從而不用耗費63億美元的巨資采取過濾凈化設(shè)施就能夠使其水質(zhì)達到相應(yīng)要求。所以，在經(jīng)過多次權(quán)衡和商討之后，紐約市最終決定通過10年投資10～15億美元購買上游Catskills流域的生態(tài)環(huán)境服務(wù)。

紐約市上游Catskills流域生態(tài)補償機制主要是在政府部門做出購買其生態(tài)環(huán)境服務(wù)決策后，水務(wù)局對Catskills流域上下游水資源保護的相關(guān)責(zé)任及其補償標(biāo)準(zhǔn)進行確定，通過對用水住戶征收附加稅、發(fā)行公債和信托基金等途徑進行籌集流域生態(tài)補償資金，對水源上游保護水源生態(tài)環(huán)境的主體給予補貼，從而激勵他們采用友好型的生產(chǎn)生活方式，以改善Catskills流域的生態(tài)環(huán)境和水質(zhì)。

(二)德國流域生態(tài)補償?shù)膶嵺`和主要模式

德國流域生態(tài)補償?shù)湫偷膶嵺`代表是易北河的生態(tài)補償政策。易北河上游是在捷克，流域中下游是在德國，貫穿這兩個國家。在1980年之前，兩國都沒有對易北河進行流域整治，其流域的水質(zhì)逐漸變差。在1990年后，易北河水質(zhì)的惡化受到了捷克和德國共同關(guān)注，雙方達成了共同對易北河進行綜合整治的協(xié)議，同時也成立了流域整治合作組織。通過長期整治農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水的灌溉質(zhì)量，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中對流域的污染物排放。兩國還設(shè)置了8個保護流域生態(tài)環(huán)境的專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組，即行動計劃組、監(jiān)測小組、研究小組、沿海保護小組、災(zāi)害組、水文小組、公眾小組和法律政策小組。根據(jù)雙方達成的協(xié)議，德國在易北河流域建立了7個國家公園，公園占地總面積約1 500平方千米;同時，易北河兩岸有200個自然保護區(qū)，禁止在這些自然保護區(qū)內(nèi)從事集約型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、建房辦廠等對生態(tài)環(huán)境有影響的活動。在雙方共同付出的努力下，易北河上游的水質(zhì)已達到了相應(yīng)的飲用標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮了明顯的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益。

德國易北河流域生態(tài)補償機制主要是多方籌集資金和流域整治經(jīng)費，主要來源于財政貸款、研究津貼和排污費，下游的政府、企業(yè)和居民對上游政府和居民給以經(jīng)濟補償。

(三)哥斯達黎加流域生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀和主要模式

哥斯達黎加國內(nèi)Energia Global(簡稱EG)私營水電公司在流域生態(tài)補償實踐中也是非常成功的。EG公司位于Sarapiqui流域，是一家為周圍4萬多居民提供電力的私營水電公司，其水源由兩個支流提供，流域面積僅僅為5 800公頃，從而造成該水電公司無法進行正常生產(chǎn)。為了保證流域的水量供應(yīng)，增加河流的年凈流量，同時減少河流的淤泥沉積，于是EG公司向國家林業(yè)基金以18美元/公頃的標(biāo)準(zhǔn)提交資金。在其基礎(chǔ)上，國家政府基金每公頃另外再追加30美元，以現(xiàn)金的方式向河流上游的私有土地主進行支付，要求上游的私有土地主允諾將其土地用于從事可持續(xù)林業(yè)生產(chǎn)或者是對現(xiàn)有林地進行保護，但對于那些計劃用人工林來取代天然林的私有土地主將沒有獲取補助的資格。

三、漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)生態(tài)補償機制的構(gòu)建

構(gòu)建生態(tài)補償機制所需要考慮的因素較為復(fù)雜［4］，水源區(qū)生態(tài)補償機制亦是如此?，F(xiàn)階段，我國流域生態(tài)補償?shù)貐^(qū)補償內(nèi)容主要是大流域上下游間、跨省界的中型流域、地方行政轄區(qū)的下流域的補償，以地方政府協(xié)調(diào)、財政轉(zhuǎn)移支付及市場交易的補償方式為主(如表1)。

表1 我國生態(tài)補償?shù)貐^(qū)補償內(nèi)容和補償方式

然而，同國外流域生態(tài)補償機制構(gòu)建一樣，不同流域生態(tài)補償方式各不相同，漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)生態(tài)補償機制的構(gòu)建也應(yīng)符合其自身的實際特點。建立正確有效的生態(tài)補償機制是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它是相當(dāng)困難的［5］。因此，在構(gòu)建漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)生態(tài)補償機制的前期工作是要對其生態(tài)補償機制建立面臨的基本問題和生態(tài)補償機制的結(jié)構(gòu)進行分析，從而才能夠深入地、全面地、合理地構(gòu)建漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)的生態(tài)補償機制。

(一)構(gòu)建漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)生態(tài)補償機制需解決的基本問題

建立生態(tài)補償機制實質(zhì)上是要解決三個基本問題:誰補償誰，補償多少和怎么進行生態(tài)補償。換言之，一是界定生態(tài)補償主體和補償對象，二是確定補償標(biāo)準(zhǔn)，三是補償途徑的選擇［6］。雖然這三個問題表面上看似簡單，但是在實際操作中并不是那么容易。

1.補償主體與補償對象

生態(tài)補償主體是指使用生態(tài)服務(wù)應(yīng)支付生態(tài)成本的經(jīng)濟主體。漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)生態(tài)補償主體可分為:(1)中央政府和公共財政，由于漢江流域是南水北調(diào)中線工程的重要水源區(qū)，由于漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護帶有社會性和環(huán)保公益性，在生態(tài)補償機制中，國家應(yīng)當(dāng)處于主導(dǎo)地位;(2)南水北調(diào)工程的受益者，水源的開發(fā)者(如漢江集團)以及水源使用者(即京、津、冀、豫4個省市以及沿線的20多座城市);(3)漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)生態(tài)破壞者，包括對水源區(qū)污染排放的個人和企業(yè)。

補償對象主要是指為保護漢江經(jīng)濟帶水源區(qū)生態(tài)環(huán)境而犧牲其機會成本的主體，主要可以分為:(1)為保護水源區(qū)生態(tài)環(huán)境作出貢獻的主體，即水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護者、水源區(qū)地方政府、相關(guān)行政機構(gòu)和個人;(2)減少對水源區(qū)污染破壞者，如減排企事業(yè)單位［7］。

2.生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)

要構(gòu)建合理、科學(xué)的生態(tài)補償機制必須要對水源區(qū)生態(tài)保護和建設(shè)的投入成本及效益進行測算［5］，只有通過這樣才能確保水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和重建的科學(xué)性。眾所周知，生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)的直接投入計算較為容易，它其實就是等于使水源區(qū)生態(tài)破壞恢復(fù)到原本的生態(tài)狀態(tài)所投資的資金。但是，對生態(tài)環(huán)境所帶來的效益或者是生態(tài)環(huán)境受到了多少損失是難以對其進行評估的，因此很難測度其成本和收益，以至于無法確定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。

3.生態(tài)補償途徑

流域生態(tài)補償途徑很多，根據(jù)不同的準(zhǔn)則可劃分為不同的分類體系。流域生態(tài)補償?shù)耐緩蕉喾N多樣，可根據(jù)不同的準(zhǔn)則進行選擇。按照流域補償條塊來劃分，可以選擇橫向補償和縱向補償，按照流域生態(tài)補償?shù)姆绞娇梢詣澐譃閷嵨镅a償、資金補償、政策補償與智力補償?shù)?。而選擇生態(tài)補償途徑最重要的因素是取決于補償實施主體和生態(tài)補償運行機制的本質(zhì)特性，根據(jù)國外流域生態(tài)補償運行機制實踐經(jīng)驗，生態(tài)補償途徑大致可以劃分為政府補償和市場補償兩大類型。根據(jù)現(xiàn)實情況來判斷，市場化途徑應(yīng)該是漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)生態(tài)補償運行機制的有效手段。

除了以上三個基本問題，構(gòu)建水源區(qū)生態(tài)補償機制還應(yīng)當(dāng)考慮到水資源生態(tài)系統(tǒng)的基本特征、生態(tài)補償資金來源以及生態(tài)補償?shù)脑瓌t等問題。

(二)構(gòu)建漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)生態(tài)補償機制的初步設(shè)想

漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)保護是流域管理的重要內(nèi)容。近年來，由于水源區(qū)內(nèi)亂排亂放等污染問題日益突出，為保證其優(yōu)質(zhì)的水源輸送到水源受益區(qū)，僅靠政府部門日常維護顯然是不夠的。合理的對水源區(qū)內(nèi)損失機會成本的流域生態(tài)環(huán)境保護者進行生態(tài)補償，采取必要的生態(tài)補償機制，能夠充分調(diào)動政府、企業(yè)和個人保護水源區(qū)生態(tài)環(huán)境的積極性?；谇拔膶馑磪^(qū)生態(tài)補償運行機制探索與實踐經(jīng)驗的分析，本文試圖提出漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)生態(tài)補償運行機制的初步設(shè)想如圖1所示。

圖1 漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)生態(tài)補償運行機制

漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)生態(tài)補償運行機制要圍繞“造血”式生態(tài)補償?shù)哪繕?biāo)，建立合理的生態(tài)補償作用機理及生態(tài)補償運行機制。其中，理清流域下現(xiàn)有的生態(tài)利益關(guān)系是實現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要條件，不貼切漢江流域?qū)嶋H情況的生態(tài)補償運行機制會導(dǎo)致生態(tài)補償?shù)氖?。本文根?jù)實際情況，試圖性提出以政府為主導(dǎo)的漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)的生態(tài)補償途徑(如圖2所示)，以保證實現(xiàn)漢江流域生態(tài)環(huán)境的發(fā)展。

圖2 政府為主體的漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)生態(tài)補償

結(jié)合國外流域生態(tài)補償成功經(jīng)驗，漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)生態(tài)補償機制可圍繞以政府作為生態(tài)補償?shù)闹黧w，將漢江中下游地區(qū)納入到中央生態(tài)補償?shù)姆秶?，對流域?nèi)生態(tài)環(huán)境保護者進行實物補償、資金補償、智力補償和政策補償。與此同時，將水利設(shè)施的運行費用納入補償內(nèi)容，根據(jù)測算保護流域生態(tài)環(huán)境的直接投入及預(yù)估相關(guān)配套工程每年所需要投入的資金，將這些費用納入到政府轉(zhuǎn)移支付范圍，并將其列入到供水成本，從而建立水價形成機制。另外，建立漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)征收水資源費用補償機制，采取“誰受益誰補償”的原則，合理調(diào)整水源受益區(qū)水價的構(gòu)成，建議按照比例對每立方米的水資源收取一定的費用，并將這些費用作為水源區(qū)的生態(tài)保護項目和生態(tài)功能恢復(fù)的生態(tài)補償資金來源。完善生態(tài)環(huán)境保護稅費，最終實現(xiàn)漢江生態(tài)經(jīng)濟帶水源區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

［1］徐田江.關(guān)于南水北調(diào)中線工程水源地生態(tài)補償情況的調(diào)研報告［J］.陜西發(fā)展和改革，2011，(4):33－34.

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