內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督在招標(biāo)管理實(shí)務(wù)中的三個(gè)“被”誤區(qū)

●朱麗珍 薛向榮 馮義杰

內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督在招標(biāo)管理實(shí)務(wù)中的三個(gè)“被”誤區(qū)

●朱麗珍 薛向榮 馮義杰

建設(shè)單位的招標(biāo)采購(gòu)業(yè)務(wù)繁多。開(kāi)展招標(biāo)管理事中審計(jì)，旨在加強(qiáng)管理過(guò)程的內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)控制。要注意在招標(biāo)審計(jì)實(shí)務(wù)中，內(nèi)部審計(jì)人員“被”陷入承擔(dān)招標(biāo)“監(jiān)督人”、“監(jiān)標(biāo)人”、招標(biāo)人代表的三個(gè)誤區(qū)，錯(cuò)位履職，監(jiān)督無(wú)效。內(nèi)部審計(jì)要按照內(nèi)審準(zhǔn)則，正確定位，審慎履職，發(fā)揮確認(rèn)與咨詢的職責(zé)，才能真正促進(jìn)單位不斷規(guī)范管理，切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)。

內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督 招標(biāo)管理 “被”誤區(qū)

一、內(nèi)部審計(jì)人員在代理招標(biāo)過(guò)程監(jiān)督中的三個(gè)“被”誤區(qū)

當(dāng)前單位內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理被越來(lái)越多的管理者重視，但是，有些單位混淆了審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)涵，不恰當(dāng)?shù)匕才呕蜓?qǐng)內(nèi)部審計(jì)人員承擔(dān)招標(biāo)“監(jiān)督人”、“監(jiān)標(biāo)人”，招標(biāo)人代表，如果內(nèi)部審計(jì)定位不準(zhǔn)確，覺(jué)得盛情難卻沒(méi)有以理明示、或迫于行政命令很可能無(wú)奈地“被”陷入以下三個(gè)誤區(qū)，盡心盡職，卻是錯(cuò)位、越位不當(dāng)履職。

誤區(qū)一：被安排承擔(dān)代理招標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)督人

有些單位安排內(nèi)部審計(jì)人員承擔(dān)代理招標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)督人，要求監(jiān)督招標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)標(biāo)與過(guò)程的合法合規(guī)性，過(guò)度放大與超越了內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)。“誤區(qū)一”現(xiàn)象，會(huì)產(chǎn)生監(jiān)督無(wú)效。

對(duì)招標(biāo)活動(dòng)監(jiān)督的規(guī)定來(lái)自國(guó)家法律法規(guī)。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第七條規(guī)定：招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)及其當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受依法實(shí)施的監(jiān)督。有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)依法對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為。對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督及有關(guān)部門(mén)的具體職權(quán)劃分，由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四條規(guī)定：國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)招標(biāo)投標(biāo)工作，對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目的工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督檢查。國(guó)務(wù)院工業(yè)和信息化、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、鐵道、水利、商務(wù)等部門(mén)，按照規(guī)定的職責(zé)分工對(duì)有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。

例如：房屋和市政工程建設(shè)工程的招標(biāo)活動(dòng)由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)實(shí)施監(jiān)督職責(zé)。相應(yīng)各地招投標(biāo)管理辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)督這類(lèi)建設(shè)工程的招標(biāo)投標(biāo)全過(guò)程。通常將國(guó)家有關(guān)主管部門(mén)派出到開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)的行政監(jiān)督人員簡(jiǎn)稱(chēng)為監(jiān)督人，監(jiān)督招標(biāo)的合法性。顯然，在代理招標(biāo)與自行招標(biāo)中，內(nèi)部審計(jì)人員無(wú)權(quán)代表國(guó)家有關(guān)部門(mén)對(duì)招標(biāo)過(guò)程行使行政監(jiān)督。

誤區(qū)二：被安排承擔(dān)代理招標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)標(biāo)人

有些單位安排內(nèi)部審計(jì)人員承擔(dān)代理招標(biāo)開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)標(biāo)人，要求監(jiān)督招標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)標(biāo)與過(guò)程的合法合規(guī)性，超出了內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)?！罢`區(qū)二”現(xiàn)象，會(huì)造成業(yè)務(wù)“越位”。

對(duì)于“監(jiān)標(biāo)人”這一表述，《招標(biāo)投標(biāo)法》及其《招投標(biāo)實(shí)施條例》沒(méi)有提及。在實(shí)踐中，一般指招標(biāo)項(xiàng)目開(kāi)標(biāo)時(shí)監(jiān)督過(guò)程、維護(hù)評(píng)標(biāo)秩序的專(zhuān)業(yè)人員。如果嚴(yán)格尋找監(jiān)標(biāo)人身份的法規(guī)出處，在水利部頒發(fā)的《水利工程建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)理招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（水建管〔2002〕587號(hào)）中第四十五條規(guī)定：開(kāi)標(biāo)工作人員至少有主持人、監(jiān)標(biāo)人、開(kāi)標(biāo)人、唱標(biāo)人、記錄人組成。可以看出，監(jiān)標(biāo)人是與主持人、開(kāi)標(biāo)人、唱標(biāo)人、記錄人并列的招標(biāo)工作人員。

監(jiān)標(biāo)人要熟知招標(biāo)項(xiàng)目情況、招標(biāo)規(guī)定與程序，維護(hù)招標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)紀(jì)律與秩序，保障招標(biāo)公開(kāi)、公平、公正進(jìn)行。實(shí)踐中，代理招標(biāo)時(shí)，監(jiān)標(biāo)人一般由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的項(xiàng)目經(jīng)理?yè)?dān)任。自行招標(biāo)時(shí)，監(jiān)標(biāo)人由招標(biāo)人負(fù)責(zé)組織招標(biāo)的工作人員擔(dān)任。按照內(nèi)審準(zhǔn)則，內(nèi)部審計(jì)人員不得負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)活動(dòng)的執(zhí)行。所以，在代理招標(biāo)與自行招標(biāo)中，內(nèi)部審計(jì)人員不得作為監(jiān)標(biāo)人，“越位”開(kāi)展招標(biāo)業(yè)務(wù)工作。

另外，實(shí)務(wù)中還有些單位還稱(chēng)監(jiān)標(biāo)人為“見(jiàn)證人”，請(qǐng)內(nèi)部審計(jì)人員承擔(dān)代理招標(biāo)過(guò)程的“見(jiàn)證人”。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十六條：開(kāi)標(biāo)時(shí)，由投標(biāo)人或者其推選的代表檢查投標(biāo)文件的密封情況，也可以由招標(biāo)人委托的公證機(jī)構(gòu)檢查并公證。招標(biāo)人委托的見(jiàn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)為獨(dú)立于招投標(biāo)人雙方的公證機(jī)構(gòu)。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)作為招標(biāo)人的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，無(wú)權(quán)承擔(dān)獨(dú)立的見(jiàn)證工作。

誤區(qū)三：被安排承擔(dān)代理招標(biāo)的招標(biāo)人代表

有些單位有時(shí)認(rèn)為招標(biāo)部門(mén)業(yè)務(wù)較多，又希望內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督招標(biāo)情況，就簡(jiǎn)單“二合一”安排內(nèi)部審計(jì)人員代表招標(biāo)人參加代理招標(biāo)開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)，要求其監(jiān)管委托代理招標(biāo)過(guò)程的合法合規(guī)性。顯然與內(nèi)部審計(jì)的定位與職責(zé)不相符?！罢`區(qū)三”現(xiàn)象，會(huì)造成業(yè)務(wù)越位。

招標(biāo)人代表作為招標(biāo)代理的委托人，需要在招標(biāo)過(guò)程中履行招標(biāo)人的權(quán)利與義務(wù)，是招標(biāo)活動(dòng)的真正組織者。招標(biāo)人與委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)同為招標(biāo)代理合同的平等雙方，需要在招標(biāo)項(xiàng)目中共同履行合同。招標(biāo)人單位的招標(biāo)業(yè)務(wù)部門(mén)是招標(biāo)業(yè)務(wù)的管理機(jī)構(gòu)，從履行招標(biāo)管理職能、管理招標(biāo)代理行為的角度講，招標(biāo)業(yè)務(wù)部門(mén)是招標(biāo)人代表的恰當(dāng)角色。

招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)接受招標(biāo)人委托，一般承擔(dān)下列全部或部分工作：代擬招標(biāo)公告；代擬投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)；代擬資格預(yù)審文件；協(xié)助招標(biāo)人評(píng)審?fù)稑?biāo)資格預(yù)審文件；編制和發(fā)出招標(biāo)文件；編制工程量清單；編制標(biāo)底；組織投標(biāo)人踏勘現(xiàn)場(chǎng)、答疑、草擬答疑紀(jì)要；協(xié)助招標(biāo)人或受招標(biāo)人委托依法組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)；協(xié)助招標(biāo)人或受招標(biāo)人委托組織開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)；編制招標(biāo)投標(biāo)情況書(shū)面報(bào)告；辦理招標(biāo)的備案手續(xù)和有關(guān)事項(xiàng)的公示手續(xù)；代擬合同；約定的其他事項(xiàng)。我們看到，招標(biāo)代理的工作為“協(xié)助”與“代理”，真正的招標(biāo)管理主體還是招標(biāo)人。

《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十五條規(guī)定：開(kāi)標(biāo)由招標(biāo)人主持，邀請(qǐng)所有投標(biāo)人參加。第三十六條：開(kāi)標(biāo)時(shí)，由投標(biāo)人或者其推選的代表檢查投標(biāo)文件的密封情況，也可以由招標(biāo)人委托的公證機(jī)構(gòu)檢查并公證。招標(biāo)人在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間前收到的所有投標(biāo)文件，開(kāi)標(biāo)時(shí)都應(yīng)當(dāng)當(dāng)眾予以拆封、宣讀。第三十七條：評(píng)標(biāo)由招標(biāo)人依法組建的評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)。這些招標(biāo)人的法定組織職能顯然不能由單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)代替招標(biāo)業(yè)務(wù)部門(mén)去完成。

二、內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督是確認(rèn)與評(píng)價(jià)單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)活動(dòng)、內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理

（一）內(nèi)部審計(jì)定位

2013年8月，新修訂的《中國(guó)內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》發(fā)布，自2014年1月1日起施行。本次修訂充分反映了內(nèi)部審計(jì)發(fā)展的最新理念。其中：《內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則》（第1101號(hào)）第二條規(guī)定：本準(zhǔn)則所稱(chēng)內(nèi)部審計(jì)，是一種獨(dú)立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動(dòng)，它通過(guò)運(yùn)用系統(tǒng)、規(guī)范的方法，審查和評(píng)價(jià)組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的適當(dāng)性和有效性，以促進(jìn)組織完善治理、增加價(jià)值和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。第五條規(guī)定：內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)、職責(zé)和權(quán)限等內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在組織的內(nèi)部審計(jì)章程中明確規(guī)定。第六條規(guī)定：內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和內(nèi)部審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)保持獨(dú)立性和客觀性，不得負(fù)責(zé)被審計(jì)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的決策與執(zhí)行。

可見(jiàn)內(nèi)部審計(jì)是由單位內(nèi)部設(shè)置的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)所實(shí)施的一種獨(dú)立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動(dòng)。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的職責(zé)來(lái)源于單位管理層的委托，是單位內(nèi)部防范風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化內(nèi)部控制的監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。

（二）內(nèi)部審計(jì)依據(jù)與權(quán)限

單位內(nèi)部審計(jì)要遵守《審計(jì)法》、《內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則》等行業(yè)規(guī)定。在工作依據(jù)上，與外部審計(jì)最大的不同是：首先要依據(jù)單位內(nèi)部的規(guī)章制度、管理流程及部門(mén)職責(zé)等內(nèi)部控制程序。內(nèi)部審計(jì)的職權(quán)來(lái)源于單位管理層的授權(quán)。國(guó)家招標(biāo)法規(guī)明確了招投標(biāo)雙方主體的權(quán)利等，沒(méi)有賦予單位內(nèi)部審計(jì)在招投標(biāo)中監(jiān)督招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督招標(biāo)過(guò)程合法性的權(quán)限與職責(zé)。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與招標(biāo)人是平等的合同雙方，沒(méi)有行政隸屬關(guān)系，通過(guò)委托代理合同的約定來(lái)約束雙方行為。單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)監(jiān)督招標(biāo)代理公司與投標(biāo)方等外部單位的管理行為。

（三）招標(biāo)監(jiān)督職責(zé)

單位可以授權(quán)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)本單位的招標(biāo)管理情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)在單位基本審計(jì)制度中明確。既可以開(kāi)展招標(biāo)管理的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，也可以開(kāi)展招標(biāo)管理項(xiàng)目的事中審計(jì)監(jiān)督，這是單位內(nèi)部的一種內(nèi)控管理行為。審計(jì)監(jiān)督與評(píng)價(jià)的職權(quán)范圍僅限對(duì)單位內(nèi)部的管理部門(mén)與行為。招標(biāo)管理內(nèi)部監(jiān)督的客體是單位業(yè)務(wù)部門(mén)的招標(biāo)管理情況。

單位招標(biāo)管理的審計(jì)監(jiān)督實(shí)質(zhì)是內(nèi)部監(jiān)督。主要是審查內(nèi)部制度建設(shè)、組織實(shí)施、文件管理、合同履約管理等。一般為：審查單位內(nèi)部招投標(biāo)管理制度與流程的合規(guī)性，審查內(nèi)部招標(biāo)制度是否符合國(guó)家相關(guān)法規(guī)，任何實(shí)質(zhì)違背國(guó)家招投標(biāo)法規(guī)的內(nèi)部制度是無(wú)效的；審查單位內(nèi)部招標(biāo)管理部門(mén)在招標(biāo)過(guò)程中是否按照單位內(nèi)部管理制度與流程進(jìn)行招標(biāo)組織管理；審查單位內(nèi)部招標(biāo)管理部門(mén)的招標(biāo)相關(guān)文件是否按照內(nèi)部流程審批、報(bào)備以及存檔管理；審查單位內(nèi)部招標(biāo)管理部門(mén)對(duì)委托代理機(jī)構(gòu)的招標(biāo)工作是否按照代理合同進(jìn)行管理等。通過(guò)審查與評(píng)價(jià)內(nèi)部招標(biāo)管理、內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)管理的適當(dāng)性和有效性，敦促進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)管理、防范管理風(fēng)險(xiǎn)。

三、結(jié)束語(yǔ)

內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)是建設(shè)單位強(qiáng)化內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理的監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職責(zé)、及時(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代企業(yè)管理的合理安排。值得注意的是，根據(jù)中央企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理指引精神，業(yè)務(wù)職能部門(mén)是業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的第一道防線，內(nèi)部審計(jì)或風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)是業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的第三道防線。要避免因加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，或放大內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職權(quán)，或混淆業(yè)務(wù)管理職能與審計(jì)監(jiān)督職能的定位。同時(shí)，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)要強(qiáng)化國(guó)家招標(biāo)法律法規(guī)的研究，在單位進(jìn)行相關(guān)專(zhuān)業(yè)的解釋?zhuān)_(kāi)展必要的咨詢服務(wù)，避免被迫陷于尷尬的三個(gè)誤區(qū)，不當(dāng)履職。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)要按照內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則，正確定位，審慎履職，發(fā)揮確認(rèn)與咨詢的職責(zé)，才能真正促進(jìn)單位不斷規(guī)范管理，切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)。

[1]中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì).中國(guó)內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則.2013

[2]國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì).中央企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理指引. 2006

（作者單位:朱麗珍，航天時(shí)代置業(yè)發(fā)展有限公司 北京 100000；薛向榮，馮義杰，駐七四三廠軍事代表室 山西太原 030000）

（責(zé)編：賈偉）

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1004-4914(2014)09-150-02