我國能源安全存在結(jié)構(gòu)性矛盾

□ 文/中國工程院副院長、中國工程院院士 謝克昌

隨著地緣政治動(dòng)蕩加劇，國際石油供求形勢趨緊、國際油價(jià)上漲且高位運(yùn)行，對我國的能源和經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)：一是全球應(yīng)對氣候變化要求能源低碳發(fā)展，環(huán)境問題成為制約我國能源安全的重大問題；二是能源新技術(shù)水平已成為國家重要的能源安全保障因素和經(jīng)濟(jì)競爭力，我國需要加快能源技術(shù)創(chuàng)新；三是能源消費(fèi)總量大、增速過快和煤炭占比過高，油氣對外依存度高，非化石能源近中期占比十分有限，導(dǎo)致我國的能源消費(fèi)方式不可持續(xù)，進(jìn)而影響能源安全。一句話，我國能源安全主要是油氣供應(yīng)安全問題，是對清潔能源需求剛性上升而國內(nèi)供給嚴(yán)重不足、對外需求不斷增長引發(fā)的結(jié)構(gòu)性矛盾。

目前，我國對外石油依存度已經(jīng)超過57%，2014年-2015年將超過60%，2020年可能超過70%。保守估計(jì)，2030年我國原油進(jìn)口量每天將接近1000萬桶。國際能源機(jī)構(gòu)預(yù)測，按照2020年我國經(jīng)濟(jì)翻兩番計(jì)算，2020年我國石油需求將達(dá)到9.2億噸。即使我國石油利用效率提高一倍，仍需要4.6億噸，而我國的石油產(chǎn)量最多能夠達(dá)到1.8億-2億噸，供需缺口為2.5億-3億噸。這一巨大的缺口只能通過進(jìn)口來填補(bǔ)。因而，我國石油供應(yīng)安全形勢嚴(yán)峻，長期來看，國際石油供求形勢緊張、國際油價(jià)高位運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)依然存在，對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展、全球和地區(qū)戰(zhàn)略的靈活性選擇，將構(gòu)成根本性挑戰(zhàn)。

因而，我國新時(shí)期能源安全體系的構(gòu)建，必須適應(yīng)應(yīng)對新挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略需要。既要考慮國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，又要考慮國際能源環(huán)境的可能變化。這一體系應(yīng)是具有中國特色的現(xiàn)代化能源安全體系，應(yīng)包括高效合理的能源利用體系、安全穩(wěn)定的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系、及時(shí)靈活的能源預(yù)警與應(yīng)急響應(yīng)體系、復(fù)合多元的世界能源資源開發(fā)利用協(xié)同保障體系。核心目標(biāo)應(yīng)是，全面提升持續(xù)穩(wěn)定的能源供應(yīng)能力、合理需求調(diào)控能力、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與應(yīng)對能力、國際能源市場影響能力。為此，需要進(jìn)一步完善國家能源發(fā)展戰(zhàn)略與能源外交戰(zhàn)略，深化能源管理體制改革，健全能源安全保障機(jī)制；推動(dòng)能源生產(chǎn)方式的變革，優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，實(shí)行能源消費(fèi)總量與強(qiáng)度的“雙控制”；秉承“全球能源共同安全”理念，樹立“互利合作、多元發(fā)展、協(xié)同保障”的新能源安全觀。

正確處理地緣政治與能源安全問題，成為我國能源決策者的新課題

世界主要國家能源戰(zhàn)略和政策的調(diào)整變化都是將能源安全、氣候變化與環(huán)境政治緊密結(jié)合，對節(jié)能減排、新能源開發(fā)與發(fā)展重要戰(zhàn)略地位的重視，以及氣候政治越來越加大的減排要求和國際責(zé)任，對我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、低碳能源經(jīng)濟(jì)發(fā)展和應(yīng)對氣候變化政策構(gòu)成了巨大壓力和挑戰(zhàn)。特別是在能源安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境政治與國際責(zé)任等一攬子綜合問題上，我國承受的壓力和責(zé)任將會(huì)越越大。

受地緣政治事件和金融炒作的影響，國際市場石油、煤炭價(jià)格不斷攀升，能源資源國對能源資源的保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，資源民族主義明顯抬頭。其突出表現(xiàn)是：加強(qiáng)國家對能源資源的控制，賦予本國國有公司開發(fā)特權(quán)；限制外資對本國能源資源的并購和控股、抬高準(zhǔn)入門檻；對外資參與本國能源資源開發(fā)提出越來越多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)要求；能源關(guān)系“政治化”，以能源關(guān)系謀求政治與安全利益。我國雖然與廣大發(fā)展中能源資源國擁有良好的國家關(guān)系，但能源企業(yè)“走出去”參與世界能源資源開發(fā)的難度明顯增大，成本明顯提高，變數(shù)明顯增多。資源民族主義的重新崛起，對我國“走出去”戰(zhàn)略、擴(kuò)大對外能源合作、海外油氣資源接替戰(zhàn)略構(gòu)成了重挑戰(zhàn)。

自“走出去”戰(zhàn)略實(shí)施以來，我國已在全球40多個(gè)國家和地區(qū)進(jìn)行能源投資與貿(mào)易，簽署了眾多能源合作協(xié)議，獲取了一定的國外油氣資產(chǎn)（份額油氣），促進(jìn)了與資源豐富國家的能源合作，一定程度上改善了國家能源安全狀況。然而，我國的對外能源合作仍然存在眾多問題和缺陷，不但合作的深度不足，取得的成果有限，而且對外油氣合作獲得的收益對國家能源安全的貢獻(xiàn)依然有限。

資源國一方面看好我國巨大的能源市場和消費(fèi)潛力，愿意并積極發(fā)展與我國的能源合作；另一方面卻長期封閉其上游石油勘探、開發(fā)和生產(chǎn)領(lǐng)域，只愿出口油氣并參與我國下游油氣工業(yè)發(fā)展，而不愿開放自己的上游領(lǐng)域，致使我國與這些國家的能源合作具有單向度的特點(diǎn)，不利于雙邊油氣合作的深化。資源國政府通過限制甚至禁止外國資本對本國上游油氣產(chǎn)業(yè)的投資，或者通過強(qiáng)制性的“修改條款”，調(diào)整與外國能源公司的關(guān)系，獲得對本國油氣資源收益最大化等資源民族主義行為，不但影響到國際能源資本投資，而且嚴(yán)重限制和制約著我國與南美國家能源合作的深化。

如何正確處理地緣政治與能源安全問題，已經(jīng)成為我國能源決策者的新課題。

西亞北非油氣對我國能源安全的戰(zhàn)略意義重大，我國目前石油進(jìn)口的70%來自西亞北非地區(qū)，未來的進(jìn)口數(shù)量和比重還可能進(jìn)一步增長。我國能源安全實(shí)為西亞北非地緣政治安全，保障我國能源安全實(shí)質(zhì)上要求西亞北非地緣政治環(huán)境穩(wěn)定。中東能源地緣政治的結(jié)構(gòu)性矛盾對我國能源安全構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。中東地緣政治具有結(jié)構(gòu)性矛盾、長期化和難以解決的特點(diǎn)，將長期影響中東石油的安全和穩(wěn)定供應(yīng)，影響國際能源市場供求。中東社會(huì)仍然是政治、經(jīng)濟(jì)失衡和代際沖突的社會(huì)，近期中東局勢變化的深刻誘因也是源自中東社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)失衡。

非洲石油目前占我國進(jìn)口石油的比重為30%，對我國能源安全具有重大影響。然而，石油政治將是中非能源關(guān)系發(fā)展的常態(tài)問題，也是我國對非能源外交面臨的主要挑戰(zhàn)。

全球能源安全內(nèi)涵和外延發(fā)生的重大變化，既是歷史經(jīng)驗(yàn)和世界各國的豐富戰(zhàn)略實(shí)踐總結(jié)，又是世界能源市場的發(fā)展趨勢，對我國綜合能源安全理論和戰(zhàn)略實(shí)踐具有借鑒意義。長期以來，我國對能源安全的理解相對狹窄和短視，注重能源資源獲取而輕視投資安全，重視石油供應(yīng)安全而忽視天然氣、電力的綜合能源安全，注重與資源國的關(guān)系發(fā)展而輕視與發(fā)達(dá)國家的能源合作，重視自力更生而忽視國際能源機(jī)制的參與和建設(shè)，注重供應(yīng)來源安全而輕視油氣管道等供應(yīng)鏈安全保障。

例如，隨著中緬油氣管道的開工建設(shè)，我國將形成四大境外能源進(jìn)口通道，即西北方向的中哈原油和中亞天然氣管道、西南方向的中緬油氣管道、東北方向的中俄原油和天然氣管道，以及東部途經(jīng)馬六甲海峽的海上通道，在四大通道中有三大通道涉及跨境油氣管道運(yùn)輸。然而，目前國內(nèi)對跨境油氣運(yùn)輸安全的研究較為薄弱，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警缺失，問題意識(shí)缺乏，戰(zhàn)略認(rèn)識(shí)上也存在偏差，往往將油氣管道建設(shè)等同于運(yùn)輸安全和國家能源安全有了保障，對于真正可能引發(fā)管道運(yùn)輸安全的問題，如國際地緣政治斗爭的影響、跨境國政局變動(dòng)、過境費(fèi)分歧與矛盾、第三方介入、履約主體變更（立約的是中央政府，履約的是公司和地方）、司法管轄機(jī)構(gòu)與爭端機(jī)制缺失等，缺乏前瞻性的認(rèn)識(shí)和分析研究。

從宏觀、中觀、微觀多個(gè)層面，審視我國能源安全問題

宏觀的能源安全戰(zhàn)略。從能源安全戰(zhàn)略的宏觀角度看，全球能源市場供求形勢緊張、油價(jià)高位運(yùn)行、國際能源競爭激烈，能源安全本質(zhì)上是一個(gè)全球性問題，單靠我國本身難以應(yīng)對全球能源供求形勢和油價(jià)變化風(fēng)險(xiǎn)，我國必須尋求全球和地區(qū)合作的解決方案，在全球能源治理、國際能源安全機(jī)制建設(shè)、地區(qū)穩(wěn)定、全球沖突解決方面有所作為，為全球能源供求平衡、能源市場的平穩(wěn)發(fā)展創(chuàng)造條件。

這需要我國的對外戰(zhàn)略和外交政策進(jìn)行必要的調(diào)整。對我國而言，當(dāng)今的時(shí)代語境已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，外部表現(xiàn)為能源、環(huán)境、反恐等全球性問題的興起、相互依賴的加深，內(nèi)部表現(xiàn)為國際地位與能力的提高、國家身份和利益的轉(zhuǎn)變等。這些新的時(shí)代背景，已經(jīng)給我國傳統(tǒng)的對外政策帶來了一些沖擊，我國有關(guān)原則和政策的調(diào)整具有了必要性和緊迫性。實(shí)際上，我國對外戰(zhàn)略和外交政策調(diào)整有利于確立新的外交理念，有利于提高我國對外戰(zhàn)略和外交政策的寬松度、靈活性和可操作性。從保障國家能源安全、促進(jìn)國際能源市場平穩(wěn)發(fā)展的角度看，我國對外戰(zhàn)略和能源安全政策的調(diào)整也是必要的。事實(shí)上，我國領(lǐng)導(dǎo)人提出的“新能源安全觀”，強(qiáng)調(diào)“良好的政治環(huán)境”和“產(chǎn)油地區(qū)的穩(wěn)定”對能源安全的重要意義，標(biāo)志我國的能源安全思想更加成熟和包容。

具體說來，第一，要應(yīng)對全球能源供求緊張、高油價(jià)、氣候政治、資源民族主義、能源地緣政治等風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，我國應(yīng)該在加強(qiáng)與油氣資源國對話與合作的同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)與發(fā)達(dá)國家的能源安全合作，積極創(chuàng)造條件，加入國際能源安全機(jī)制（國際能源機(jī)構(gòu)），參與全球能源安全治理。第二，在全球沖突解決和地區(qū)穩(wěn)定問題上，我國對外政策必須更加主動(dòng)積極，承擔(dān)相應(yīng)的國際責(zé)任和義務(wù)，努力形成“良好的政治環(huán)境”和“產(chǎn)油地區(qū)的穩(wěn)定”，為國際能源市場平穩(wěn)發(fā)展創(chuàng)造條件。第三，積極參與國際氣候政治談判，在力所能及的范圍內(nèi)，盡可能承擔(dān)更多的減排責(zé)任和義務(wù)，利用外部力量推動(dòng)國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、節(jié)能降耗、低碳經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和能源安全。第四，在應(yīng)對跨境油氣管道政治問題上，除了相關(guān)各方簽訂的有針對性的合同性協(xié)議性條款外，法律性方法最重要的就是運(yùn)用世界貿(mào)易組織和《能源憲章條約》里的相關(guān)規(guī)定。一旦出現(xiàn)問題，不再僅僅是兩個(gè)或幾個(gè)直接利益相關(guān)方，而是可以通過多邊司法管轄的方法來應(yīng)對，在多邊體制下解決相應(yīng)問題。

從中觀層次看能源安全。從能源安全的中觀層次來看，除繼續(xù)鞏固和擴(kuò)大與傳統(tǒng)油氣資源國的能源合作、獲取更多的海外油氣接替戰(zhàn)略資源外，積極參與全球新能源資源開發(fā)，提升技術(shù)和裝備水平，努力參與全球邊疆和深海油氣資源勘探開發(fā)、全球非常規(guī)油氣資源開發(fā)生產(chǎn)，增加全球能源供應(yīng)，為保障全球能源安全貢獻(xiàn)力量，也會(huì)對自己的能源安全提供保障。

信息來源：中國國家能源局 中新社2013年9月5日張寒制圖

在應(yīng)對資源民族主義問題上，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，資源民族主義是一種周期性現(xiàn)象，資源民族主義也是“可防可控”的。我國政府和企業(yè)應(yīng)該堅(jiān)持下去，不因資源民族主義而退縮，應(yīng)與產(chǎn)油國一起，努力解決資源國的資源詛咒問題，應(yīng)在資源國的國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和建設(shè)中發(fā)揮積極作用，主動(dòng)和積極承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)責(zé)任和義務(wù)。

從微觀角度看能源安全。從能源安全的微觀角度看，進(jìn)一步加強(qiáng)我國國內(nèi)油氣資源的勘探、開發(fā)和生產(chǎn)，增加國內(nèi)能源供應(yīng)，擴(kuò)大戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備規(guī)模，重視能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和能源安全供應(yīng)鏈的保護(hù)，也可以應(yīng)對世界能源形勢的變化，特別是應(yīng)對供求緊張和高油價(jià)的不利影響。

更重要的是，加快我國經(jīng)濟(jì)增長方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，切實(shí)將新能源的發(fā)展放在重要和優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，重點(diǎn)發(fā)展新能源技術(shù)和產(chǎn)業(yè)，搶占新能源發(fā)展和新工業(yè)革命的先機(jī)，穩(wěn)定、減少或降低對外能源依存度，改善我國的能源安全環(huán)境，也可以對我國的能源安全做出貢獻(xiàn)。切實(shí)把能源效率—第五種燃料，擺在國家能源政策優(yōu)先發(fā)展的重要地位，到2020年能源效率將提高一倍，則可對我國的能源安全做出更大的貢獻(xiàn)。