中外自由貿(mào)易區(qū)的比較研究

左詩

內(nèi)容摘要：本文通過比較研究的方法，重點探討了中外自貿(mào)區(qū)在設(shè)立背景與目的、選址、功能、監(jiān)管政策、管理體制、運行特點等方面的異同。并在此基礎(chǔ)上，以外國自貿(mào)區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗為啟示，結(jié)合了中國的國情，為中國發(fā)展自貿(mào)區(qū)提出了相關(guān)的政策建議。

關(guān)鍵詞：我國 自貿(mào)區(qū) 比較研究 政策建議

2013年，我國設(shè)立中國（上海）自由貿(mào)易（試驗）區(qū)（下稱“上海自貿(mào)區(qū)”），并計劃在此基礎(chǔ)上在其他具備條件的地方設(shè)立自貿(mào)區(qū)。在未來的一段時間內(nèi)，自貿(mào)區(qū)將會成為我國經(jīng)濟的一大亮點，同時也將成為我國施行經(jīng)濟體制改革的試驗田，其地位十分重要。

我國自貿(mào)區(qū)與外國自貿(mào)區(qū)的相同點

截至目前，我國僅設(shè)立了一家自貿(mào)區(qū)，即上海自貿(mào)區(qū)。因此，下文將以上海自貿(mào)區(qū)作為我國自貿(mào)區(qū)的代表與外國自貿(mào)區(qū)進行比較研究。

（一）選址大都靠近優(yōu)質(zhì)港口

除卻美國的一部分以加工制造為主要目的對外貿(mào)易區(qū)，世界上大部分自貿(mào)區(qū)都建立在沿海港口附近。世界上幾大著名自貿(mào)區(qū)，如漢堡港自貿(mào)區(qū)、紐約港對外貿(mào)易區(qū)、阿姆斯特丹港自貿(mào)區(qū)、迪拜港自貿(mào)區(qū)，都是設(shè)立在港口附近，依靠港口的優(yōu)勢而發(fā)展壯大的（張世坤，2005）。上海自貿(mào)區(qū)位于我國最大的港口城市上海，在選址上與外國的做法也是一致的。

在港口附近設(shè)區(qū)有著幾點原因。首先，自貿(mào)區(qū)的主要功能是發(fā)展貿(mào)易以及加工制造等以貨物、商品、原材料為基礎(chǔ)的行業(yè)。由于相比公路運輸和航空運輸在貨運量和成本上的優(yōu)勢，目前船運仍然是最好的物流方式。其次，開展貿(mào)易需要有足夠面積的保稅倉庫。而許多港口內(nèi)都設(shè)有大面積的港口倉庫，為大量貨物提供保稅儲藏和加工服務(wù)?？偠灾瑢⒆再Q(mào)區(qū)設(shè)立在港口附近可以同時滿足自貿(mào)區(qū)對于航運條件和倉儲條件的需求。

（二）實行“境內(nèi)關(guān)外”的海關(guān)管理原則

“境內(nèi)關(guān)外”是自貿(mào)區(qū)最為顯著的特征，即自貿(mào)區(qū)處在國境之內(nèi)，關(guān)境之外。海關(guān)對從國境外進入?yún)^(qū)內(nèi)的貨物不征稅、不監(jiān)管，只有從區(qū)內(nèi)進入關(guān)境時才收取關(guān)稅，而對于區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)的貨物亦不作監(jiān)督。這三條政策可以概括為“一線放開，二線管住，區(qū)內(nèi)自由”。事實上，外國自貿(mào)區(qū)都奉行著“境內(nèi)關(guān)外”的原則，對于在區(qū)內(nèi)開展的經(jīng)濟活動都奉行著將政府干預(yù)維持在最低限度的原則。

我國現(xiàn)有保稅區(qū)的定義是“海關(guān)監(jiān)管的特殊經(jīng)濟區(qū)域”，實際上屬于“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”的范疇（盧國能，2010）。在保稅區(qū)內(nèi)，海關(guān)會在許多情況下監(jiān)管區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟活動；而上海自貿(mào)區(qū)則采用了“境內(nèi)關(guān)外”的政策，放松了海關(guān)監(jiān)管，相關(guān)的政策與世界各國的自貿(mào)區(qū)實現(xiàn)了接軌。

（三）運行功能與世界慣例一致

自貿(mào)區(qū)種類繁多，其功能設(shè)定也不唯一。其中包括功能較為單一的轉(zhuǎn)口貿(mào)易型或保稅倉庫型，兼具貿(mào)易和加工制造功能的貿(mào)易加工型，以及在此基礎(chǔ)上大力發(fā)展了金融服務(wù)業(yè)，從而成為了集貿(mào)易、制造、服務(wù)于一體的綜合型自貿(mào)區(qū)。像漢堡港自貿(mào)區(qū)、紐約港對外貿(mào)易區(qū)、阿姆斯特丹港自貿(mào)區(qū)、迪拜港自貿(mào)區(qū)等自貿(mào)區(qū)都因為自身區(qū)位的巨大優(yōu)勢而發(fā)展成為了綜合型自貿(mào)區(qū)。

根據(jù)國家大力在區(qū)內(nèi)推動金融改革的意圖，上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)屬于綜合型自貿(mào)區(qū)。之所以將其定位為綜合性自貿(mào)區(qū)有兩方面原因。首先是中國對改革金融體系有著迫切需求；若將其發(fā)展為轉(zhuǎn)口貿(mào)易型或貿(mào)易加工型，不僅會與國內(nèi)原來的保稅區(qū)和出口加工區(qū)的功能重疊，又難以實現(xiàn)國家的改革意圖。其次，上海目前是中國金融業(yè)最為發(fā)達的城市，并計劃建設(shè)“國際金融中心”。這需要加快推進金融體系改革。上海有條件、也需要率先開展金融體系改革。將上海自貿(mào)區(qū)定位為綜合型自貿(mào)區(qū)就是要使上海擔(dān)負這一重任，促進金融、貿(mào)易等第三產(chǎn)業(yè)的改革與發(fā)展。

中國自貿(mào)區(qū)與外國自貿(mào)區(qū)的不同點

（一）設(shè)立背景和目的

歐美等國早在19、20世紀就已建立了許多自貿(mào)區(qū)，在當(dāng)時的世界經(jīng)濟形勢下，這些國家的自貿(mào)區(qū)的功能相對簡單，即只是發(fā)展貿(mào)易，因而其設(shè)立背景和目的也相對簡單。歐洲發(fā)展資本主義較早、商品經(jīng)濟發(fā)展較快的的國家擁有貿(mào)易上的優(yōu)勢，這些國家希望通過自貿(mào)區(qū)的建立，疏通貿(mào)易渠道，加速本國的資本輸出和商品輸出。

而時至21世紀，世界經(jīng)濟形勢已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，加之我國國情，我國設(shè)立自貿(mào)區(qū)的背景和目的復(fù)雜了許多。

從外部看，近年來，美國開始極力推動TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系）和TTIP（跨大西洋伙伴關(guān)系）。這套體系有著極高的準入標準。若以這套標準，中國可能無法進入TPP和TTIP，進而被排除在新的世界經(jīng)濟體系之外。我國建立上海自貿(mào)區(qū)，就是要通過負面清單管理和準入前國民待遇等試驗，形成成熟的經(jīng)驗之后再推廣到更大范圍的區(qū)域（陳庭翰，2013），以更高標準的開放實現(xiàn)第二次“入世”。

從內(nèi)部看，我國經(jīng)濟已經(jīng)因受制于土地、資源、勞動力等要素成本上升，投資和出口占經(jīng)濟增長比重過大等因素而出現(xiàn)了發(fā)展減速的跡象，面臨著陷入“中等收入陷阱”的危險。為此需要深化經(jīng)濟體制改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，實現(xiàn)包括匯率和利率在內(nèi)的要素市場化，推動政府由審批型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立就是要試驗新的制度、新的安排，通過大幅度減少行政審批和監(jiān)管，試行利率自由化、匯率自由兌換等舉措，以開放促進我國的進一步改革與發(fā)展。

我國將自貿(mào)區(qū)建設(shè)提升到國家戰(zhàn)略的高度，以實現(xiàn)貿(mào)易和投資的自由化、金融的國際化和行政審批精簡化作為目的，以小范圍的全面對外開放促進更大范圍的改革與發(fā)展，推動自貿(mào)區(qū)規(guī)則與國際慣例深度接軌，這種做法在世界上是很少出現(xiàn)的。

（二）管理體制

“國家行為”是自貿(mào)區(qū)的四大特征之一。世界上許多國家都設(shè)立了國家級專門機構(gòu)來管理該國的自貿(mào)區(qū)。諸如美國國家對外貿(mào)易區(qū)協(xié)會、荷蘭國際配銷委員會、韓國關(guān)稅自由地區(qū)審議委員會，都是負責(zé)審批設(shè)立和監(jiān)管自貿(mào)區(qū)的機構(gòu)，具有很高的權(quán)威性和專業(yè)性。

我國的情況則不同于國際慣例。比如上海自貿(mào)區(qū)是由地方政府申報，經(jīng)國務(wù)院審批后設(shè)立的。但是從管理的層面上來看，上海自貿(mào)區(qū)管委會隸屬于上海市政府，其成員由上海市政府任命，地方政府的色彩非常鮮明。endprint

（三）政策法規(guī)

許多國家都由最高立法機關(guān)通過法律，以保障區(qū)內(nèi)政策的穩(wěn)定性，保護區(qū)內(nèi)投資者的權(quán)益。即國家先立法，再設(shè)立自貿(mào)區(qū)。例如美國國會在1934年6月通過了對外貿(mào)易區(qū)法案，在兩年之后才在紐約布魯克林建立了其第一家對外貿(mào)易區(qū)。

相比之下，我國的做法有所不同。也許是上海自貿(mào)區(qū)仍屬于試驗方案，仍然可能有所調(diào)整，全國人大、或上海市人大目前尚未通過任何與自貿(mào)區(qū)有關(guān)的法律。

長期來看，立法缺失有著其難以避免的缺點。一方面是難以保持自貿(mào)區(qū)政策的穩(wěn)定性，提高自貿(mào)區(qū)投資的風(fēng)險，影響投資者的熱情；另一方面在于缺乏明確的法律條文會導(dǎo)致政府、企業(yè)、個人對于相關(guān)的法律概念理解不同，影響自貿(mào)區(qū)政策的落實（孫秀君，2006）。

（四）自由性

自由性作為自貿(mào)區(qū)的四大特征之一，對于自貿(mào)區(qū)的發(fā)展有著重要作用。世界各國自貿(mào)區(qū)都有著很高的自由度。區(qū)內(nèi)企業(yè)在不違反自法律的前提下所開展的經(jīng)營活動，政府都不加以干涉（黃志勇，2012）。

相比原來的保稅區(qū)，上海自貿(mào)區(qū)推行準入前國民待遇，能夠更好地吸引外商投資；實行負面清單管理制度則能夠激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新意識，為自貿(mào)區(qū)的運行提供活力。如果這兩項管理制度能夠得到很好地執(zhí)行，就能大大提升上海自貿(mào)區(qū)的自由度。但是，目前上海自貿(mào)區(qū)所公布的負面清單被普遍認為“過長”，對于區(qū)內(nèi)經(jīng)濟活動所禁止的事項過多。這使得上海自貿(mào)區(qū)高度的自由性受到或多或少地損害，與國外自貿(mào)區(qū)產(chǎn)生了一定的差距。

中國自貿(mào)區(qū)發(fā)展的政策建議

（一）謹慎設(shè)立以避免泛濫

自貿(mào)區(qū)建設(shè)遵循經(jīng)濟學(xué)一般原理，并不是多多益善，其邊際效用會因數(shù)量增加而逐漸減少，甚至降為零。再考慮建設(shè)成本，自貿(mào)區(qū)泛濫將會帶來得不償失的結(jié)果。

（二）建立監(jiān)管機構(gòu)并完善法律法規(guī)

從國外經(jīng)驗來看，由全國性機構(gòu)來管理自貿(mào)區(qū)，能夠更好地以全局的視角，讓自貿(mào)區(qū)得以健康發(fā)展；防止地方政府官員片面地追求發(fā)展本地經(jīng)濟而破壞全局甚至個人政績。另外該機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將商務(wù)部、交通運輸部、海關(guān)總署、人民銀行等各個相關(guān)部門的資源整合到一起；賦予該機構(gòu)審批、監(jiān)管自貿(mào)區(qū)的工作，避免實際的審批、監(jiān)管權(quán)仍然分散在各個部門，出現(xiàn)政出多門、甚至政令互相矛盾的局面。

同時，上海自貿(mào)區(qū)試點經(jīng)驗成熟后，全國人大應(yīng)盡快啟動自貿(mào)區(qū)的立法工作。該法律應(yīng)將自貿(mào)區(qū)設(shè)立條件、功能設(shè)定、海關(guān)監(jiān)管、金融政策、稅收優(yōu)惠等特殊性政策都納入其中。這樣，監(jiān)管機構(gòu)可以對相關(guān)政策有統(tǒng)一的認識，保障自貿(mào)區(qū)政策的穩(wěn)定性。而對于在區(qū)內(nèi)經(jīng)營的企業(yè)來說，法律的健全可以使其更有信心和熱情，讓其利益得到切實保障。

（三）在經(jīng)濟實力雄厚和地理位置優(yōu)越處選址建區(qū)

地區(qū)的經(jīng)濟實力和自貿(mào)區(qū)的發(fā)展是相輔相成的，因此區(qū)域選擇是在設(shè)立自貿(mào)區(qū)時的關(guān)鍵問題。從軟件看，自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)選址于經(jīng)濟實力較強、尤其是國際貿(mào)易較為發(fā)達的地區(qū)。因為這些地區(qū)出于進一步發(fā)揚貿(mào)易優(yōu)勢、鞏固經(jīng)濟地位的考慮，對于自貿(mào)區(qū)有很大的需求；而自貿(mào)區(qū)的發(fā)展又需要本地經(jīng)濟和貿(mào)易實力作為支撐。

而從硬件看，自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)選址于地理位置優(yōu)越、尤其是靠近港口的區(qū)域。正如之前提到的，世界許多成功的自貿(mào)區(qū)都設(shè)立在港口周圍。在這個基礎(chǔ)上，無論何種類型的自貿(mào)區(qū)，都能夠通過港口強大的集散和物流能力，快速、低成本地讓貨物進出區(qū)內(nèi)。從這個角度來說，國內(nèi)的上海、廣州、舟山、天津等優(yōu)質(zhì)港口都是理想的備選地點。

（四）根據(jù)各自特點設(shè)定功能

除了區(qū)位條件之外，自貿(mào)區(qū)還需要根據(jù)自身的特點明確其功能。自貿(mào)區(qū)的功能包括貿(mào)易、制造、出口加工、保稅儲藏、綜合物流等許多種。影響自貿(mào)區(qū)功能設(shè)定的因素應(yīng)該包括以下幾個：?？崭劭?、廠房、倉庫等各方面在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；考慮到技術(shù)水平和成本的勞動力；金融業(yè)的發(fā)達程度。

一般來說，靠近優(yōu)質(zhì)港口、交通便利，但基礎(chǔ)設(shè)施不完善，或勞動力不具備優(yōu)勢，金融業(yè)發(fā)達程度有限的自貿(mào)區(qū)，應(yīng)當(dāng)以從事國際貿(mào)易和轉(zhuǎn)口貿(mào)易為主。港口綜合優(yōu)勢不夠明顯，但區(qū)內(nèi)有合乎廠商要求的基礎(chǔ)設(shè)施，擁有具備競爭優(yōu)勢的勞動力，金融業(yè)發(fā)達的自貿(mào)區(qū)，則適合發(fā)展成為貿(mào)易加工。美國許多內(nèi)陸的自貿(mào)區(qū)都屬于此種類型。只有那些同時具備各種優(yōu)勢的地區(qū)，才符合綜合性自貿(mào)區(qū)的要求。這些優(yōu)勢包括瀕臨世界級港口附近，能滿足其龐大的物流需求；擁有良好的基礎(chǔ)設(shè)施、投資和經(jīng)營環(huán)境，能吸引更多的投資；所在地區(qū)是國際金融中心，有能力為區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟活動提供國際借貸、外匯交易、保險等金融服務(wù)。

（五）創(chuàng)造靈活的發(fā)展戰(zhàn)略以保持競爭優(yōu)勢

自貿(mào)區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)該是動態(tài)變化的。隨著世界經(jīng)濟形勢的變化，自貿(mào)區(qū)原本的優(yōu)勢可能會被抹平。如果不能順應(yīng)這種變化及時調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，那原本成功的自貿(mào)區(qū)有可能逐漸蕭條。

以上海自貿(mào)區(qū)為例，隨著環(huán)境的變化，主管部門應(yīng)適當(dāng)縮減負面清單上的內(nèi)容，把這份“過長”的清單剪短一些。只有這樣，才能讓自貿(mào)區(qū)更為“自由”，使其在同其他經(jīng)濟體的競爭當(dāng)中更具優(yōu)勢。

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