不可忽視的社會組織力量——我省社會組織建設(shè)存在的問題與解決之道

□梅振中

近年來，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和改革的深入推進，我省社會組織數(shù)量增長迅猛，截至2013年底，登記在冊的社會組織共有4775個。在全面深化改革的大背景下，如何更好地引導(dǎo)、規(guī)范社會組織建設(shè)，已成為我省不得不認真面對的新命題。

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我省社會組織建設(shè)存在的主要問題

（一）社會組織相關(guān)立法滯后，管理措施較少。國家層面的社會組織法還處于研究制定階段，現(xiàn)有的與社會組織相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定可操作性也比較差。而我省與社會組織相關(guān)的立法更是遠遠滯后于社會組織的發(fā)展。比如《海南省社會團體登記管理辦法》于1991年頒布，且僅僅在1997年修訂了其中的一條，有關(guān)行業(yè)協(xié)會管理的立法項目還處于調(diào)研階段。

（二）部分社會組織成立之前的評估論證不夠?！渡鐣M織評估管理辦法》（民政部令第39號）僅規(guī)定了對成立之后的社會組織的評估，對社會組織成立之前的評估工作并沒有作出硬性的規(guī)定，而且評估的主體也只限于民政部門。我省很多社會組織在成立之前都沒有進行過嚴謹?shù)脑u估和論證，只是有人牽頭或者看到外省有相應(yīng)的社會組織，于是便成立了，根本不符合海南的省情。這種為成立而成立的社會組織，缺乏相應(yīng)的市場需求來支撐，自然也就沒有多少業(yè)務(wù)，也得不到社會的認可。

（三）未能正確處理好與政府相關(guān)部門的關(guān)系。我省不少社會組織與政府相關(guān)部門的關(guān)系是錯位的，具體可以分為兩種，一是社會組織為政府相關(guān)部門所控制，不能獨立開展活動。這些社會組織由政府相關(guān)部門牽頭成立或者帶有濃重的官方色彩，有的甚至至今還掛靠在政府相關(guān)部門之下，人事、資金等均為政府相關(guān)部門所掌控；二是有些社會組織與政府相關(guān)部門基本上沒有聯(lián)系，缺乏政府相關(guān)部門的指導(dǎo)和支持，所起的作用同樣非常有限。個別社會組織對政府還持一種排斥的態(tài)度，有時甚至?xí)Z恿、挑撥一些既得利益者共同對抗相關(guān)部門的監(jiān)管。

（四）政府相關(guān)部門對社會組織的管理不到位。按照政府部門分工安排，民政部門負責(zé)對社會組織進行管理，社會組織所對應(yīng)的政府行業(yè)主管部門負責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，其他相關(guān)的政府部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對社會組織也有一定的指導(dǎo)和管理職責(zé)。但民政部門和政府行業(yè)主管部門、其他相關(guān)的政府部門相互之間的溝通銜接機制不順暢，導(dǎo)致對社會組織的管理效果不好。

1、缺乏相應(yīng)的管理措施。政府相關(guān)部門對社會組織的行政管理模式以事前審批為主，對社會組織的事中事后監(jiān)管做得不夠，基本上以看其提交的年度報告為主，對社會組織到底有沒有按照法律和章程開展業(yè)務(wù)，有沒有必要繼續(xù)存在等缺乏監(jiān)督管理。

2、社會組織承接政府轉(zhuǎn)移管理職能的機制尚未理順，導(dǎo)致新的腐敗。一是有些政府部門與社會組織相互利用，變相繼續(xù)進行審批。有些政府部門實際上并沒有真正放權(quán)于市場，而是將行政審批職能轉(zhuǎn)移給能夠控制的下屬社會組織甚至一些部門領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系戶，讓他們成為“二政府”，變相繼續(xù)審批。不少辦事群眾反映到某些社會組織辦事甚至比到政府機關(guān)辦事還要困難；二是專門為承接政府轉(zhuǎn)移職能而成立的社會組織提供的服務(wù)質(zhì)量差，且容易引發(fā)腐敗。這些社會組織在成立時就帶有極強的功利目的，而且很多管理和從業(yè)人員沒有職業(yè)準入要求、沒有身份保障，再加上其還有自身利益訴求，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象多發(fā)易發(fā)。

解決存在問題的辦法

作為黨委政府和群眾之間溝通的橋梁之一，社會組織在我省經(jīng)濟社會中所起的作用越來越重要。要堅決按照黨的十八屆三中全會和省委六屆五次全會對社會組織建設(shè)提出的要求，結(jié)合我省經(jīng)濟發(fā)展和社會組織建設(shè)的實際，努力推動社會組織改革，進一步完善相關(guān)的體制機制。

（一）加快社會組織相關(guān)立法進程。首先，要通過立法對社會組織的概念和范圍進行明確。社會組織是指由依法成立，帶有一定的參與社會管理功能，并按照法律法規(guī)和章程開展活動的非營利性單位。這就將具有公共管理職能的黨政機關(guān)和營利性的企業(yè)等排除在外；其次，我省還要盡快修訂《海南省社會團體登記管理辦法》等法規(guī)規(guī)章，啟動將行業(yè)協(xié)會管理等有關(guān)社會組織的立法項目起草工作。

（二）要加強對社會組織成立前的評估論證工作。在社會組織成立之前，要召集相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門、專家學(xué)者、行業(yè)代表等組成評估小組，對其成立目的、宗旨、業(yè)務(wù)范圍等進行認真審查，考察擬擔(dān)任社會組織管理人員的人選、從業(yè)人員素質(zhì)與構(gòu)成，采取聽證會的方式聽取相關(guān)利害關(guān)系人的意見，預(yù)先測算社會組織的業(yè)務(wù)量，確定社會組織成立之后能否做到以提供服務(wù)并合理進行的收費作為主要的資金來源等。在綜合評估的基礎(chǔ)上，再確定是否允許其登記成立。

（三）加快實施政社分開，明確相關(guān)部門和社會組織的權(quán)責(zé)。政府相關(guān)部門只能扮演監(jiān)督管理者的角色，不能替代甚至包辦本應(yīng)由社會組織自主決定的事情，更不能去牽頭成立社會組織。而在法律允許的范圍內(nèi)，社會組織可以自由地開展各項業(yè)務(wù)活動，不應(yīng)受到政府相關(guān)部門的非法干涉。

1、統(tǒng)一登記，降低門檻，簡化程序。社會組織應(yīng)統(tǒng)一直接向民政部門申請登記，相關(guān)政府部門的許可手續(xù)可以改為政府內(nèi)部征求意見。還可以借鑒工商登記改革的經(jīng)驗，對一般的社會組織在資金、人員、場地等不做硬性要求，注冊資本實行認繳制和年度報告公示制度等。

2、加快實現(xiàn)政府相關(guān)部門與社會組織的人事脫鉤。社會組織的管理人員應(yīng)由會員選舉產(chǎn)生，其他從業(yè)人員由管理人員來聘任。政府相關(guān)部門只有在發(fā)現(xiàn)人員素質(zhì)與崗位不符或者違法違規(guī)進人的情況下，才能對社會組織行使人事方面的監(jiān)管職權(quán)，否決或者提請選舉大會來否決任命的人選，而且政府相關(guān)部門一般不再向社會組織提名候選人，尤其是要規(guī)范和盡量減少退休或者退居二線官員到社會組織任職。

3、要正確處理承接政府轉(zhuǎn)移職能的社會組織與相關(guān)部門的關(guān)系，禁止變相繼續(xù)進行審批。要形成政府相關(guān)部門管社會組織，社會組織管相關(guān)的企業(yè)和個人的體制機制。首先要確定相關(guān)的政府職能是否確實需要轉(zhuǎn)移給社會組織。有些政府部門的個別職能運轉(zhuǎn)效率較低，是由于經(jīng)濟發(fā)展和管理的現(xiàn)實困難所致，并不只是政府自身的原因。貿(mào)然放權(quán)給社會組織，說不定會導(dǎo)致該領(lǐng)域的管理更加混亂，畢竟社會組織的管理行為在約束力方面要明顯弱于政府的行政管理行為。其次要充分論證社會組織是否適合承接我省政府轉(zhuǎn)移的職能，避免出現(xiàn)變相審批的情況。對社會組織運作規(guī)范、服務(wù)水平較高的，才考慮讓其承接。

（四）加大對社會組織的支持力度。

1、要加強對社會組織的行政指導(dǎo)。我省政府相關(guān)部門要指派或者委托專業(yè)人員對其進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，加強對社會組織管理和從業(yè)人員的教育培訓(xùn)，提高他們的專業(yè)能力。

2、積極為社會組織提供幫助。政府相關(guān)部門要通過行使行政執(zhí)法職能，支持社會組織履行職責(zé)，并通過向社會組織購買服務(wù)等方式幫助解決一些實際的問題，落實各種優(yōu)惠政策。特別是黨委政府有關(guān)部門要按照黨的十八屆三中全會的要求，幫助社會組織建立內(nèi)部管理的民主機制，避免社會組織為大企業(yè)或者個別人所控制，成為其牟利的工具，威脅甚至侵犯小企業(yè)、利害關(guān)系人的利益等。

（五）相關(guān)部門要建立健全對社會組織的監(jiān)督機制，規(guī)范社會組織的行為。

1、采取多種措施加強日常的監(jiān)督檢查。有關(guān)部門要建立健全對社會組織的事中事后監(jiān)管機制。建議在相關(guān)文件中明確政府相關(guān)部門的檢查、約談、查閱資料等監(jiān)管手段以及社會組織的重大事項報告等義務(wù)。政府相關(guān)部門每年至少應(yīng)當(dāng)?shù)缴鐣M織開展一次現(xiàn)場檢查，約談社會組織的負責(zé)人等，還要不定期地對社會組織進行抽查、調(diào)閱相關(guān)的材料等。社會組織發(fā)生中層以上的人事變更、財務(wù)危機、重大業(yè)務(wù)活動等都要向民政部門和行業(yè)主管部門報告，以便政府相關(guān)部門及時掌握社會組織的人事、業(yè)務(wù)等動態(tài)情況。

2、形成多部門聯(lián)管的機制。民政部門、政府行業(yè)主管部門和相關(guān)部門要建立常態(tài)化的聯(lián)合執(zhí)法機制，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，提升對社會組織的監(jiān)管效果。民政部門作為社會組織的登記和監(jiān)管部門，要充分發(fā)揮對社會組織管理經(jīng)驗豐富的優(yōu)勢，對社會組織遵守一般規(guī)定的情況進行監(jiān)督；行業(yè)主管部門要利用專業(yè)優(yōu)勢，對社會組織開展業(yè)務(wù)活動的情況進行監(jiān)督；財政、物價等其他相關(guān)部門要對社會組織遵守會計、收費制度等進行監(jiān)督，尤其是對社會組織的各種違法違規(guī)現(xiàn)象，要加大調(diào)查的力度，及時進行處理。

3、要堅決避免出現(xiàn)社會組織政治化的現(xiàn)象。一是建議各級黨委黨建工作機構(gòu)成立專門的機構(gòu)或者派專人負責(zé)社會組織的黨建工作；二是政府相關(guān)部門在社會組織登記和監(jiān)管過程中，要及時、準確地把握社會組織的動向，確保其行為符合章程和宗旨。

在社會組織登記過程中，民政部門要徹底搞清楚社會組織成立的真正目的，確定其是否有政治上的訴求；相關(guān)部門在履行監(jiān)管職責(zé)過程中，一定要注意及時掌握社會組織有關(guān)人員的思想動態(tài)、行為趨勢等。特別是對于社會組織的各種維護權(quán)益的行為，一定要確保在法律允許的范圍內(nèi)進行，絕對不能讓社會組織將游行示威甚至其他違法違規(guī)手段等當(dāng)作常態(tài)化的維權(quán)方式，將維權(quán)上升為政治層面的敵我矛盾。