城市總體規(guī)劃水資源論證淺談

卓志宇

（湖南省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究總院，410007，長(zhǎng)沙）

規(guī)劃水資源論證工作是近年才啟動(dòng)的新工作，目前還處于探索階段，本文結(jié)合湖南省長(zhǎng)沙市大河西先導(dǎo)區(qū)規(guī)劃水資源論證工作，淺談?wù)撟C的技術(shù)路線及遇到的幾個(gè)問(wèn)題，并提出相應(yīng)建議。

一、城市總體規(guī)劃水資源論證技術(shù)路線探討

城市總體規(guī)劃涉及面較廣，較之一般建設(shè)項(xiàng)目用水，其涵蓋了各行各業(yè)用水，如生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、景觀等，內(nèi)容極多，論證應(yīng)從城市整體來(lái)統(tǒng)籌考慮。首先對(duì)城市區(qū)域進(jìn)行調(diào)研，收集基礎(chǔ)資料，掌握城市總體發(fā)展規(guī)劃及配套的給排水規(guī)劃等情況，對(duì)規(guī)劃及其水資源相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行識(shí)別分析，提取規(guī)劃與水資源密切相關(guān)的規(guī)劃目標(biāo)、布局、規(guī)模、控制性指標(biāo)等內(nèi)容后，再?gòu)囊?guī)劃取水合理性、用水合理性、取水可靠性及可行性、取退水影響四個(gè)方面開(kāi)展分析論證工作。取水的合理性主要從國(guó)家法律法規(guī)政策層面加以論證；用水合理性分析分為用水總量論證與用水效率論證兩項(xiàng)內(nèi)容；而取水可靠性可行性論證則需首先考慮規(guī)劃取水水源的條件，再與用水總量結(jié)合來(lái)綜合分析，并對(duì)規(guī)劃實(shí)施水資源保障方案進(jìn)行分析；通過(guò)對(duì)規(guī)劃區(qū)域進(jìn)行水資源取供用耗排平衡分析，確定規(guī)劃的廢污水排放總量和主要污染物入河量，以對(duì)規(guī)劃取退水影響 （對(duì)水文情勢(shì)、水功能區(qū)、水域生態(tài)環(huán)境等）進(jìn)行分析并提出相應(yīng)減緩措施；根據(jù)前面所論證的區(qū)域用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污，提出對(duì)區(qū)域?qū)嵤┳顕?yán)格水資源“三條紅線”管理的相應(yīng)對(duì)策與措施；最后提出“規(guī)劃”調(diào)整和修改的建議，為”規(guī)劃”審批提供決策參考。技術(shù)路線圖如圖1所示。

二、開(kāi)展城市總體規(guī)劃水資源論證遇到的主要問(wèn)題

1.規(guī)劃水資源論證介入時(shí)機(jī)滯后

《長(zhǎng)沙市大河西先導(dǎo)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》于2009年1月正式獲批，其規(guī)劃水資源論證工作于2012年才正式開(kāi)展，其規(guī)劃已實(shí)施了近3年，由此出現(xiàn)了規(guī)劃水資源論證結(jié)論中建議規(guī)劃調(diào)整的部分內(nèi)容已經(jīng)實(shí)施，論證的意見(jiàn)和結(jié)論無(wú)法落實(shí)，規(guī)劃亦很難進(jìn)行調(diào)整，規(guī)劃水資源論證作用不大。

2.水資源規(guī)劃與規(guī)劃水資源論證概念混淆

兩者同樣是水資源方面的內(nèi)容，同樣與“規(guī)劃”二字掛鉤，同樣需要通過(guò)水資源承載能力分析、水資源優(yōu)化配置提出相應(yīng)分析結(jié)論，在實(shí)際操作中，會(huì)出現(xiàn)兩者概念重疊的“錯(cuò)覺(jué)”。

圖1 城市總體規(guī)劃水資源論證技術(shù)路線圖

3.規(guī)劃涉水內(nèi)容深度不夠

城市總體規(guī)劃的涉水部分內(nèi)容主要體現(xiàn)在城市公共供水廠和污水處理廠的規(guī)模確定，大多利用城市給水規(guī)范、室外給水規(guī)范、采用人均綜合生活用水指標(biāo)、排水系數(shù)等粗略估算，缺乏其他相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如 GDP、工業(yè)增加值、三產(chǎn)、建筑指標(biāo)、耕地、湖泊數(shù)據(jù)等。水資源論證規(guī)劃用水合理性困難較大。

4.城市總體規(guī)劃與水資源相關(guān)規(guī)劃、指標(biāo)難以協(xié)調(diào)

目前湖南省水資源 “三條紅線”控制指標(biāo)正報(bào)省政府批準(zhǔn)，但控制指標(biāo)僅落實(shí)在地市層面，尚未分解至區(qū)縣一級(jí)，但即便從地市層面分析，一般城市總體規(guī)劃的用水增量通常也占據(jù)了該地市用水總量紅線增量的較大比重，這主要是由于省層面給各地市的用水總量紅線增量較少，而通常制定城市總體規(guī)劃時(shí)，只考慮了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，卻并未考慮用水總量控制紅線。

三、相關(guān)建議

1.盡快頒布“規(guī)劃水資源論證條例”“規(guī)劃水資源論證導(dǎo)則”等法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范

雖然 《中華人民共和國(guó)水法》第二十三條規(guī)定了“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項(xiàng)目的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應(yīng)，并進(jìn)行科學(xué)論證，在水資源不足的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)對(duì)城市規(guī)模和建設(shè)耗水量大的工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)項(xiàng)目加以限制”，但以往水資源論證一直以建設(shè)項(xiàng)目水資源論證為重點(diǎn)，導(dǎo)致了“城市總體規(guī)劃”編制審批時(shí)均未開(kāi)展規(guī)劃水資源論證，由此可能出現(xiàn)城市布局與水資源條件不相適應(yīng)、城市規(guī)模與水資源承載能力不相協(xié)調(diào)，應(yīng)盡早頒布“規(guī)劃水資源論證條例”；另一方面，規(guī)劃水資源論證尚處于起步階段，各編制單位在開(kāi)展工作時(shí)沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)范參考，只能憑借以往的經(jīng)驗(yàn)實(shí)施論證，由此出現(xiàn)了論證報(bào)告五花八門、條理不清、邏輯不順的情況，水利部應(yīng)盡早頒布“規(guī)劃水資源論證導(dǎo)則”以指導(dǎo)論證工作。

2.規(guī)劃編制時(shí)應(yīng)盡可能明確翔實(shí)全面的涉水規(guī)劃內(nèi)容

城市總體規(guī)劃中對(duì)產(chǎn)業(yè)布局較為模糊，將直接影響規(guī)劃水資源論證中對(duì)取用水合理性、水資源配置、退水合理性等問(wèn)題的分析。建議要求城市總體規(guī)劃編制單位應(yīng)進(jìn)一步明確規(guī)劃的相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)、產(chǎn)業(yè)布局、取水口、排污口等涉水信息。

3.注意水資源規(guī)劃與規(guī)劃水資源論證的概念內(nèi)涵差異

水資源規(guī)劃與規(guī)劃水資源論證的最大不同應(yīng)體現(xiàn)在“論證”二字，水資源規(guī)劃是創(chuàng)造性地提出區(qū)域水資源的相應(yīng)規(guī)劃措施，而規(guī)劃水資源論證重點(diǎn)是對(duì)規(guī)劃已有內(nèi)容的一個(gè)分析，雖然都涉及水資源配置、水資源管理等內(nèi)容，但報(bào)告編制的概念、工作內(nèi)容的深度應(yīng)有所區(qū)別，規(guī)劃水資源論證在提出相關(guān)規(guī)劃調(diào)整、修改的結(jié)論上不應(yīng)達(dá)到水資源規(guī)劃的深度。

4.加快水資源管理“三條紅線”指標(biāo)等涉水規(guī)劃的分解工作

由于城市總體規(guī)劃水資源論證重點(diǎn)在于論證城市總體規(guī)劃是否符合水資源配置與規(guī)劃，是否存在取水、用水、排水的制約性因素，因此建議地市一級(jí)盡快將“三條紅線”指標(biāo)分解至各區(qū)縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，如此方可有效指導(dǎo)和規(guī)范一般范圍較小的城市總體規(guī)劃中的水資源論證工作。

5.明了建設(shè)項(xiàng)目水資源論證與規(guī)劃水資源論證的主要差異

建設(shè)項(xiàng)目水資源論證的核心內(nèi)容之一是水資源保障可靠分析，而規(guī)劃水資源論證應(yīng)更多地強(qiáng)調(diào)水資源條件對(duì)發(fā)展的制約作用，弱化水資源保障性分析的相關(guān)內(nèi)容，主要內(nèi)容應(yīng)圍繞規(guī)劃是否符合水量分配方案、總量控制指標(biāo)和水資源規(guī)劃配置等等，規(guī)劃配水不得突破水量分配方案、用水總量控制指標(biāo)。

[1]于義彬.對(duì)開(kāi)展城市總體規(guī)劃水資源論證的思考[J].中國(guó)水利，2012（23）.

[2]張煥林，姜廣斌，陳紅衛(wèi)，張德.探析規(guī)劃水資源論證的政策框架構(gòu)成[J].水利發(fā)展研究，2010（4）.