印度包容性發(fā)展經(jīng)驗(yàn)初探

戈松雪

印度數(shù)百年來(lái)一直擺脫不了貧困、饑餓和疾病的沉重歷史負(fù)擔(dān)。1991年開(kāi)始實(shí)行經(jīng)濟(jì)改革后，印度經(jīng)濟(jì)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力大為增強(qiáng)，有相當(dāng)大的一部分人富裕起來(lái)，成為舉世矚目的新興經(jīng)濟(jì)體。然而印度社會(huì)問(wèn)題的規(guī)模和比例十分巨大，性質(zhì)又非常復(fù)雜，人數(shù)眾多的各種弱勢(shì)群體處于邊緣化，并沒(méi)有融入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流，譬如貧困線以下家庭、表列種姓、表列部落、農(nóng)民、婦女等。印度的夢(mèng)想是建設(shè)一個(gè)擁有社會(huì)平等，所有公民都享有平等的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，沒(méi)有社會(huì)群體受到不公正對(duì)待和剝削的國(guó)家。為此，印度政府提出了包容性發(fā)展的奮斗目標(biāo)。

盡管這些年來(lái)包容性發(fā)展在印度得到各方面的重視，但什么是包容性發(fā)展并沒(méi)有一個(gè)精確的和公認(rèn)的定義。有印度學(xué)者認(rèn)為，包容性發(fā)展的定義中應(yīng)該包含有四個(gè)屬性：其一是機(jī)會(huì)，要看經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否為人民產(chǎn)生出更多的和多樣化的謀生途徑，使他們?cè)黾邮杖?；其二是能力，要看?jīng)濟(jì)發(fā)展是否為人民提供了提高自身能力的手段，使他們能夠利用現(xiàn)有的機(jī)會(huì)；其三是獲得，要看經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否提供了把機(jī)會(huì)和能力一起帶給人民的手段；其四是安全，要看經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否給人民提供了保護(hù)他們免受暫時(shí)的或長(zhǎng)久的生活損失的手段。也有人說(shuō)包容性發(fā)展有兩個(gè)概念，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)利益是否惠及到窮人，另一個(gè)是惠及到窮人的經(jīng)濟(jì)利益是否成比例地高于惠及到非窮人的經(jīng)濟(jì)利益。總之，包容性發(fā)展的核心理念是發(fā)展產(chǎn)生的福利不能置弱勢(shì)群體于不顧，而且還應(yīng)該有意識(shí)地向弱勢(shì)群體傾斜。

關(guān)系到弱勢(shì)群體切身利益的最關(guān)鍵問(wèn)題有扶貧、醫(yī)療、教育、就業(yè)等。印度政府在包容性發(fā)展方針的指導(dǎo)下，制定政策，出臺(tái)計(jì)劃，調(diào)配資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，多方動(dòng)員，下了很大功夫。

就扶貧而言，首當(dāng)其沖的問(wèn)題是要讓窮人吃得上飯。印度政府于2000年12月推出AAY計(jì)劃，國(guó)家按大米每公斤3盧比和小麥每公斤2盧比的高額補(bǔ)貼價(jià)格每月向貧困線以下的家庭供應(yīng)35公斤糧食。根據(jù)印度政府統(tǒng)計(jì)符合享受這一優(yōu)惠待遇條件的貧困家庭有2430萬(wàn)戶。2013年9月印度議會(huì)通過(guò)了《國(guó)家糧食安全法》，規(guī)定向貧困群眾提供由國(guó)家財(cái)政高額補(bǔ)貼的低價(jià)糧，具體情況是國(guó)家向全國(guó)的城鄉(xiāng)困難群眾每人每月提供5公斤的財(cái)政補(bǔ)貼糧，其中大米每公斤3盧比，小麥每公斤2盧比，雜糧每公斤1盧比，而符合條件的人數(shù)占農(nóng)村人口的75%，城鎮(zhèn)人口的50%，總計(jì)8.2億人。由此可見(jiàn)印度政府扶貧的決心不可謂不大，但在實(shí)際兌現(xiàn)當(dāng)中卻也充滿著困難和挑戰(zhàn)，比如要努力生產(chǎn)出這么多的糧食，國(guó)家財(cái)政要承受得起這么沉重的負(fù)擔(dān)，多如牛毛又沒(méi)什么文化的受益人的身份要得到確認(rèn)和發(fā)放有效的身份證明，補(bǔ)貼糧的公共分配發(fā)放系統(tǒng)要運(yùn)轉(zhuǎn)有效和到位等，不言而喻這是一項(xiàng)十分艱巨的工作。

人人都有生老病死的時(shí)候，弱勢(shì)群體連基本的生活都難以為繼，更無(wú)力顧及醫(yī)療衛(wèi)生的需要。印度每年有3900萬(wàn)人因醫(yī)療費(fèi)用而陷落到貧困線以下，在他們的日常生活費(fèi)用中78.1%的開(kāi)銷花在了看病上。印度政府為了體現(xiàn)包容性發(fā)展，專門為貧困線以下家庭實(shí)施了一個(gè)叫做RSBY的醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃，其方法是由政府來(lái)支付保費(fèi)，中央政府承擔(dān)保費(fèi)的75%，余下部分由邦政府承擔(dān)。任何貧困線以下的家庭，只要在縣里的貧困線以下家庭名單中有登記的都可以加入這個(gè)保險(xiǎn)成為受益人。在登記入保時(shí)每個(gè)家庭要交30盧比，領(lǐng)到一張通過(guò)照片和指紋雙重驗(yàn)證的通用智能卡。這項(xiàng)保險(xiǎn)可以為5口之家承擔(dān)上限為3萬(wàn)盧比的住院費(fèi)用，還可以承擔(dān)就醫(yī)交通費(fèi)，上限為1000盧比，每趟交通上限為100盧比。到2013年4月RSBY保險(xiǎn)計(jì)劃已經(jīng)發(fā)放了3440萬(wàn)張智能卡。這一舉措對(duì)于貧困家庭解決看病住院?jiǎn)栴}來(lái)說(shuō)猶如雪中送炭。

印度約70%的人口在農(nóng)村，包容性發(fā)展做好農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作至關(guān)重要。印度政府實(shí)施的國(guó)家農(nóng)村衛(wèi)生計(jì)劃中有一項(xiàng)重要內(nèi)容就是要使每個(gè)村莊有一名受過(guò)訓(xùn)練的女性醫(yī)務(wù)工作者，當(dāng)?shù)厝朔Q阿斯哈，有點(diǎn)像我國(guó)以前的赤腳醫(yī)生。阿斯哈是從本村挑選出來(lái)的符合條件的人選，經(jīng)過(guò)培訓(xùn)成為村民與公共衛(wèi)生系統(tǒng)之間的一道橋梁。阿斯哈身背藥箱活躍在村莊里，是邊緣化人口中任何醫(yī)療衛(wèi)生需求的第一接診人，提供最低限度的適當(dāng)可行的醫(yī)療處置，及時(shí)安排病人轉(zhuǎn)院，同時(shí)還負(fù)責(zé)推廣普遍免疫，服務(wù)于生殖與兒童健康計(jì)劃和其他醫(yī)療保健計(jì)劃，宣傳和落實(shí)修建家庭廁所的工作，是民間養(yǎng)成良好衛(wèi)生習(xí)慣的倡導(dǎo)者?，F(xiàn)在印度有86萬(wàn)名阿斯哈在農(nóng)村提供最基礎(chǔ)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

印度的高層領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識(shí)到，一個(gè)國(guó)家不能建立在饑餓、營(yíng)養(yǎng)不良、健康狀況不佳和文盲的廢墟上。如果這種狀況不加以改變，印度依靠自己的人力資源贏得全球化的機(jī)會(huì)就很渺茫。印度為免費(fèi)義務(wù)教育立法進(jìn)行了多年的努力，2010年4月《兒童免費(fèi)義務(wù)教育權(quán)利法》正式生效。這項(xiàng)法律規(guī)定，從中央到地方各級(jí)政府有義務(wù)確保每個(gè)適齡兒童（6歲至14歲）在鄰近學(xué)校接受8年免費(fèi)義務(wù)教育。為充分利用現(xiàn)有教育資源，體現(xiàn)教育公平和社會(huì)公正，該法律還規(guī)定私立學(xué)校必須為所在地區(qū)的低收入家庭和貧困兒童提供至少四分之一的入學(xué)名額，國(guó)家將按學(xué)生平均支出標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嶋H支出數(shù)額負(fù)擔(dān)這些學(xué)生的費(fèi)用，如果學(xué)校已在土地使用、校舍、設(shè)備設(shè)施等方面享受了政策優(yōu)惠，國(guó)家則不再承擔(dān)費(fèi)用。目前，印度已在全國(guó)98%的地區(qū)普及了小學(xué)教育，在86%的地區(qū)普及了六年級(jí)至八年級(jí)教育，并且在全國(guó)推行了學(xué)校免費(fèi)午餐計(jì)劃，每天向1.1億名小學(xué)生提供包含300卡路里和8-12克蛋白質(zhì)的午餐，以推動(dòng)義務(wù)教育的發(fā)展。

提供低價(jià)糧食、醫(yī)療保險(xiǎn)、免費(fèi)教育應(yīng)該算是被動(dòng)解困的方法，主動(dòng)解困還要靠解決就業(yè)問(wèn)題。據(jù)一項(xiàng)保守的估計(jì)認(rèn)為，印度農(nóng)村約有4000萬(wàn)戶無(wú)業(yè)貧困家庭。2005年印度實(shí)行了《國(guó)家農(nóng)村就業(yè)保障法》。該法規(guī)定每個(gè)農(nóng)戶都有權(quán)每年在公共工程項(xiàng)目上獲得100天非熟練技術(shù)工作的機(jī)會(huì)。依據(jù)該法，各邦政府應(yīng)當(dāng)在每一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)，為本邦農(nóng)村地區(qū)有成年家庭成員且自愿做無(wú)需特殊技能的體力勞動(dòng)的農(nóng)戶提供至少100天的有薪就業(yè)保障，在注冊(cè)登記后15天沒(méi)有分配到工作的農(nóng)戶將依法得到補(bǔ)助金。因此各個(gè)地方行政管理機(jī)構(gòu)每年都須制定所需公共工程項(xiàng)目的清單，如挖井、修整土地、園藝、修建道路和廁所等。該法具有一定的自動(dòng)篩選性，因?yàn)橥ǔＶ挥衅惹行枰ぷ鞯娜瞬旁敢饨邮苓@種保障工資就業(yè)，而該法的制定更傾向于讓低素質(zhì)體力勞動(dòng)者受益。如果這項(xiàng)舉措實(shí)施得當(dāng)，可能會(huì)有力促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)村工資水平，增加農(nóng)村耐用品消費(fèi)，振興當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)和抑制農(nóng)村人口向城市移民的進(jìn)程。印度在包容性發(fā)展中還有一些相關(guān)的政策和措施，諸如規(guī)定在所有公營(yíng)事業(yè)中為弱勢(shì)群體保留一定比例的就業(yè)崗位；為表列種姓和表列部落的晉升提供配額；要求所有的政府部門和國(guó)營(yíng)企業(yè)在采購(gòu)物品和服務(wù)時(shí)要優(yōu)先考慮小微企業(yè)，包括屬于表列種姓和部落的供應(yīng)商；為表列種姓和部落的求職者提供教育培訓(xùn)和就業(yè)輔導(dǎo)等。

從印度的包容性發(fā)展中可以總結(jié)出一些經(jīng)驗(yàn)。國(guó)民經(jīng)濟(jì)在快速增長(zhǎng)的同時(shí)也帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)和新的問(wèn)題，其中一項(xiàng)就涉及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的利益在全社會(huì)各階層之間的分配。印度的經(jīng)濟(jì)改革確實(shí)使一部分人富了起來(lái)，增長(zhǎng)速度加快了，但窮人還像以前一樣苦苦掙扎。在市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的環(huán)境中，只有有錢的人才能滿足自己的需求。對(duì)于大量的窮人和弱勢(shì)人群來(lái)說(shuō)，既無(wú)經(jīng)濟(jì)能力，也無(wú)社會(huì)能力，只能寄希望于國(guó)家給他們提供最基本的需求，只能依靠國(guó)家來(lái)保護(hù)他們的利益，抗衡金錢日益增長(zhǎng)的權(quán)力和無(wú)法依賴的私營(yíng)部門。印度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后，第一次變得資金不是主要障礙了，需要加強(qiáng)人文發(fā)展，包括就業(yè)保障、糧食安全、農(nóng)村醫(yī)療等。這些都是以前所不熟悉的，而且一個(gè)邦與一個(gè)邦的發(fā)展問(wèn)題都不一樣，比如有的地方老齡化（養(yǎng)老金）問(wèn)題比普及教育問(wèn)題更緊迫。金錢并不是唯一的解決方案，常常還有當(dāng)?shù)貦C(jī)制的建設(shè)和管理能力的提升等問(wèn)題，重要的是要建立可持續(xù)發(fā)展模式。擺在印度面前的課題是，與現(xiàn)代市場(chǎng)和私營(yíng)企業(yè)并存的強(qiáng)大公共部門，在加速公平發(fā)展的同時(shí)不造成經(jīng)濟(jì)上的失衡才算做得好。endprint