創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制 增強發(fā)展內(nèi)生動力

趙克志

就貴州來講，全面深化改革，必須立足于貧困落后的主要矛盾和加快發(fā)展的根本任務。貴州88個縣市區(qū)中，有50個國家扶貧開發(fā)工作重點縣。能不能如期實現(xiàn)同步小康，扶貧攻堅是關(guān)鍵。黨中央、國務院歷來高度重視扶貧開發(fā)工作，投入巨大的人力、財力和物力，推進扶貧開發(fā)事業(yè)取得了舉世公認的偉大成就。西部大開發(fā)13年來，中央財政對貴州轉(zhuǎn)移支付高達10052億元，其中“十二五”前三年5184億元。

目前，貴州發(fā)展條件相對較好、人口素質(zhì)相對較高、扶貧難度相對較小地區(qū)的貧困人口已經(jīng)陸續(xù)脫貧，剩下的都是難啃的“硬骨頭”，受區(qū)域整體貧困與民族地區(qū)發(fā)展滯后并存、經(jīng)濟建設落后與生態(tài)環(huán)境脆弱并存、人口素質(zhì)偏低與公共服務滯后并存“三重矛盾”的制約，越往后扶貧難度越大。這就要求我們適應扶貧對象、扶貧階段、扶貧任務的新變化、新要求，堅持開發(fā)式扶貧方針，著力創(chuàng)新“五個機制”，切實增強“五個力量”，推動扶貧開發(fā)由“輸血式”、“粗放式”、“被動式”、“分散式”向“造血式”、“精準式”、“參與式”、“整體式”轉(zhuǎn)變，確保實現(xiàn)與全國同步全面建成小康社會。

創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)機制 增強減貧脫貧的內(nèi)生力量

發(fā)展是最大的扶貧，減貧脫貧，關(guān)鍵要有產(chǎn)業(yè)。隨著基礎設施和發(fā)展條件的改善，貧困地區(qū)農(nóng)村到了實施大規(guī)模產(chǎn)業(yè)扶貧的階段。

貴州是典型的喀斯特地貌，立體氣候明顯，農(nóng)產(chǎn)品種類多、品質(zhì)好，但受氣候、土地等條件制約，“禮品”、“貢品”多，商品、產(chǎn)品少，難成規(guī)模，沒有效益，農(nóng)民也富不起來。產(chǎn)業(yè)要發(fā)展，既要有比較優(yōu)勢，又要有規(guī)模效益。因此，我們一直致力于整合扶貧產(chǎn)業(yè)，培育能夠帶動面上貧困群眾脫貧的大宗特色農(nóng)產(chǎn)品。

目前正在重點打造“十大扶貧產(chǎn)業(yè)”，其中蔬菜超過了1000萬畝，茶葉600萬畝，中藥材300萬畝。為了推動扶貧產(chǎn)業(yè)的整合，我們改變了以往扶貧資金“撒胡椒面”的分配方法，把資源整合起來向重點產(chǎn)業(yè)集中，明確70%以上專項扶貧資金用于產(chǎn)業(yè)扶貧，去年省財政投入2.54億元建設了16個扶貧產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)。大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，推廣“合作社+基地+農(nóng)戶”的經(jīng)營模式，流轉(zhuǎn)土地建設產(chǎn)業(yè)基地，既推動了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，又通過土地租金和勞務報酬，提高了貧困群眾的收入。

實現(xiàn)貧困群眾脫貧致富，不僅需要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的帶動，還需要工業(yè)產(chǎn)業(yè)提供就業(yè)崗位來拉動。在縣域經(jīng)濟中，最能夠促進農(nóng)民脫貧致富的工業(yè)產(chǎn)業(yè)，一個是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，一個是勞動密集型加工制造業(yè)。我們圍繞提高工業(yè)經(jīng)濟、城鎮(zhèn)化率、民營經(jīng)濟、縣域經(jīng)濟“四個比重”，以“五個100工程”為抓手，建設了一批產(chǎn)業(yè)園區(qū)和標準廠房，引進了一批企業(yè)入駐，去年引進省外到位資金超過5000億元。過去兩年，貴州省貧困人口減少392萬，很大程度上得益于園區(qū)提供了有效就業(yè)，去年全省城鎮(zhèn)新增就業(yè)55萬人，園區(qū)就直接創(chuàng)造了22萬個就業(yè)崗位。

創(chuàng)新城鄉(xiāng)互動發(fā)展機制 增強減貧脫貧的拉動力量

富裕農(nóng)民，必須減少農(nóng)民。這句話，對于人地矛盾十分突出的貴州來講，意義更為重大。

通過城鎮(zhèn)化拉動減貧脫貧，當前面臨的一個突出問題是如何實現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的有序流動。在貴州，不僅戶籍制度制約了農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變，而且由于目前農(nóng)民享受的優(yōu)惠政策多，城市的相關(guān)保障又跟不上，城市生活的不可預期使一些農(nóng)民不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢涣硗?，農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移后，給所在城市公共服務供給帶來了一定壓力，影響了轉(zhuǎn)入城市的積極性。針對這些問題，我們以全省630萬進城務工人員為重點，深化戶籍制度改革，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)劃分，全省除貴陽逐步放開外，其他城市全面放開落戶限制。對于進城落戶農(nóng)民，全面納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，同時允許他們在一定時間內(nèi)保留在農(nóng)村的權(quán)益和“兩棲”生活方式。

實踐證明，發(fā)展特色小城鎮(zhèn)，是推動農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移的一個有效辦法。我們規(guī)劃建設了100個示范小城鎮(zhèn)，帶動建設一批產(chǎn)業(yè)型、旅游型、移民型、商貿(mào)型特色小城鎮(zhèn)。到2017年，每個縣市都將建成3-5個特色小城鎮(zhèn)，全省可新增城鎮(zhèn)人口120萬，帶動城鎮(zhèn)化水平提高3個百分點。我們把扶貧生態(tài)移民搬遷與小城鎮(zhèn)建設結(jié)合起來，計劃再用兩個五年時間把48萬戶、204萬農(nóng)村貧困人口搬到城鎮(zhèn)和園區(qū)，目前已搬了25萬人，整個工程可以提高城鎮(zhèn)化水平5個百分點。實行政府集中規(guī)劃提供宅基地模式，結(jié)合農(nóng)村危房改造，引導群眾集中建房，既減少對耕地的占用，又可以形成新的農(nóng)村居住社區(qū)，減少公共設施配套的成本，有條件的地方還可以逐步發(fā)展成為小城鎮(zhèn)。

推動城鎮(zhèn)化，還要解決區(qū)域空間布局不合理的問題。貴州省最小的縣只有11萬人，城鎮(zhèn)人口不到3萬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村布局也很分散，既為改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件帶來了很大困難，又嚴重影響了城鎮(zhèn)的發(fā)展。隨著交通、通訊等基礎設施不斷完善和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進，推動區(qū)域空間優(yōu)化調(diào)整不但緊迫，也具備了條件。為此，我們將重點依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)、公路沿線、集貿(mào)市場等開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，加快農(nóng)村人口集聚、促進農(nóng)村加快發(fā)展。適應鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并需要，實行小學適當向中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中、中學適當向縣城集中，通過集中資源提升農(nóng)村公共服務的質(zhì)量和水平。

創(chuàng)新基礎設施建設機制 增強減貧脫貧的支撐力量

以交通、水利為重點的基礎設施建設，對貴州全省和貧困地區(qū)都是一項長期的戰(zhàn)略任務。

通過不懈努力，貴州省高速公路和鐵路建設取得了突破性進展。到2014年底，全省高速公路通車里程將達4000公里，2015年可以實現(xiàn)縣縣通高速；鐵路通車里程2825公里，其中高速鐵路641公里。與此同時，我們切實推動基礎設施向縣以下延伸，去年全省實現(xiàn)了鄉(xiāng)鄉(xiāng)通油路、村村通公路，“十二五”期間將新建74328公里農(nóng)村公路，并注意優(yōu)化農(nóng)村公路網(wǎng)，實現(xiàn)與骨干路網(wǎng)、城鎮(zhèn)園區(qū)的聯(lián)通互動。大力實施農(nóng)村人畜飲水安全工程，到2016年將全面解決目前1415萬人飲水安全問題。按照“渠道不變、管理不亂、各負其責、各記其功”的原則，以縣為單位進行資金整合，并通過多種途徑拓展融資渠道，為農(nóng)村基礎設施建設提供資金保證。

圍繞建設生活宜居、環(huán)境優(yōu)美、設施完善的美麗鄉(xiāng)村，大力實施“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”基礎設施建設六項行動計劃，力爭用5年時間，投入1500億元，建設小康路、小康水、小康房、小康電、小康訊、小康寨，加快改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。著力完善一事一議財政獎補機制，加大政府投入和補助力度，在群眾自愿、民主決策的前提下，引導農(nóng)民對直接受益的基礎設施投工投勞，發(fā)動群眾自建、自用、自管，形成合理的水價、電價形成機制，有效降低農(nóng)村群眾的生產(chǎn)生活成本。

創(chuàng)新公共服務供給機制 增強減貧脫貧的保障力量

完善基本公共服務制度，是解決貧困群眾基本生活、防止返貧的基本途徑，是政府應該承擔的兜底責任。

推進扶貧攻堅，解決好就業(yè)問題非常關(guān)鍵。我們把扶貧攻堅的切入點和突破口放在擴大就業(yè)上，把促進貧困家庭就業(yè)放在重要位置，加強公共就業(yè)服務網(wǎng)絡建設，加大就業(yè)援助力度，努力創(chuàng)造平等就業(yè)機會。整合部門培訓資金，實行定點培訓、訂單培訓，實現(xiàn)“培訓一人、轉(zhuǎn)移一人、就業(yè)一人、脫貧一戶”。實施“3個15萬元”政策，通過財政補貼15萬元、稅收獎勵15萬元、擔保融資15萬元，大力發(fā)展小微型企業(yè)，努力實現(xiàn)以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。

把貧困地區(qū)孩子培養(yǎng)出來，是拔窮根的治本之策。近年來，我們啟動了教育“四項突破”工程和“9+3”計劃，力爭用3-5年時間基本普及15年基礎教育，力爭再用“兩個五年”時間把教育搞上去。在推進九年義務教育均衡發(fā)展的同時，加快發(fā)展學前3年和中職3年教育，2013年全省新建、改擴建400所鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道公辦幼兒園，開工建設了106所中職學校，加快普及15年基礎教育。大力實施農(nóng)村學生營養(yǎng)餐計劃，以縣為單位實現(xiàn)了全覆蓋，惠及全省連片特困地區(qū)347萬農(nóng)村中小學生。實行免費中職教育，推廣“產(chǎn)業(yè)園區(qū)+標準廠房+職業(yè)教育”模式，引導“學校建到園區(qū)、車間搬到教室、專業(yè)圍繞產(chǎn)業(yè)、學生就近就業(yè)”。加強農(nóng)村師資隊伍建設，三年招聘7.8萬名教師，建設農(nóng)村教師周轉(zhuǎn)房、公租房，改善鄉(xiāng)村教師的生活工作條件。

按照扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保制度有效銜接的要求，堅持應保盡保、應扶盡扶，突出四個“重點保”，形成“生存靠低保、發(fā)展靠扶貧”的工作機制。一是重點保沒有勞動能力的人，對150萬鰥寡孤獨、老弱病殘人員實行長期供養(yǎng)。二是重點保老人，完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，對農(nóng)村繳費困難人員實行財政全額或部分繳費補貼。三是重點保病人，完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，防止因病返貧。四是重點保計生戶，實行扶貧、低保政策優(yōu)惠制度，形成優(yōu)先幫扶的利益導向機制。

創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作機制 增強減貧脫貧的領(lǐng)導力量

推進扶貧開發(fā)工作，加強領(lǐng)導是關(guān)鍵。扶貧領(lǐng)導強的地方，工作就實，脫貧就快。

考核是“指揮棒”。我們將改革扶貧考核評價機制，對貧困地區(qū)重點考核扶貧開發(fā)成效，引導貧困地區(qū)干部真正集中精力抓扶貧。堅持領(lǐng)導干部定點幫扶，一定3年，不脫貧，不脫鉤。探索“摘帽不摘政策”激勵機制，對減貧成效明顯縣鄉(xiāng)給予獎勵，對提前“摘帽”的縣鄉(xiāng)，保留原有扶持政策，從“摘帽”當年起到2018年，每年另外獎勵縣1000萬元、獎勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)100萬元。

建立精準扶貧工作機制，是新階段扶貧工作的新要求。我們將堅持動態(tài)監(jiān)測管理，對每個貧困村、貧困戶建檔立卡，做到對象精準、規(guī)劃精準、資金項目精準、脫貧措施精準和組織領(lǐng)導精準。把扶貧資源瞄準真正需要幫助的貧困群眾，切實做到結(jié)對幫扶、產(chǎn)業(yè)扶持、教育培訓、農(nóng)村危房改造、扶貧生態(tài)移民、基礎設施“六個到村到戶”。

搞好扶貧開發(fā)，特別重要的一點是推動工作重心下移。目前，我們正在探索建立從優(yōu)秀村干部、優(yōu)秀駐村干部、優(yōu)秀大學生村官中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的機制，著力建強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、村支部書記和農(nóng)村致富帶頭人“三支隊伍”。定期表彰獎勵20%的先進村支部書記，從縣鄉(xiāng)干部、優(yōu)秀大學生村官中選派村支書整治調(diào)整20%的后進村。堅持自帶行李、成隊建制、工作在村、幫扶到戶，在過去3萬干部駐村的基礎上，今年派出5萬干部組建11000多個工作隊，對全省貧困村實行全覆蓋。

扶貧開發(fā)事業(yè)，需要我們自身的努力，也需要國家和外部力量的支持。目前，有31個中央單位、8個東部發(fā)達城市對口幫扶我省，這是中央對我省的特殊關(guān)懷，體現(xiàn)了8個城市的高度政治意識、大局意識和責任意識。我們希望在對口支援的基礎上，推進實施更多互利共贏的合作。一是促進干部掛職互派，把東部干部“請進來”，讓貧困地區(qū)干部“走出去”，形成“追攆機制”和“鯰魚效應”，從學著干、跟著干，最后變成自己干。二是促進產(chǎn)業(yè)合作共贏，共建園區(qū)，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。上海對口幫扶遵義，將規(guī)劃共建“漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)分區(qū)”，幫助遵義提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。三是促進科技人才交流，為貧困地區(qū)培養(yǎng)一批教師、醫(yī)生等專業(yè)技術(shù)人才，幫助貧困地區(qū)發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育。