“五位一體”的公共檔案館建設(shè)再探

嚴永官

摘 要：公共檔案館的“五位一體”是一個完整、有機的整體，對其建設(shè)并非一蹴而就。所以，在其建設(shè)過程中一方面要突出重點，區(qū)分輕重緩急；一方面又要集中精力，抓住主要矛盾各個擊破。在“五位一體”的公共檔案館建設(shè)過程中應(yīng)當處理好“傳統(tǒng)”與“創(chuàng)新”、“積淀”與“即時”、“本職”與“拓展”、“分工”與“合作”等四個關(guān)系。

關(guān)鍵詞：五位一體；檔案館建設(shè)；關(guān)系

筆者曾在《檔案管理》2013年第6期上發(fā)表過《“五位一體”的公共檔案館建設(shè)初探》一文，論述了對“五位一體”的公共檔案館建設(shè)的認識。隨著思考的深入細化，又認識到公共檔案館的“五位一體”是一個完整、有機的整體，對其建設(shè)并非一蹴而就。所以，在其建設(shè)過程中要突出重點，區(qū)分輕重緩急，又要集中精力，抓住主要矛盾各個擊破，并需要處理好幾個關(guān)系，于是就此內(nèi)容撰寫本文作為姊妹篇。

1 “傳統(tǒng)”與“創(chuàng)新”的關(guān)系

1.1 “五位一體”中屬于傳統(tǒng)的內(nèi)容?！皞鹘y(tǒng)”是傳承和統(tǒng)一前人社會經(jīng)驗的共識，是社會發(fā)展的基石。“五位一體”中的“檔案安全保管基地”和“檔案利用中心”屬于檔案館建設(shè)的傳統(tǒng)內(nèi)容。早在國家檔案局于1983年制發(fā)的《檔案館工作通則》（國檔發(fā)[1983]14號）第二條中就對檔案館的性質(zhì)作了規(guī)定：“檔案館是黨和國家的科學(xué)文化事業(yè)機構(gòu)，是永久保管檔案的基地，是科學(xué)研究和各方面工作利用檔案史料的中心。”這就明確了檔案館的兩大建設(shè)任務(wù)就是保管和利用。那么，如何加強這些傳統(tǒng)工作的建設(shè)，使其能夠適應(yīng)“五位一體”公共檔案館建設(shè)的需要？筆者以為，應(yīng)當從以下兩個方面來認識和實踐：

1.1.1 對這些傳統(tǒng)工作的本質(zhì)特性要有清醒的認識。即一是館藏檔案來源的特殊性。館藏檔案是來自檔案館對各分管范圍內(nèi)的檔案形成單位的收集，而并非檔案館自行形成產(chǎn)生。于是要想建設(shè)內(nèi)容豐富、門類齊全、結(jié)構(gòu)合理、供需對接的館藏，就必須依據(jù)有關(guān)法律做好前端控制，錯過了這個先期機遇，將會對館藏建設(shè)造成無可挽回的損失。而目前由于《檔案法》和《檔案法實施辦法》在法定檔案范圍上的局限性，使得我們對尚處在進館之前的檔案缺乏控制的法律保障。所以，當務(wù)之急是需要通過對《檔案法實施辦法》第二條的認真貫徹落實，從而達到對那些尚未進館但日后又確實需要進館的檔案實施依法監(jiān)管。

二是檔案利用的特殊性。即檔案利用中很少有“回頭客”現(xiàn)象，這一點在區(qū)縣級綜合檔案館中表現(xiàn)尤為突出。利用者往往是在涉及個人利益需要利用檔案出具證明時，才會查檔，而且往往無需再次重復(fù)利用。面對這種檔案利用的特殊性，我們就不能對檔案的利用率產(chǎn)生不科學(xué)、不切合實際的想法。其實，按照我國有關(guān)法規(guī)性文件的規(guī)定，目前已經(jīng)被接收進檔案館保存的基本都是10年、20年前形成的檔案，又根據(jù)對檔案利用規(guī)律的研究，得知在一般情況下，近年形成的檔案利用頻率相對較高，所以，檔案室的檔案利用也是整個檔案利用中很重要的一個組成部分。

1.1.2 對這些傳統(tǒng)工作在新形勢下賦予其新的內(nèi)涵。導(dǎo)致傳統(tǒng)內(nèi)容需要充實新內(nèi)涵的根本原因是檔案事業(yè)自身發(fā)展的規(guī)律，即社會對檔案工作客觀需求的變化。隨著近年來民主和法制程度的提高，黨和政府“親民”路線的推行，檔案界已經(jīng)出現(xiàn)了很多變化。為此，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2013年印發(fā)了《關(guān)于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，對“建立健全覆蓋人民群眾的檔案資源體系”、“建立健全方便人民群眾的檔案利用體系”、“建立健全確保檔案安全保密的檔案安全體系”等方面共提出了十四條措施。這些措施都是檔案館傳統(tǒng)工作在新形勢下應(yīng)當賦予的新內(nèi)涵，我們對其建設(shè)的關(guān)鍵是需要在原有的基礎(chǔ)上大力加以完善。

1.2 “五位一體”中屬于創(chuàng)新的內(nèi)容?！拔逦灰惑w”中的“愛國主義教育基地”建設(shè)就屬于創(chuàng)新內(nèi)容。這始于1994年8月23日中共中央發(fā)布的《愛國主義教育實施綱要》（以下簡稱“《綱要》”），該《綱要》在第3條中指出：“愛國主義教育必須堅持重在建設(shè)的方針……搞好愛國主義教育的理論建設(shè)、教材建設(shè)、制度建設(shè)和基地建設(shè)?！盵1]于是各地紛紛對本地深入持久地開展愛國主義教育工作的指導(dǎo)思想、青少年教育、基地建設(shè)等作了具體部署。檔案部門不甘落后，“十五”期間，國家檔案局就提出要把檔案館建成愛國主義教育基地，又在全國檔案事業(yè)發(fā)展“十一五”、“十二五”規(guī)劃中強調(diào)要全面加強檔案館愛國主義教育基地建設(shè)，并在《國家檔案館愛國主義教育基地工作規(guī)范》（中華人民共和國檔案行業(yè)標準 DA/T34-2005）第3條“術(shù)語和定義”中將其定義為：國家檔案館愛國主義教育基地是“指經(jīng)各級黨委、政府或者相關(guān)部門批準命名、公開掛牌，由國家檔案館管理，以館藏檔案為主要資源，向社會開展愛國主義、革命傳統(tǒng)教育和國情、省情、市情、區(qū)情、縣情教育及科技文化知識教育的活動場所”。自此，各級綜合檔案館的愛國主義教育基地建設(shè)開展得紅紅火火。

1.3 “傳統(tǒng)”與“創(chuàng)新”的關(guān)系。本文之所以將檔案館愛國主義教育基地建設(shè)列入創(chuàng)新的范疇，主要是因為它的成功。檔案館的名稱盡管并沒有出現(xiàn)在《綱要》之中，但從《綱要》第二部分所列的八大教育內(nèi)容來看，綜合檔案館與《規(guī)定》第20條列出的“各類博物館、紀念館、烈士紀念建筑物、革命戰(zhàn)爭中重要戰(zhàn)役、戰(zhàn)斗紀念設(shè)施、文物保護單位、歷史遺跡、風景勝地和展示我國兩個文明建設(shè)成果的重大建設(shè)工程、城鄉(xiāng)先進單位”相比，確實更加具有其綜合性的優(yōu)勢。綜合檔案館有著豐富的檔案資源、良好的展覽場所、安全的保管條件。尤其是綜合檔案館舉辦的主題展覽，把歷史、現(xiàn)在和將來綜合展出，通過鳥瞰的手法，依據(jù)人類記憶中最為可信的檔案史料，將本行政區(qū)域的歷史濃縮于一個展覽，向全體人民全面、完整、簡要地展示本行政區(qū)域的歷史。為參觀者走進一館而感動歷史、感受名人、感悟文化提供最為快速、直接、便捷的方式。一個展覽就是一部圖化的地區(qū)歷史，這是任何基地都無法比擬的?？梢哉f各級綜合檔案館的愛國主義教育基地建設(shè)在目前“五位一體”中，除兩項具有悠久歷史的傳統(tǒng)建設(shè)以外，是實踐最豐富、取得效果最好的一項。

當然，我們在注重創(chuàng)新同時還必須處理好傳統(tǒng)的內(nèi)容。因為“創(chuàng)新”是在“傳統(tǒng)”基礎(chǔ)上的“創(chuàng)新”，我們在“創(chuàng)新”時絕對不能忽視了對“傳統(tǒng)”的弘揚。

2 “積淀”與“即時”的關(guān)系

檔案館的基本職責可以分為兩大部分：一是保存歷史，即為黨管檔，為國守史，其根本任務(wù)是為黨和國家保存能夠全面反映歷史的寶貴財富；二是服務(wù)現(xiàn)實，即“服務(wù)大局、服務(wù)民生、服務(wù)基層、服務(wù)群眾”的四大服務(wù)，其根本任務(wù)就是充分發(fā)揮檔案的資政、育人和維護權(quán)益的作用。

2.1 “五位一體”中屬于“積淀”的內(nèi)容?！胺e淀”是指經(jīng)過長期積累而沉淀下來的，如數(shù)千年來中華民族的歷史積淀了燦爛的中國文化。檔案館屬于積淀性的工作即建設(shè)檔案保管基地，這是檔案館的立館之本，檔案館從建立那天起，天職就是為黨和國家保存檔案史料，無論是1956年4月16日國務(wù)院公布的《國務(wù)院關(guān)于加強國家檔案工作的決定》還是《檔案館工作通則》，抑或是《檔案法》第八條，都賦予了檔案館為黨和國家收集、整理、保管重要歷史史料的職責。

歷史證明，各個地區(qū)不同時期的疆域變遷、行政沿革、經(jīng)濟狀況、人文傳統(tǒng)、民風習俗等能夠相對完整地還原這個地區(qū)歷史面貌的任務(wù)主要依靠檔案來承擔，而檔案主要又是依靠各個地區(qū)綜合檔案館來永久保存。

2.2 “五位一體”中屬于“即時”的內(nèi)容?！凹磿r”在現(xiàn)代語言中有“立刻”、“馬上”的意思。目前，業(yè)內(nèi)人士對“即時”性的工作普遍表現(xiàn)出高度的熱情，主要體現(xiàn)在提供檔案為民服務(wù)上。如在檔案工作的服務(wù)方向上，2008年7月，國家檔案局局長楊冬權(quán)在第16屆國際檔案大會第146次平行會議上就以“服務(wù)民生：中國檔案服務(wù)方向的新選擇”為題作了演講；在服務(wù)意識上，各地對檔案工作如何服務(wù)社會各界提出了“服務(wù)大局、服務(wù)民生、服務(wù)基層、服務(wù)群眾”的四大服務(wù)；在具體的服務(wù)方式上，如上海市的“就地查詢、跨館出證、館社聯(lián)動、全市通辦”服務(wù)方式，山東濟南的“就地查詢，跨館出證，首查負責，全市通辦”等?？梢哉f，在“即時”性的服務(wù)上我們是動足了腦筋，出盡了點子，當然這是非常正確的。

2.3 “積淀”與“即時”的關(guān)系。應(yīng)當說，我們對于“即時”性服務(wù)的關(guān)注和重視無論到什么程度都不為過，因為只有大力做好“即時”性的服務(wù)工作，使得檔案在為民服務(wù)中展現(xiàn)更大的威力，檔案工作乃至整個檔案事業(yè)才會有良好的發(fā)展環(huán)境，從而得以持續(xù)、健康發(fā)展。但相比而言，我們在對“積淀”性工作的關(guān)注和重視程度上則有所欠缺。如法規(guī)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員的深入下去監(jiān)督、指導(dǎo)歸檔文件材料的整理，按時、按質(zhì)、按量地做好歸檔工作；又如檔案編研人員的定下神來，開發(fā)檔案編研成果，為編史修志和史學(xué)研究打下扎實的基礎(chǔ)。如果我們因要做足“即時”性服務(wù)工作的關(guān)系而疏忽了哪怕只是半點疏忽了“積淀”性的工作，那我們將來就會要負歷史責任的。就像1987年原中共中央總書記江澤民在任上海市市長時在市政府常務(wù)會議上講的：“檔案工作是一切工作的重要基礎(chǔ)，有很多問題沒有檔案就說不清楚，要狠抓這項工作。如果現(xiàn)在不重視這個問題，我們將要負歷史責任?！盵2]

3. “本職”與“拓展”的關(guān)系

3.1 “五位一體”中屬于“本職”的內(nèi)容?！拔逦灰惑w”中“檔案安全保管基地”和“檔案利用中心”是本職內(nèi)容。這也是檔案館與其他有關(guān)部門具有的本質(zhì)區(qū)別，這些內(nèi)容做不好檔案館難辭其咎。為此，國家檔案局已提出“建立覆蓋人民群眾的檔案資源體系、方便人民群眾的檔案利用體系、確保檔案安全保密的檔案安全體系”的三個體系建設(shè)。覆蓋人民群眾的檔案資源體系是檔案館各項工作之源，檔案安全保管體系是檔案館實現(xiàn)各項職能之基，在此基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)檔案館的社會服務(wù)、社會教育、社會科研等各種功能。

3.2 “五位一體”中屬于“拓展”的內(nèi)容?！拔逦灰惑w”中的“政府信息查閱中心”是檔案館工作中基本職能的拓展內(nèi)容。進入新世紀后，在檔案工作服務(wù)機制創(chuàng)新理念的引導(dǎo)下，一些檔案館嘗試性地建立起“現(xiàn)行文件閱覽室”，將一些可公開的現(xiàn)行文件提供給人民群眾利用。此項工作開始時發(fā)展很快，“據(jù)統(tǒng)計，自深圳市于2000年在全國首家開展此項工作后，2001年達到了9家……到2004年7月猛增到1034家，近5個月又有775個檔案館開展了此項工作，使全國開展現(xiàn)行文件利用工作的檔案館達到了1809家，占全國3121個綜合檔案館的58%”。[3]但在其前進過程中，卻由于在思想認識上的不統(tǒng)一和實際操作中的不順利使得其發(fā)展緩慢。在思想認識上：如“把現(xiàn)行文件閱覽中心設(shè)在檔案館，從表面看‘名正言順 ，對閱檔者和文件也便于管理。但是從理論上講，檔案館是文化事業(yè)機構(gòu)，檔案法沒有賦予檔案部門管理政府現(xiàn)行文件的職能，檔案館沒有權(quán)力對現(xiàn)行文件進行收集，機關(guān)和檔案室也無義務(wù)向檔案館提供現(xiàn)行文件”。[4]張翠華則在《市、縣級綜合檔案館開展現(xiàn)行文件閱覽的困惑》一文中，依據(jù)《檔案法》第八條規(guī)定、《檔案法實施辦法》中對檔案館的主要三項職責規(guī)定，以及吳寶康教授主編的《檔案學(xué)概論》中的四大社會職能和李培清先生編著的《檔案館學(xué)》中的一個“基地”、三個“中心”，得出結(jié)論：“從嚴格意義上說它不屬于檔案館的管理范疇，檔案館開展現(xiàn)行文件閱覽的確是一種創(chuàng)新行為，但事實上投入過多的精力、經(jīng)費與時間開展現(xiàn)行文件的閱覽已經(jīng)造成了檔案館職能的錯位?！辈⒂纱硕鴵摹耙皇乾F(xiàn)行文件收集工作的困惑將會長期困擾市、縣級綜合檔案館。二是對提高現(xiàn)行文件的利用率信心不足”。[5]

這個問題得以較好解決的契機緣于《中華人民共和國政府信息公開條例》（國務(wù)院總理溫家寶于2007年4月5日公布，自2008年5月1日起施行）的公布，該條例第十六條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利?！庇谑牵簧俚貐^(qū)通過與政府辦公室聯(lián)系并建立聯(lián)席會議制度，以政府行政工作考核作為支點，才使得政府信息閱覽中心建設(shè)開始有所好轉(zhuǎn)，繼而走上了規(guī)范發(fā)展的軌道。

3.3 “本職”與“拓展”的關(guān)系。政府信息閱覽中心建設(shè)的實踐給了我們一個經(jīng)驗和一個挑戰(zhàn)。經(jīng)驗是凡是基本職能以外的拓展，最終必定需要有關(guān)法律法規(guī)的保障，否則，你沒有優(yōu)厚的物質(zhì)基礎(chǔ)和與其他部門相比具有絕對的優(yōu)勢，就會發(fā)展不順、難以維系。

隨著政府信息閱覽中心建設(shè)的開展，對檔案開放工作提出了非常強烈的挑戰(zhàn)。檔案開放和政府信息公開是目前各級綜合檔案館向社會提供的兩種信息服務(wù)。盡管兩者的提出和發(fā)展背景有所不同，但產(chǎn)生的社會反響卻基本相同，即隨著社會民主化、法制化的進程，強化為民服務(wù)，保障人民群眾的知情權(quán)已經(jīng)被提上議事日程。而就是在這最終同歸的兩條殊途上目前卻出現(xiàn)了兩難的境況，即對于剛制發(fā)的文件，只要是屬于可公開的部分，人們就可以到位于檔案館內(nèi)的政府信息閱覽中心查閱；而當這些文件按照進館流程進入檔案館保存后，若再要想查閱時卻會因其還沒有納入開放范圍而進入未開放檔案查閱的流程，需要提供相對復(fù)雜的手續(xù)，而且往往還不是作為自然人的公民可以直接查閱。

這就迫切地需要我們加快對《檔案法》第19條關(guān)于“經(jīng)濟、科學(xué)、技術(shù)、文化等檔案向社會開放的期限，可以少于三十年”規(guī)定的貫徹執(zhí)行。隨著政府信息閱覽中心建設(shè)的深入和完善，對于未滿三十年可開放部分檔案實行鑒定開放顯得尤為急迫。

4 “分工”與“合作”的關(guān)系

在信息社會中檔案館也被賦予了新的神圣職責——管理電子文件。2000年12月9日，王剛同志在全國檔案工作會議上講話指出：“要認真研究和處理信息化帶來的電子文件歸檔和電子檔案管理等新情況，積極探索和解決信息化進程中出現(xiàn)的信息安全等新問題，確保電子檔案的完整與安全?！盵6]

隨著檔案館對電子文件中心建設(shè)實踐的深入，引起了國家檔案局高度重視，“在2006年年底召開的全國檔案局館長會議上，國家檔案局把推進電子文件管理工作確定為2007年檔案工作業(yè)務(wù)建設(shè)的重點任務(wù)之一，……做好電子文件管理工作已成為新時期各級檔案部門適應(yīng)國家和社會信息化發(fā)展要求、加強信息化條件下檔案資源建設(shè)、推進檔案事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一項重要工作”。[7]2007年4月26日至27日，國家檔案局又在江蘇、安徽兩省召開了全國電子文件中心建設(shè)經(jīng)驗交流會。國家檔案局局長楊冬權(quán)在會上指出：“當前，一些省市檔案部門正在開展的電子文件中心建設(shè)，是新形勢下電子文件管理工作在體制、機制上的一個創(chuàng)新?！碧栒俑鞯亍耙獙W(xué)習借鑒世界各國和我國各地電子文件中心建設(shè)的成功經(jīng)驗，實事求是、因地制宜地采取適合本地區(qū)電子文件管理的最佳模式。在模式上全國不搞‘一刀切，但無論采取什么模式，都必須達到長久保存、集中管理和有效利用電子文件這一基本要求”。[8]

目前，關(guān)于檔案館電子文件中心建設(shè)已經(jīng)進入國家檔案局的規(guī)范性文件，《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》（國家檔案局9號令，2011年11月21日，國家檔案局局長楊冬權(quán)發(fā)布）第八條明確提出：“檔案館要適應(yīng)信息化建設(shè)的需要，收集電子檔案和紙質(zhì)檔案的數(shù)字化副本。有條件的檔案館應(yīng)根據(jù)國家災(zāi)害備份的要求，建立電子文件備份中心，開展電子文件備份工作。”

但是，盡管此項建設(shè)已經(jīng)歷10多年的探索，進展仍舉步維艱。其根本原因是否出在我們檔案界對此項工作的認識上沒有處理好分工與合作關(guān)系？從分工來看，依據(jù)《電子文件管理暫行辦法》（中辦國辦廳字〔2009〕39號，以下簡稱“《暫行辦法》”）第九條關(guān)于“各級國家綜合檔案館負責接收和保管本館接收范圍內(nèi)各單位形成的具有永久保存價值的電子文件，并依法提供利用；有條件的應(yīng)當根據(jù)國家災(zāi)害備份的要求，建立本機電子文件備份中心或者異地備份庫”和第十八條關(guān)于“屬于國家綜合檔案館接收范圍的電子文件，應(yīng)當按照規(guī)定時限向同級國家綜合檔案館移交。已建立電子文件備份中心的，應(yīng)當按照其要求進行移交”的規(guī)定，檔案館只是屬于此項工作分工中的某一個環(huán)節(jié)，即對應(yīng)當歸檔的電子文件的管理，而不是由檔案館來代行整個電子文件中心建設(shè)。為此，我們當前最為迫切需要做的就是認真依據(jù)《暫行辦法》規(guī)定，研究檔案館電子文件中心建設(shè)的內(nèi)涵和外延，搞清楚屬于檔案館分工負責部分應(yīng)當怎么做？檔案館電子文件中心是指現(xiàn)行電子文件中心、歸檔的電子文件中心，還是兩者兼而有之？按照《暫行辦法》第十八條的規(guī)定看，檔案館建設(shè)的電子文件中心當是歸檔的電子文件中心。所以，如果我們想要建設(shè)包括現(xiàn)行電子文件在內(nèi)的電子文件中心的話，則還有一些在一定時期內(nèi)不能公開的政府文件和黨的系統(tǒng)的電子文件需要法律法規(guī)相應(yīng)賦權(quán)，只有這樣才能建立起順利推進和長效管理的機制。

從合作的角度而言，《暫行辦法》第六條明確指出“縣以上黨委、政府要結(jié)合實際，明確負責電子文件管理部門，承擔本地區(qū)電子文件管理工作的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查”。依據(jù)此條規(guī)定，檔案館的“電子文件中心”建設(shè)，必須是在經(jīng)當?shù)攸h委、政府明確的負責電子文件管理部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下進行，檔案館只有與其搞好合作，才能使得此項工作得以順利開展。

參考文獻：

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[7]本刊評論員.做好電子文件管理工作責無旁貸[J].中國檔案，2007（4）：6.

[8]寧波檔案網(wǎng).國家檔案局、中央檔案館關(guān)于印發(fā)全國電子文件中心建設(shè)經(jīng)驗交流會議文件的通知（檔發(fā)〔2007〕5 號） [EB/OL].[2014-07-25].http：//www.dangan.ningbo.gov.cn/dadt/yndt/200712/t20071202_2295.html.

（作者單位：上海市奉賢區(qū)檔案館 來稿日期：2014-08-08）