喀斯特山區(qū)低丘緩坡開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)實(shí)困境與對(duì)策建議

鄧顯彬+羅海波+黎登琴+黃璐水+董大芳

摘要：喀斯特山區(qū)低丘緩坡土地資源豐富，開(kāi)發(fā)潛力巨大，但受地形坡度大、土壤層淺薄、巖石露頭率高、生態(tài)環(huán)境脆弱等因素影響，試點(diǎn)開(kāi)發(fā)工作問(wèn)題多。本研究通過(guò)對(duì)低丘緩坡地綜合開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)區(qū)域展開(kāi)實(shí)地調(diào)研，就開(kāi)發(fā)利用中的規(guī)劃布局、環(huán)境影響控制、土地權(quán)屬調(diào)整以及土地收益分配等突出問(wèn)題進(jìn)行探討，分析問(wèn)題原因，提出改進(jìn)喀斯特山區(qū)低丘緩坡地開(kāi)發(fā)利用工作的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：喀斯特山區(qū)；低丘緩坡；開(kāi)發(fā)利用；土地權(quán)屬；規(guī)劃布局；土地收益分配；對(duì)策建議

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-1302（2014）08-0349-04

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程對(duì)土地資源的需求日益劇增，用地矛盾不斷凸顯。低丘緩坡土地資源綜合開(kāi)發(fā)利用，成為拓寬城鎮(zhèn)建設(shè)用地渠道，減少城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地占用，提高耕地質(zhì)量，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局，緩減用地供需矛盾的重要途徑和措施。2012年3月國(guó)土資源部向貴州、湖北等11個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）下發(fā)了《低丘緩坡荒灘等未利用土地開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》，將低丘緩坡土地綜合開(kāi)發(fā)利用工作提高到了解決用地矛盾的政策控制層面，各地方政府和國(guó)土部門(mén)積極響應(yīng)，低丘緩坡土地綜合開(kāi)發(fā)利用規(guī)?？涨凹哟?。

廣義上低丘緩坡一般是指坡度為6°～35°、相對(duì)高度在200 m以下、廣大集中連片分布的丘陵地帶，狹義上低丘緩坡地是指坡度為6°～25°的丘陵山區(qū)地帶^[1]。以往對(duì)低丘緩坡地開(kāi)發(fā)利用的研究主要集中在低丘緩坡土地資源開(kāi)發(fā)的適應(yīng)性評(píng)價(jià)、利用方向、規(guī)劃編制、法律等方面，有些研究者采用定性與定量分析的方式，對(duì)低丘緩坡開(kāi)發(fā)潛力、適應(yīng)性、開(kāi)發(fā)利用模式定位等問(wèn)題進(jìn)行研究^[2-5]；有些研究者對(duì)低丘緩坡地開(kāi)發(fā)利用的規(guī)劃編制和相關(guān)法律因素協(xié)調(diào)進(jìn)行了探討，為地方開(kāi)展低丘緩坡資源開(kāi)發(fā)利用工作提供了理論基礎(chǔ)^[6-7]。

喀斯特山區(qū)低丘緩坡土地資源豐富，但受地表坡度大、石漠化程度高等影響，耕地資源連片度不高，土層淺薄，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)立地條件差，生態(tài)環(huán)境敏感和自我修復(fù)能力弱。優(yōu)化用地布局，提高土地利用效率成為喀斯特山區(qū)低丘緩坡地開(kāi)發(fā)利用的重點(diǎn)。本研究通過(guò)對(duì)具有喀斯特特征的試點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，梳理有關(guān)政策實(shí)施過(guò)程中的具體問(wèn)題，從規(guī)劃編制與項(xiàng)目選址、項(xiàng)目區(qū)環(huán)境影響控制、法律因素障礙、項(xiàng)目融資、土地收益分配、土地征收成本等方面對(duì)試點(diǎn)區(qū)域低丘緩坡地開(kāi)發(fā)利用中存在的問(wèn)題進(jìn)行探討，提出推進(jìn)低丘緩坡地綜合開(kāi)發(fā)利用的對(duì)策和建議，旨在為完善喀斯特山區(qū)低丘緩坡地綜合開(kāi)發(fā)利用體系提供參考。

1 研究區(qū)域概況與數(shù)據(jù)來(lái)源

1.1 研究區(qū)概況

貴州省是典型的喀斯特山區(qū)省份，為探索低丘緩坡荒灘等未利用土地開(kāi)發(fā)利用，貴州省人民政府選擇金沙縣、貴陽(yáng)市花溪區(qū)等10個(gè)縣（區(qū)）作為貴州省首批試點(diǎn)。金沙縣地處黔中山原向西北高原山地過(guò)渡地帶，地勢(shì)西南高、東北低，地形地貌復(fù)雜，以丘陵山地為主，其面積占全縣總面積的93.20%，壩地、丘陵山地間錯(cuò)分布；縣域海拔在457～1 884 m，平均海拔1 115 m。花溪區(qū)位于苗嶺山系中段，山脈受地質(zhì)構(gòu)造和現(xiàn)代地貌作用控制，以中低山丘陵為主，其面積占全區(qū)總面積的84.88%，具有山、丘、壩、盆、谷等多種地貌；區(qū)內(nèi)地勢(shì)起伏較大，海拔多在1 100～1 400 m。

1.2 數(shù)據(jù)資料來(lái)源

金沙縣、花溪區(qū)地形地貌特征、土地利用現(xiàn)狀、坡度分級(jí)特征等數(shù)據(jù)資料均來(lái)自研究區(qū)域國(guó)土資源局第2次全國(guó)土地調(diào)查統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)變更數(shù)據(jù)以及2010年完成的土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)和數(shù)字高程模型（DEM）。對(duì)于低丘緩坡土地綜合開(kāi)發(fā)利用工作實(shí)踐和案例信息，則是分別對(duì)研究區(qū)域國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、水利、交通、工業(yè)等部門(mén)工作人員進(jìn)行訪談，以及對(duì)低丘緩坡地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目區(qū)原土地使用者開(kāi)展入戶問(wèn)卷調(diào)查和統(tǒng)計(jì)分析而來(lái)。對(duì)政府工作人員的訪談時(shí)間為10～20 min/人次，累計(jì)訪談36人次；針對(duì)原土地使用者入戶調(diào)查，共收回191份有效問(wèn)卷，并會(huì)同村委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所工作人員對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行甄別。

2 試點(diǎn)區(qū)域土地資源分析

2.1 地形結(jié)構(gòu)特點(diǎn)

喀斯特山區(qū)地形起伏大，石漠化分布廣泛，地表土層流失殆盡，降水、地表水、地下水三者間轉(zhuǎn)化迅速，生態(tài)地質(zhì)環(huán)境脆弱。金沙縣丘陵山區(qū)面積占全區(qū)總面積的93.20%，喀斯特地貌面積占全區(qū)總面積的78.90%，石漠化面積占全區(qū)總面積的21.88%。花溪區(qū)丘陵山區(qū)面積占全區(qū)總面積的84.88%，喀斯特地貌面積占全區(qū)總面積的94.00%，石漠化面積占全區(qū)總面積的16.70%（表1）。

3 試點(diǎn)區(qū)域低丘緩坡地開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與案例分析

3.1 規(guī)劃布局及項(xiàng)目區(qū)選址缺乏更為詳實(shí)的空間布局引導(dǎo)

對(duì)于試點(diǎn)區(qū)域的低丘緩坡土地綜合開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃布局，一般是在對(duì)規(guī)劃區(qū)域的低丘緩坡土地資源現(xiàn)狀進(jìn)行區(qū)位、面積、權(quán)屬、自然條件、利用狀況、適宜用途等情況清查的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及協(xié)調(diào)其他相關(guān)規(guī)劃的要求，按照“宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林，宜建則建”的原則進(jìn)行規(guī)劃布局和項(xiàng)目區(qū)域選擇。試點(diǎn)區(qū)域?qū)嶋H工作中的低丘緩坡綜合開(kāi)發(fā)利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中僅對(duì)低丘緩坡土地資源擁有量、利用情況、開(kāi)發(fā)潛力進(jìn)行了分析。缺乏科學(xué)、詳細(xì)的空間布局引導(dǎo)和區(qū)域用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以及缺乏區(qū)域性城建、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)等用地布局的協(xié)調(diào)和優(yōu)化分析。

金沙縣規(guī)劃項(xiàng)目共有9個(gè)區(qū)塊，包括4個(gè)建設(shè)用地開(kāi)發(fā)區(qū)塊，3個(gè)耕地開(kāi)發(fā)區(qū)塊和4個(gè)林地開(kāi)發(fā)區(qū)塊。項(xiàng)目范圍占地面積為670 hm2，其中農(nóng)用地542 hm2，占80.90%；建設(shè)用地46 hm2，占6.85%；未利用地開(kāi)發(fā)僅82 hm2，僅占12.25%。項(xiàng)目實(shí)施后農(nóng)用地減少246 hm2，建設(shè)用地增加330 hm2，未利用地開(kāi)發(fā)82 hm2（表4）。endprint

花溪區(qū)規(guī)劃開(kāi)發(fā)項(xiàng)目共有5個(gè)區(qū)塊，包括3個(gè)建設(shè)用地開(kāi)發(fā)區(qū)塊，1個(gè)耕地開(kāi)發(fā)區(qū)塊和1個(gè)林地開(kāi)發(fā)區(qū)塊。項(xiàng)目范圍占地面積為1 437 hm2，其中農(nóng)用地980 hm2，占68.21%；建設(shè)用地65 hm2，占4.49%；其他未利用地開(kāi)發(fā)占392 hm2，占27.30%。項(xiàng)目實(shí)施后農(nóng)用地減少445 hm2，建設(shè)用地增加837 hm2，其他未利用地開(kāi)發(fā)392 hm2（表4）。

調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，金沙縣、花溪區(qū)均存在土地利用總體規(guī)劃調(diào)整，才能實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，調(diào)整幅度方面花溪區(qū)更大。

3.2 環(huán)境影響控制措施不夠全面，工程管護(hù)乏力

試點(diǎn)區(qū)域低丘緩坡地綜合開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃設(shè)計(jì)和實(shí)施方案制定過(guò)程中，僅制定了較為籠統(tǒng)的環(huán)境影響控制預(yù)案，可操作性不強(qiáng)，缺乏詳實(shí)的施工環(huán)境評(píng)價(jià)和控制方案，同時(shí)環(huán)境監(jiān)管部門(mén)對(duì)施工環(huán)境影響監(jiān)管力度不夠。喀斯特巖溶地區(qū)低丘緩坡地開(kāi)發(fā)利用中涉及大量石灰?guī)r山體開(kāi)鑿、基坑挖掘、巖石粉碎、工程運(yùn)輸、工程性取水等工程內(nèi)容，對(duì)周邊居民生產(chǎn)、生活造成了不同程度影響和破壞。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，金沙縣外灘國(guó)際城項(xiàng)目和花溪區(qū)大學(xué)城項(xiàng)目環(huán)境影響入戶問(wèn)卷調(diào)查中，花溪區(qū)被調(diào)查的102戶農(nóng)戶中，18.63%的農(nóng)戶受施工噪音影響， 13.73%的農(nóng)戶表示項(xiàng)目區(qū)周邊的土地受灰塵、污水等“三廢”污染嚴(yán)重，82.35%農(nóng)戶的房屋被施工爆破震動(dòng)造成不同程度的墻體裂開(kāi)和飛石破壞，75.49%的農(nóng)戶表示原集體基礎(chǔ)設(shè)施受損嚴(yán)重；金沙縣被調(diào)查的89戶農(nóng)戶中，96.63%的受施工噪音影響，12.36%的表示項(xiàng)目區(qū)周邊的土地受灰塵、污水等“三廢”污染嚴(yán)重，29.21%農(nóng)戶的房屋被施工爆破震動(dòng)造成不同程度的墻體裂開(kāi)和飛石破壞，73.03%的農(nóng)戶表示原集體基礎(chǔ)設(shè)施受損嚴(yán)重。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，造成以上影響的主要原因有：一是施工單位在施工過(guò)程中并未修建隔音墻且連夜施工；二是施工過(guò)程中缺乏灑水作業(yè)，灰塵隨風(fēng)飄到周邊農(nóng)作物上，影響作物生長(zhǎng)，以及施工破壞原有的污水處理系統(tǒng)造成廢水、廢渣污染嚴(yán)重；三是低丘開(kāi)山、深挖基坑等爆破作業(yè)引起震動(dòng)，破壞周邊農(nóng)戶建筑，或碎石散落到周邊房頂造成不同程度破壞；四是施工車(chē)隊(duì)征用原有質(zhì)量不太好的村級(jí)公路、便道，由于載重過(guò)大壓壞路面；五是土地平整的表土堆放不合理，阻斷或損毀村民生產(chǎn)生活用水渠道；六是項(xiàng)目施工震動(dòng)和過(guò)度取水造成項(xiàng)目區(qū)地表徑流消失、變位以及水位下降，影響村民生產(chǎn)、生活用水。

3.3 土地權(quán)屬模糊，開(kāi)發(fā)利用存在法規(guī)政策障礙

低丘緩坡土地開(kāi)發(fā)中涉及大量農(nóng)村集體土地開(kāi)發(fā)，鎮(zhèn)、行政村、自然村組成的“三級(jí)所有，隊(duì)（村）為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體組織各自擁有的土地份額沒(méi)有明確定義。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，金沙縣安洛鄉(xiāng)外灘國(guó)際城項(xiàng)目涉及的金槐村所有林地、自留地已承包到戶，利益糾紛較少；而花溪區(qū)大學(xué)城項(xiàng)目涉及的思丫村自留林地征收涉及部分自留林地未承包到戶，村民對(duì)政策補(bǔ)償分配不明確，地方政府未及時(shí)解決村民訴求，導(dǎo)致村民多次阻止工程施工，村民對(duì)村委會(huì)和政府的不滿情緒較大。

喀斯特地區(qū)林地植被郁閉度不高，歷史遺留的地方承包經(jīng)營(yíng)管理方式不一致，村集體統(tǒng)一管理與農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象混亂，權(quán)屬調(diào)整、提前終止承包合同帶來(lái)的政策補(bǔ)償問(wèn)題，以及各方利益訴求的差異和利益分配機(jī)制的不均衡性，很可能成為矛盾糾紛來(lái)源。

另一方面，開(kāi)發(fā)過(guò)程中主要涉及的制度性障礙是《森林法實(shí)施條例》，該條例明確禁止毀林開(kāi)墾“郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地”；二是《中華人民共和國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)條例》對(duì)保護(hù)基本農(nóng)田有嚴(yán)格規(guī)定：“對(duì)已劃定的基本農(nóng)田，禁止任何單位和個(gè)人占用和使用”。

3.4 宜耕宜林項(xiàng)目融資困難，土地收益分配不明確

喀斯特山區(qū)低丘緩坡地開(kāi)發(fā)受地形起伏大、巖層地質(zhì)條件特殊、建設(shè)用地開(kāi)發(fā)工程量大、投資成本高等因素影響。宜耕宜林地開(kāi)發(fā)由于巖石露頭率高、土壤層淺薄等影響，投資回收周期長(zhǎng)，雖然建設(shè)用地開(kāi)發(fā)投資成本高，但當(dāng)前建設(shè)用地開(kāi)發(fā)利潤(rùn)大，融資較為容易，項(xiàng)目進(jìn)展較為順利。宜耕宜林地項(xiàng)目由于開(kāi)發(fā)收益見(jiàn)效慢，融資渠道便相對(duì)較狹窄和困難。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前金沙縣低丘緩坡地開(kāi)發(fā)為城市建設(shè)、商業(yè)開(kāi)發(fā)、工業(yè)園區(qū)或廠房的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目等6個(gè)項(xiàng)目區(qū)塊融資較為順利，且部分項(xiàng)目已進(jìn)入實(shí)施階段；開(kāi)發(fā)利用為耕地和林地的5個(gè)區(qū)塊，目前還處于停滯狀態(tài)。花溪區(qū)開(kāi)發(fā)為高校教育用地、新城市建設(shè)區(qū)及工業(yè)廠房園區(qū)等3個(gè)低丘緩坡地開(kāi)發(fā)區(qū)塊，已有明確投融資渠道，且已處于施工階段；而開(kāi)發(fā)為耕地和林地的2個(gè)項(xiàng)目，仍處于尋找投融資方或協(xié)調(diào)整合其他資金的狀態(tài)。另外，金沙縣、花溪區(qū)沒(méi)有土地收益分配相關(guān)條例，低丘緩坡土地開(kāi)發(fā)的土地收益分配不明確，存在利益分配不均衡、收益流失巨大、利益主體間的利益關(guān)系不穩(wěn)定等問(wèn)題。

3.5 征地拆遷工作錯(cuò)綜復(fù)雜，民眾對(duì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的支持度不高

低丘緩坡地綜合開(kāi)發(fā)利用涉及大量土地征收和房屋拆遷工作，這是土地開(kāi)發(fā)的首要工作和重點(diǎn)工作內(nèi)容。土地征收和房屋拆遷工作錯(cuò)綜復(fù)雜，障礙因素多，主要體現(xiàn)在以下4個(gè)方面：第一，喀斯特山區(qū)耕地資源匱乏，人口眾多，對(duì)土地資源的深度利用率不高，但其精耕細(xì)作的耕作方式，使農(nóng)民對(duì)土地資源的依賴程度高。第二，土地征收和房屋拆遷普遍存在諸多技術(shù)層面的問(wèn)題，法律條文中的土地征收和房屋拆遷程序有待進(jìn)一步完善，綜合區(qū)片地價(jià)為主導(dǎo)的土地征收和房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，補(bǔ)償范圍狹窄，區(qū)片差異大，安置方式過(guò)于單一。第三，農(nóng)戶的傳統(tǒng)生產(chǎn)、生活意識(shí)強(qiáng)烈，當(dāng)代新思想觀念轉(zhuǎn)變緩慢，不愿接受新的房屋拆遷安置方式。第四，原土地使用者和房屋擁有者對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要求越來(lái)越高，期望的補(bǔ)償范圍越來(lái)越寬泛，地方政府工作人員承受了大量群眾工作、信訪、矛盾等壓力，影響開(kāi)發(fā)區(qū)塊的集中連片、規(guī)模開(kāi)發(fā)利用。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，金沙縣、花溪區(qū)低丘緩坡土地開(kāi)發(fā)涉及的土地征收和房屋拆遷問(wèn)題中，花溪區(qū)102戶受訪者中，僅10.78%的農(nóng)戶對(duì)政府行為表示滿意，89.22%的農(nóng)戶表示不滿意；金沙縣89戶受訪者中僅15.73%的農(nóng)戶對(duì)政府行為表示滿意，84.27%的農(nóng)戶表示不滿意。對(duì)于項(xiàng)目開(kāi)發(fā)涉及房屋拆遷，農(nóng)戶期望的安置方式調(diào)查中，花溪區(qū)102戶受訪者中，20.59%的農(nóng)戶可以接受政府集中安置，73.53%的農(nóng)戶期望自己建房，僅6戶（5.88%）愿意進(jìn)城買(mǎi)房；金沙縣89戶受訪者中，8.99%的農(nóng)戶可以接受政府集中安置，91.01%的農(nóng)戶期望自己建房，無(wú)人愿意進(jìn)城買(mǎi)房。endprint

4 對(duì)策建議

4.1 科學(xué)規(guī)劃布局，引導(dǎo)差別化功能定位

對(duì)試點(diǎn)區(qū)域低丘緩坡土地資源進(jìn)行深入全面的調(diào)查，建立不同開(kāi)發(fā)方向土地開(kāi)發(fā)潛力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，做到項(xiàng)目區(qū)塊選址嚴(yán)格遵循土地開(kāi)發(fā)潛力評(píng)價(jià)和空間布局引導(dǎo)。

對(duì)于坡度6°～25°的土壤質(zhì)地較好的低丘緩坡地宜耕區(qū)，一方面加強(qiáng)坡耕地綜合工程治理和生物治理相結(jié)合的措施，注重耕作層土壤培肥，加強(qiáng)對(duì)宜建區(qū)耕作剝離層的利用，水利設(shè)施配套齊全；另一方面，明確農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，從以糧食生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)榧Z、油、菜、桑、果等多種經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，借鑒生態(tài)農(nóng)業(yè)、立體農(nóng)業(yè)典型發(fā)展模式的經(jīng)驗(yàn)，從零星開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向規(guī)模開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，從粗放利用向精細(xì)利用轉(zhuǎn)變。

建設(shè)用地開(kāi)發(fā)盡量少占耕地，避免占用城鎮(zhèn)周邊優(yōu)質(zhì)耕地，避開(kāi)已經(jīng)進(jìn)行過(guò)土地整理的項(xiàng)目區(qū)，減少非農(nóng)開(kāi)發(fā)農(nóng)地征收，減少失地農(nóng)民數(shù)量，有利于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。開(kāi)發(fā)區(qū)塊緊鄰集鎮(zhèn)、快速公路、原有省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)邊緣，從空間布局上形成對(duì)已建成區(qū)塊的無(wú)縫對(duì)接，充分利用原有基礎(chǔ)設(shè)施，節(jié)約綜合開(kāi)發(fā)利用成本，避免生產(chǎn)新的“獨(dú)立”工礦。

喀斯特山區(qū)低丘緩坡宜林開(kāi)發(fā)，多與石漠化綜合治理、水土保持、流域生態(tài)屏障建設(shè)等項(xiàng)目相關(guān)聯(lián)，整合資金渠道；鼓勵(lì)其他個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行宜林地開(kāi)發(fā)，并在稅、費(fèi)收取中給予優(yōu)惠政策；充分借鑒和利用喀斯特山區(qū)石漠化治理的生態(tài)農(nóng)業(yè)型、生態(tài)修復(fù)型、林產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向型、生態(tài)旅游型等經(jīng)驗(yàn)和模式，鼓勵(lì)農(nóng)戶自發(fā)種植既有生態(tài)涵養(yǎng)功能，又能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的油茶、棕片、漆樹(shù)、核桃等，引導(dǎo)宜林開(kāi)發(fā)向經(jīng)果林發(fā)展。

4.2 健全施工環(huán)境影響控制機(jī)制，及時(shí)受理環(huán)境破壞投訴

把握好低丘緩坡開(kāi)發(fā)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)變化與整塊區(qū)域系統(tǒng)結(jié)構(gòu)變化之間的內(nèi)在因果關(guān)系，明確低丘緩坡開(kāi)發(fā)可能帶來(lái)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，做到“在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)”，切實(shí)采取水土保持措施，合理修建截流溝，營(yíng)建坡面防護(hù)林，沿項(xiàng)目區(qū)塊邊緣種植灌木、草皮，構(gòu)筑生物通道，營(yíng)造景觀廊道^[8]。項(xiàng)目業(yè)主和施工單位嚴(yán)格制定工程施工對(duì)生態(tài)環(huán)境和周邊自然環(huán)境影響控制預(yù)案，積極防治土地平整、炸山、打樁等爆破震動(dòng)破壞，噪聲、水、揚(yáng)塵污染，以及工程施工材料擺放遺留污染等環(huán)境問(wèn)題。環(huán)保監(jiān)察部門(mén)及時(shí)受理對(duì)施工環(huán)境破壞的投訴，加大環(huán)境保護(hù)宣傳教育工作力度，強(qiáng)化媒體對(duì)環(huán)境破壞行為的曝光力度，營(yíng)造全民參與的環(huán)境保護(hù)氛圍。

4.3 推動(dòng)農(nóng)村土地確權(quán)發(fā)證工作，發(fā)揮行政許可制度的司法能動(dòng)性

針對(duì)農(nóng)村地區(qū)土地產(chǎn)權(quán)模糊的現(xiàn)狀，通過(guò)切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改造，全面開(kāi)展農(nóng)村土地所有權(quán)確權(quán)發(fā)證工作。以“尊重歷史，注重現(xiàn)狀”的原則，從維護(hù)農(nóng)民利益、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧的角度，依據(jù)法律法規(guī)，充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)，主動(dòng)協(xié)調(diào)，妥善處理^[9]。一是處理好國(guó)有土地與集體土地的確權(quán)。對(duì)于小河溝、小塘壩、荒草地等土地，參照第2輪土地承包依據(jù)和相關(guān)證明材料，劃歸或調(diào)整其權(quán)屬。二是做好集體土地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民之間土地權(quán)屬清查工作。對(duì)于歷史原因形成的土地權(quán)屬多次改變，產(chǎn)權(quán)模糊的集體土地，參照第2輪土地承包和第2次土地調(diào)查依據(jù)，結(jié)合三者證明材料申訴，依照現(xiàn)有法律法規(guī)明確其土地權(quán)屬。

對(duì)于土地利用的法律法規(guī)障礙，根據(jù)項(xiàng)目區(qū)域土地資源的有限性、整體性、地域性、多用性，為實(shí)現(xiàn)低丘緩坡土地資源集中連片、規(guī)模開(kāi)發(fā)、高效利用，通過(guò)構(gòu)建項(xiàng)目規(guī)劃和行政許可手段，協(xié)調(diào)處理《中華人民共和國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)條例》《森林法實(shí)施條例》中關(guān)于基本農(nóng)田和林地的普遍開(kāi)發(fā)利用限制，調(diào)整許可設(shè)置，發(fā)揮司法能動(dòng)性，保證許可目的實(shí)現(xiàn)^[10]。

4.4 拓展多元化項(xiàng)目融資渠道，建立利益協(xié)調(diào)分配體系

低丘緩坡土地綜合開(kāi)發(fā)利用實(shí)際上是整合各種社會(huì)資源，為進(jìn)一步推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，探索解決用地矛盾的一個(gè)途徑和措施，盡可能地充分利用各種資金、技術(shù)、人才等資源，兼顧各方利益，維護(hù)社會(huì)公平。一是拓寬開(kāi)發(fā)資金渠道，開(kāi)辟政府、集體、個(gè)人、經(jīng)濟(jì)實(shí)體共同投資的多元化融資渠道。努力爭(zhēng)取國(guó)家、省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金，積極吸引外界企業(yè)資金和先進(jìn)技術(shù)，加強(qiáng)與土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、中低產(chǎn)田改造、水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代園、退耕還林、石漠化綜合防治等經(jīng)費(fèi)整合配置利用，并由政府統(tǒng)一建立專(zhuān)項(xiàng)資金管理。二是建立利益協(xié)調(diào)分配體系。根據(jù)地方低丘緩坡開(kāi)發(fā)的實(shí)際情況，遵循相關(guān)法律法規(guī)，建立靈活的利益調(diào)配機(jī)制，首先為保障社會(huì)有序運(yùn)轉(zhuǎn)，客觀上政府應(yīng)更多承擔(dān)無(wú)偏私仲裁角色；其次是建立以獨(dú)立司法團(tuán)體為主的協(xié)調(diào)、調(diào)節(jié)、仲裁、訴訟組織，協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶、地方政府、開(kāi)發(fā)利用方的利益，調(diào)動(dòng)多方的積極性^[11]。

4.5 提高項(xiàng)目開(kāi)發(fā)公眾參與度，維護(hù)農(nóng)民群眾合法權(quán)益

理順低丘緩坡地開(kāi)發(fā)涉及耕地、園地、林地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，做好群眾工作，對(duì)終止農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)合同的農(nóng)戶，給予合理的政策性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，注重失地農(nóng)戶的生活保障，建立失地農(nóng)戶再就業(yè)引導(dǎo)，為開(kāi)發(fā)建設(shè)提供健康有序的內(nèi)在環(huán)境。一是重視土地征收過(guò)程中農(nóng)民群眾合法權(quán)益的保護(hù)問(wèn)題。嚴(yán)格按照有關(guān)法律規(guī)定制定合理的土地征收和房屋拆遷程序，工作人員嚴(yán)格按照程序執(zhí)行征拆工作，保障被征拆農(nóng)戶基本生活，維護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。二是充分尊重農(nóng)民群眾意愿，提高公眾參與度。專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、項(xiàng)目選址、工作流程等工作中，多聽(tīng)取當(dāng)?shù)馗刹亢腿罕娨庖?jiàn)，取得農(nóng)民群眾的理解和支持。三是探索原土地使用者參與分享土地增值利益。土地征收前后不平衡的利益差距，是失地農(nóng)戶、政府、開(kāi)發(fā)商三者間矛盾的源頭，地方政府要敢于探索讓失地農(nóng)戶共享土地增值收益的利益分配模式，平復(fù)利益矛盾關(guān)系，增強(qiáng)低丘緩坡地開(kāi)發(fā)利用的社會(huì)公眾認(rèn)可度。四是建立群眾反饋機(jī)制，認(rèn)真聽(tīng)取民眾關(guān)于低丘緩坡地開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)，認(rèn)真研究并反饋。

4.6 實(shí)施項(xiàng)目建成后綜合效益評(píng)價(jià)

構(gòu)建社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)方面的綜合效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)施項(xiàng)目建成后的跟蹤調(diào)查與綜合評(píng)價(jià)研究。從成本與效益的角度，定性與定量相結(jié)合，對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)部和外部效益、直接和間接效益進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，針對(duì)存在問(wèn)題及時(shí)做出調(diào)整和完善。endprint

經(jīng)濟(jì)效益方面，按照投入的征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、新增建設(shè)用地費(fèi)用、耕地開(kāi)墾或治理費(fèi)用、林地開(kāi)發(fā)費(fèi)用、場(chǎng)地內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)用、工作費(fèi)用等，對(duì)新增建設(shè)用地、耕地、林地面積產(chǎn)生的相關(guān)經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評(píng)估。社會(huì)效益方面，從解決的用地指標(biāo)、就業(yè)人數(shù)、公共事業(yè)貢獻(xiàn)度、城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)形態(tài)優(yōu)化度等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。生態(tài)效益方面，從植被數(shù)量、生物多樣性、水土流失量、人居環(huán)境質(zhì)量及其他自然災(zāi)害防范程度等角度進(jìn)行評(píng)估。

5 結(jié)語(yǔ)

喀斯特山區(qū)低丘緩坡土地資源豐富，開(kāi)發(fā)潛力大，但制約喀斯特山區(qū)低丘緩坡地高效、合理開(kāi)發(fā)利用的因素是復(fù)雜的。試點(diǎn)區(qū)域低丘緩坡土地資源的開(kāi)發(fā)工作，可以積累一定經(jīng)驗(yàn)，在具體開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中多觀察、多比較，探索一條適合巖溶山區(qū)低丘緩坡土地資源開(kāi)發(fā)的模式和途徑，有著非常重要的意義。解決好規(guī)劃布局、環(huán)境影響控制、權(quán)屬調(diào)整、融投資以及

土地利益分配等問(wèn)題，是目前喀斯特山區(qū)低丘緩坡地開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)工作的重點(diǎn)，解決這些問(wèn)題的方法較多，本研究提出的對(duì)策建議可作為相關(guān)工作的參考。

參考文獻(xiàn)：

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[11]楊英武. 城市褐色土地開(kāi)發(fā)利益相關(guān)者的沖突及其協(xié)調(diào)策略研究[D]. 福州：福建師范大學(xué)，2010：57-64.endprint

經(jīng)濟(jì)效益方面，按照投入的征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、新增建設(shè)用地費(fèi)用、耕地開(kāi)墾或治理費(fèi)用、林地開(kāi)發(fā)費(fèi)用、場(chǎng)地內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)用、工作費(fèi)用等，對(duì)新增建設(shè)用地、耕地、林地面積產(chǎn)生的相關(guān)經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評(píng)估。社會(huì)效益方面，從解決的用地指標(biāo)、就業(yè)人數(shù)、公共事業(yè)貢獻(xiàn)度、城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)形態(tài)優(yōu)化度等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。生態(tài)效益方面，從植被數(shù)量、生物多樣性、水土流失量、人居環(huán)境質(zhì)量及其他自然災(zāi)害防范程度等角度進(jìn)行評(píng)估。

5 結(jié)語(yǔ)

喀斯特山區(qū)低丘緩坡土地資源豐富，開(kāi)發(fā)潛力大，但制約喀斯特山區(qū)低丘緩坡地高效、合理開(kāi)發(fā)利用的因素是復(fù)雜的。試點(diǎn)區(qū)域低丘緩坡土地資源的開(kāi)發(fā)工作，可以積累一定經(jīng)驗(yàn)，在具體開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中多觀察、多比較，探索一條適合巖溶山區(qū)低丘緩坡土地資源開(kāi)發(fā)的模式和途徑，有著非常重要的意義。解決好規(guī)劃布局、環(huán)境影響控制、權(quán)屬調(diào)整、融投資以及

土地利益分配等問(wèn)題，是目前喀斯特山區(qū)低丘緩坡地開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)工作的重點(diǎn)，解決這些問(wèn)題的方法較多，本研究提出的對(duì)策建議可作為相關(guān)工作的參考。

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經(jīng)濟(jì)效益方面，按照投入的征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、新增建設(shè)用地費(fèi)用、耕地開(kāi)墾或治理費(fèi)用、林地開(kāi)發(fā)費(fèi)用、場(chǎng)地內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)用、工作費(fèi)用等，對(duì)新增建設(shè)用地、耕地、林地面積產(chǎn)生的相關(guān)經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評(píng)估。社會(huì)效益方面，從解決的用地指標(biāo)、就業(yè)人數(shù)、公共事業(yè)貢獻(xiàn)度、城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)形態(tài)優(yōu)化度等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。生態(tài)效益方面，從植被數(shù)量、生物多樣性、水土流失量、人居環(huán)境質(zhì)量及其他自然災(zāi)害防范程度等角度進(jìn)行評(píng)估。

5 結(jié)語(yǔ)

喀斯特山區(qū)低丘緩坡土地資源豐富，開(kāi)發(fā)潛力大，但制約喀斯特山區(qū)低丘緩坡地高效、合理開(kāi)發(fā)利用的因素是復(fù)雜的。試點(diǎn)區(qū)域低丘緩坡土地資源的開(kāi)發(fā)工作，可以積累一定經(jīng)驗(yàn)，在具體開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中多觀察、多比較，探索一條適合巖溶山區(qū)低丘緩坡土地資源開(kāi)發(fā)的模式和途徑，有著非常重要的意義。解決好規(guī)劃布局、環(huán)境影響控制、權(quán)屬調(diào)整、融投資以及

土地利益分配等問(wèn)題，是目前喀斯特山區(qū)低丘緩坡地開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)工作的重點(diǎn)，解決這些問(wèn)題的方法較多，本研究提出的對(duì)策建議可作為相關(guān)工作的參考。

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