立法權(quán)下放，誰來監(jiān)督

“如果說《憲法》是其他法律的母法，《立法法》就是‘助產(chǎn)法，是一個(gè)‘助產(chǎn)士，它幫助母親生出很多健康活潑的孩子?！?月17日，在中國法學(xué)會(huì)組織召開的《中華人民共和國立法法修正案（草案）》立法研討會(huì)上，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、立法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副秘書長馮玉軍形象地說。

為了適應(yīng)立法工作遇到的一些新情況、新問題，不久前，這位“助產(chǎn)士”迎來“手術(shù)”——十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議初次審議了《立法法》修正案草案。這也是該法自2000年頒布施行14年來的首次修正。

修改有哪些重點(diǎn)和難點(diǎn)？回應(yīng)了哪些質(zhì)疑？還存在哪些不足？研討會(huì)上，10余位立法學(xué)、憲法學(xué)、行政法學(xué)、法理學(xué)等領(lǐng)域的專家學(xué)者提出看法和建議。

紅頭文件要不要納入《立法法》調(diào)控

對(duì)地方立法權(quán)的“放”，是此次《立法法》大修的亮點(diǎn)之一。草案擬將原來49個(gè)“較大的市”獨(dú)享的地方立法權(quán)，下放給全部282個(gè)“設(shè)區(qū)的市”。但不少專家認(rèn)為，這一亮點(diǎn)還不夠。

“這次擴(kuò)容，很多人都?xì)g呼雀躍?！瘪T玉軍說，但地方立法權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)不盡合理?！氨热鐝V東的中山市和東莞市，它們不是設(shè)區(qū)的市，但GDP在全國都是數(shù)得上的。而按照這個(gè)立法修正案，卻沒有立法權(quán)?！瘪T玉軍說，相反，一些設(shè)區(qū)的市，GDP很低，卻有立法權(quán)。馮玉軍認(rèn)為，這“說不過去”。

馮玉軍還提到，像北京的海淀區(qū)、朝陽區(qū)這樣的“大區(qū)”，人口數(shù)量不次于其他設(shè)區(qū)的市，也不次于一些較大的市，給不給它立法權(quán)，也應(yīng)該被考慮。

“增加地方立法權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)是什么？是根據(jù)這個(gè)地方的人口規(guī)模，還是按照經(jīng)濟(jì)總量？”中共中央黨校政法部教授、立法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事封麗霞也表示，到底怎樣進(jìn)行設(shè)計(jì)，此前一直沒有達(dá)成比較好的共識(shí)。

“現(xiàn)在把立法權(quán)擴(kuò)大到了設(shè)區(qū)的市，我覺得力度還不太大。” 封麗霞說，雖然一些地方?jīng)]有立法權(quán)，但會(huì)有很多紅頭文件。她認(rèn)為，應(yīng)該把紅頭文件也納入到《立法法》調(diào)控的范圍內(nèi)。

“縣級(jí)政府靠什么來管理？基本上是靠紅頭文件?！绷⒎▽W(xué)研究會(huì)常務(wù)秘書長劉一杰也指出了這個(gè)問題。“縣級(jí)政府是和老百姓接觸最多的，縣官是最難當(dāng)?shù)模泻芏嗍虑樾枰苯雍屠习傩战佑|，但是他卻沒有立法權(quán)?！?/p>

馮玉軍認(rèn)為，在實(shí)踐中，縣級(jí)政權(quán)起的作用非常重大，“對(duì)老百姓來講就是天?！币虼?，他提出，地方立法權(quán)的“放”，甚至可以擴(kuò)大到縣。

但中國政法大學(xué)教授、立法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事舒國瀅則擔(dān)心，擴(kuò)權(quán)，可能會(huì)給法律的統(tǒng)一性帶來沖擊?！拔覀儑椰F(xiàn)在多頭立法、多部門立法的問題還沒解決好，一旦把權(quán)力下放，會(huì)帶來什么問題，需要做好評(píng)估。”

此外，舒國瀅還提出另一個(gè)擔(dān)心：擴(kuò)權(quán)，會(huì)不會(huì)形成地方法律保護(hù)主義？

“地方可能會(huì)通過立法的方式，擴(kuò)充自己的利益，保護(hù)自己的特有權(quán)利，這個(gè)也要思考清楚?！?舒國瀅說，放到什么層次，是個(gè)大問題，絕不是簡單的放。

問題法律誰有權(quán)提起撤銷

那么，是否有辦法防止地方法律保護(hù)主義的形成？不少專家提出，可以通過加強(qiáng)立法監(jiān)督的途徑來解決。

“如果立法監(jiān)督不完善的話，依法立法，防止立法的本位主義，防止地方保護(hù)主義，防止立法沖突，在很大程度上只是比較美好的想象?！狈恹愊颊f。

令封麗霞感到遺憾的是，此次修改中，雖然有強(qiáng)化備案審查相關(guān)的闡述，但還是沒有專門的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)立法進(jìn)行比較專業(yè)的、全方位的制約。

此外，她認(rèn)為，立法的民主參與、公開，也可以做得更實(shí)一些。

雖然修正案中對(duì)立法聽證做了比較細(xì)致的描述，但封麗霞認(rèn)為，還應(yīng)該進(jìn)行制度化的設(shè)計(jì)。另外，她認(rèn)為，立法提案權(quán)的主體也可以適當(dāng)擴(kuò)大范圍。“比如一定數(shù)量的普通公民，如10萬、20萬的公民，共同提出一個(gè)議案，是不是就可以有提案的權(quán)利？”

中國法學(xué)會(huì)研究部副主任彭伶則提出，如何撤銷一些不合適的立法，也要有更細(xì)致的規(guī)定?！昂芏嗟胤揭?guī)章，都是在具體案件中發(fā)現(xiàn)有問題。誰有權(quán)來提起撤銷？公民個(gè)人可不可以？這些都需要解釋清楚?！?/p>

彭伶認(rèn)為，立法的撤銷還應(yīng)該設(shè)定時(shí)間期限。“如果沒有期限，也許等到撤銷的時(shí)候，這個(gè)案子已經(jīng)結(jié)束了，公民個(gè)人的權(quán)益也已經(jīng)受到了損害?！?/p>

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、立法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事王軼提出，為了督促人大常委會(huì)的組成人員和人大代表積極行使職權(quán)，他們在常委會(huì)討論法律制定修改時(shí)的發(fā)言，包括人大代表討論的發(fā)言，都應(yīng)該公布?！爸灰獩]有涉及到國家機(jī)密、個(gè)人隱私，都應(yīng)該公布，供大家查閱，或者在相關(guān)的媒體上予以報(bào)道?！?王軼認(rèn)為，這也有利于督促常委和人大代表，在涉及到國計(jì)民生的重要法律制定時(shí)，踴躍地表達(dá)自己的意見和主張。

行政立法權(quán)和人大立法權(quán)應(yīng)明確界定

除地方立法權(quán)擴(kuò)容外，嚴(yán)格控制授權(quán)立法，也被視作是此次《立法法》草案的另一亮點(diǎn)。但研討會(huì)上，不少專家認(rèn)為，權(quán)限劃分的問題還有待進(jìn)一步解決。

“《立法法》也被稱為‘小憲法，最關(guān)鍵的問題是要完成立法體制的構(gòu)建，而立法體制的核心問題，就是立法權(quán)限的劃分。”封麗霞說，由于立法權(quán)限的劃分不是很清晰，導(dǎo)致很多立法的混亂。而此次修改中，人大和行政機(jī)關(guān)的權(quán)限仍然沒有劃分清楚。

“行政立法權(quán)的膨脹和人大立法權(quán)的弱化，是大家有目共睹的現(xiàn)象?！狈恹愊颊J(rèn)為，要充分發(fā)揮人大民主立法，并明確界定國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限。

“《立法法》修改要解決哪些重點(diǎn)問題？是立法的質(zhì)量問題，還是立法權(quán)限不清的問題？是程序不細(xì)的問題，還是技術(shù)不高的問題？或者是監(jiān)督、撤銷等等這些不可操作的問題？”中國社科院法學(xué)所所長、立法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長李林認(rèn)為，修改必須先明確指導(dǎo)思想，才能防止出現(xiàn)沒有輕重緩急、主次之分的局面。endprint