對完善建設(shè)項目水資源論證制度體系的思考

朱厚華 ，管恩宏 ，曹淑敏

（1.水利部綜合事業(yè)局，100053，北京；2.水利部水資源司，100053，北京；3.中國水利水電科學(xué)研究院，100044，北京）

一、建設(shè)項目水資源論證制度現(xiàn)狀

從建設(shè)項目水資源論證制度的形成過程來看，其與取水許可管理制度密不可分。自1993年全國實施取水許可管理以來，江蘇、山東、河北等省份落實取水許可管理，對一些建設(shè)項目開展了取水評價、供需分析和取退水影響分析，形成了水資源論證的雛形。隨著取水許可管理工作的不斷細(xì)化和規(guī)范，水資源論證制度也得到不斷發(fā)展和完善。

1.制度定位

2002年5月1日，《建設(shè)項目水資源論證制度管理辦法》（以下簡稱《辦法》）正式施行，標(biāo)志著我國水資源論證制度的建立。從《辦法》的規(guī)定可以看出，建設(shè)項目水資源論證為取水許可的配套制度，是取水許可審批的基礎(chǔ)性、技術(shù)性支撐工作。水資源論證和取水許可審批是建設(shè)項目辦理取水申請的兩個重要環(huán)節(jié)，相輔相成?！度∷S可和水資源費(fèi)征收管理條例》規(guī)定“建設(shè)項目申請取水時需要提交建設(shè)項目水資源論證報告書”，“需由國家審批、核準(zhǔn)的建設(shè)項目未取得取水申請批準(zhǔn)文件的，項目主管單位不得審批、核準(zhǔn)該建設(shè)項目”?！掇k法》中規(guī)定“建設(shè)項目水資源論證報告書的審查意見是審批取水許可申請的技術(shù)依據(jù)”，可看出取水許可申請審批是建設(shè)項目審批、核準(zhǔn)的依據(jù)，而建設(shè)項目水資源論證報告書是取水許可申請審批的依據(jù)。

2.現(xiàn)行制度框架

建設(shè)項目水資源論證是水資源管理的一項科學(xué)方法和管理制度，作為一個完整的體系，其應(yīng)該具有完善的制度作保障。在法律層面上，《中華人民共和國水法》第二十三條規(guī)定：“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項目的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應(yīng)，并進(jìn)行科學(xué)論證”，明確要求開展水資源科學(xué)論證。在行政法規(guī)層面上，2006年國務(wù)院頒布了 《取水許可和水資源費(fèi)征收管理條例》，規(guī)定“建設(shè)項目需要取水的，申請人還應(yīng)當(dāng)提交由具備建設(shè)項目水資源論證資質(zhì)的單位編制的建設(shè)項目水資源論證報告書。論證報告書應(yīng)當(dāng)包括取水水源、用水合理性以及對生態(tài)與環(huán)境的影響等內(nèi)容”，對建設(shè)項目水資源論證資質(zhì)要求和報告書內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。2004年《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》中把建設(shè)項目水資源論證資質(zhì)認(rèn)定和建設(shè)項目水資源論證報告書審批確定為明確保留的行政許可。在部門規(guī)章方面，2002年頒布的《辦法》明確了水資源論證目的、依據(jù)、范圍、原則、資質(zhì)要求、論證內(nèi)容、審查審批、監(jiān)管、罰則等內(nèi)容，這是我國繼確立環(huán)境影響評價制度之后，在資源領(lǐng)域確定的又一項水資源開發(fā)利用影響評價。2003年，水利部發(fā)布《水文水資源調(diào)查評價資質(zhì)和建設(shè)項目水資源論證資質(zhì)管理辦法(試行)》，對水資源論證資質(zhì)申請條件、程序、等級、業(yè)務(wù)范圍、法律責(zé)任等作出了明確規(guī)定。另外，水利部先后印發(fā)了《建設(shè)項目水資源論證報告書審查工作管理規(guī)定 （試行）》《建設(shè)項目水資源論證資質(zhì)業(yè)務(wù)范圍劃分方案》等規(guī)范性文件，一些流域管理機(jī)構(gòu)和地方陸續(xù)出臺了建設(shè)項目水資源論證地方性法規(guī)和規(guī)章。

從總體來看，現(xiàn)行水資源論證制度是以 《中華人民共和國水法》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理條例》和《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》的相關(guān)規(guī)定為統(tǒng)領(lǐng)，以《辦法》為主體，以《建設(shè)項目水資源論證報告書審查工作管理規(guī)定（試行）》和《水文水資源調(diào)查評價資質(zhì)和建設(shè)項目水資源論證資質(zhì)管理辦法（試行）》為重要補(bǔ)充，初步建立了建設(shè)項目水資源論證制度框架。

二、存在的問題及分析

開展了十余年的建設(shè)項目水資源論證工作雖已有了一個良好開局,但畢竟是一項新的工作,在發(fā)展過程中依然存在一些困難和障礙，在制度體系建設(shè)層面主要存在制度立法層級不高、適用范圍有限、處罰手段和力度有限、部分制度環(huán)節(jié)不完善等問題，在嚴(yán)格水資源管理的新形勢下，亟須通過完善其制度體系予以解決。

1.制度立法層級尚需提高

水資源論證制度作為一項重要的水資源管理制度，其依托的《辦法》目前還處在部門規(guī)章的級別，而行政許可法、行政處罰法等對于部門規(guī)章立法權(quán)限的限制，以及部門規(guī)章本身實施效力范圍的局限性影響了水資源論證制度實施的法律效力。在制度執(zhí)行過程中遇到的很多問題，由于缺少專門的條例對其進(jìn)行規(guī)定和規(guī)范，制度的效力不夠，缺乏足夠的約束，導(dǎo)致執(zhí)法在范圍、力度上受到限制。

2.制度適用范圍有限

從《辦法》適用范圍來看，僅僅是針對直接取用水資源辦理取水許可的建設(shè)項目，而對取用非常規(guī)水源或利用公共管網(wǎng)取水的建設(shè)項目未規(guī)定其需要進(jìn)行水資源論證。而這些項目若不進(jìn)行水資源論證，會影響水資源的全口徑調(diào)配，也不能發(fā)揮水資源論證在水資源節(jié)約、保護(hù)和管理中的前置把關(guān)作用。另外，建設(shè)項目水資源論證一般只對單個項目進(jìn)行論證，忽略了多個項目累積影響，缺乏流域和區(qū)域整體考慮已成為當(dāng)前水資源論證中存在的突出問題。

3.處罰手段和力度有限

在水資源論證制度執(zhí)行過程中，有許多問題是由于受處罰權(quán)限的限制，導(dǎo)致水資源論證的執(zhí)行力度不夠，監(jiān)督管理不到位，相關(guān)的處罰措施一直不能得到施行，對違法行為的處罰力度不夠。如《辦法》作為部門規(guī)章無法設(shè)定吊銷建設(shè)項目水資源論證資質(zhì)的行政處罰，針對一些資質(zhì)單位出借、轉(zhuǎn)包、變相轉(zhuǎn)包資質(zhì)證書，或者在報告書審查中弄虛作假、質(zhì)量低劣等行為缺乏足夠的處罰手段和依據(jù)，導(dǎo)致監(jiān)督管理手段不足，查處力度不夠，不能有力地規(guī)范資質(zhì)單位行為。

4.部分環(huán)節(jié)制度不夠完善

水資源論證工作的各環(huán)節(jié)需進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范。在報告書編制程序、編制格式，資質(zhì)單位間的合作，報告書審查程序、審查形式、審查結(jié)論等方面還需嚴(yán)格和規(guī)范。缺少全面的水資源論證監(jiān)督管理，對資質(zhì)單位缺乏考核，對評審專家的監(jiān)督管理和從業(yè)技術(shù)人員的培訓(xùn)不夠，水資源論證市場缺乏有效的監(jiān)管，存在無序競爭、隨意壓價等問題。公眾參與機(jī)制還未建立，水資源論證與受影響取水用戶的取水權(quán)益及公眾的環(huán)境權(quán)益密切相關(guān)，在水資源論證制度的實施中，公眾參與還比較薄弱，需要繼續(xù)加強(qiáng)和完善。

三、建設(shè)項目水資源論證制度體系設(shè)計

盡管近年水資源論證工作取得了很大成效，但該項制度建設(shè)起步較晚，實踐時間較短，還存在一些問題需要改進(jìn)和完善，亟須出臺水資源論證配套法律法規(guī)，形成我國完善的水資源論證制度體系。

1.建設(shè)項目水資源論證重點環(huán)節(jié)分析

按照水資源論證的實施過程，可以將水資源論證分為論證階段、審批階段、實施階段和考評階段等4個主要階段，每個階段都有一些重點環(huán)節(jié)，且涉及不同的單位和人員。論證階段主要是報告書編制環(huán)節(jié)，主要涉及水資源論證工作委托、資質(zhì)要求、技術(shù)要求等。審批階段主要涉及審查權(quán)限、審查程序（申請、受理）、審查形式、公共參與、審查意見以及備案等。實施階段主要包括論證措施和方案的具體實施，水資源論證后評估和相關(guān)獎懲，包括取用水情況以及水資源保護(hù)措施的落實情況等的跟蹤?？荚u階段主要包括建設(shè)項目水資源論證工作情況的評估和考核。4個階段都存在對不同單位和人員的管理，如對業(yè)主單位的監(jiān)管，包括開展水資源論證的義務(wù)和責(zé)任，論證方案的落實等；對資質(zhì)單位的監(jiān)管，包括資質(zhì)等級，資質(zhì)認(rèn)定、變更和延續(xù)，職業(yè)人員資格認(rèn)定和培訓(xùn)，職業(yè)規(guī)范等；對審批機(jī)關(guān)監(jiān)管，包括審批權(quán)限、審批形式、審批機(jī)關(guān)人員權(quán)責(zé)，審查專家聘用、培訓(xùn)、職業(yè)規(guī)范，以及備案統(tǒng)計等。

2.建設(shè)項目水資源論證主要制度分析

通過對水資源論證各個階段、過程和主要環(huán)節(jié)的分析，結(jié)合現(xiàn)行水資源論證制度以及實施過程中存在的問題，對一些主要制度需要進(jìn)一步完善或新增。經(jīng)過梳理主要包括委托制度（新增）、資質(zhì)管理制度（完善）、質(zhì)量控制制度 （新增）、有償服務(wù)制度（完善）、專家評聘制度（完善）、公共參與制度（完善）、審批制度（完善）、后評估制度 （新建）、評估考核制度（完善）、獎懲制度（完善）、監(jiān)督管理制度（完善）等11項制度。主要制度設(shè)計詳見圖1。

3.完善建設(shè)項目水資源論證制度體系

圖1 水資源論證主要制度分析框圖

要建立完善的水資源論證制度體系，需修訂現(xiàn)有的法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，并適時出臺新的法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件。主要包括：在法律層面上，修訂《中華人民共和國水法》，進(jìn)一步明確水資源論證的法律地位；在行政法規(guī)上，制定并出臺包含建設(shè)項目水資源論證和規(guī)劃水資源論證管理的 《水資源論證條例》，主要規(guī)范水資源論證報告的編制、審查和審批、資質(zhì)管理、監(jiān)督管理等方面的內(nèi)容；在部門規(guī)章上，修訂《建設(shè)項目水資源論證制度管理辦法》，修訂《建設(shè)項目水資源論證資質(zhì)管理辦法》，出臺《建設(shè)項目水資源論證監(jiān)督管理辦法》等部門規(guī)章；在部門規(guī)范性文件方面，修訂 《建設(shè)項目水資源論證報告書審查規(guī)定》《建設(shè)項目水資源論證報告書評審專家?guī)旃芾磙k法》《建設(shè)項目水資源論證報告書備案規(guī)定》等規(guī)范性文件，出臺《建設(shè)項目水資源論證從業(yè)人員管理辦法》《建設(shè)項目水資源論證公眾參與辦法》《建設(shè)項目水資源論證后評估管理辦法》《建設(shè)項目水資源論證資質(zhì)單位考核辦法》《建設(shè)項目水資源論證報告書編寫收費(fèi)規(guī)定》。同時，在日常管理上，根據(jù)工作需要出臺加強(qiáng)水資源論證相關(guān)文件。

四、建議

隨著最嚴(yán)格水資源管理制度的深入落實，提高建設(shè)項目水資源論證在我國環(huán)境資源管理制度體系中的地位，進(jìn)一步完善建設(shè)項目水資源論證制度體系迫在眉睫。在完善建設(shè)項目水資源論證制度體系過程中，應(yīng)當(dāng)堅持先易后難、循序漸進(jìn)、逐步完善的原則，先出臺或修訂相關(guān)規(guī)范性文件和部門規(guī)章，逐步修訂或出臺相關(guān)法律法規(guī)。同時，加強(qiáng)對建設(shè)項目水資源論證工作的宣傳，提高社會公眾對建設(shè)項目水資源論證工作的認(rèn)識，加強(qiáng)行業(yè)管理部門與其他相關(guān)部門的協(xié)調(diào)合作，推進(jìn)地方建設(shè)項目水資源論證相關(guān)地方法規(guī)規(guī)章建設(shè)，并鼓勵其根據(jù)自身實際開展制度創(chuàng)新。

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