行政監(jiān)督中的公民參與困境及解決對策

●趙磊

行政監(jiān)督中的公民參與困境及解決對策

●趙磊

在現代社會，行政監(jiān)督貫穿于整個行政管理過程，起著重要作用，而公民參與監(jiān)督又在行政監(jiān)督中有著重要意義，它不僅彰顯著一個國家民主與法治的發(fā)展，而且也制衡著體制內監(jiān)督機關的監(jiān)督行為。然而，在我國，公民參與行政監(jiān)督還存在制度上、政治文化上、參與渠道上以及參與能力上的困境。要保證公民參與監(jiān)督的有效性就必須改變這些困境。文章從優(yōu)化法制環(huán)境，倡導參與文化；完善制度設計，保障合理參與；培育公民社會，樹立民本意識；提高公民素質，增強參與能力等四個方面提出了解決對策。

行政監(jiān)督 公民參與 參與困境 法制環(huán)境 公民社會 政治文化

隨著經濟的發(fā)展，社會事務不斷增加，政府作用日益凸顯，其權力已觸及到社會生活的各個領域，而“沒有監(jiān)督的權力是最危險的權力”①，根據公共選擇學派觀點，政府機構本身就不是一個沒有自身利益的超利益組織，作為“理性經濟人”的政府官員也會追求自身利益最大化。因此，在行政過程中權力尋租、違法行政等行為會不可避免地產生，這就使行政監(jiān)督顯得極為重要與必須。行政監(jiān)督是指“行政監(jiān)督主體依據法定權力和程序對被監(jiān)督對象的行為實施督導和控制的一種機制”，②它貫穿于行政管理活動的始終，對于規(guī)范政府行為，保障依法行政，提高行政效率，促進行政發(fā)展起著不可替代的作用。

一、公民參與行政監(jiān)督的必要性

行政監(jiān)督具體包括行政監(jiān)察、審計、政黨監(jiān)督、司法監(jiān)督和公民參與監(jiān)督等幾個方面，而這其中的公民參與監(jiān)督在整個行政監(jiān)督體系中有著重要作用及意義。

首先，公民參與行政監(jiān)督有利于和諧社會的構建。構建社會主義和諧社會就是要建設一個民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的美好社會。在我國，腐敗問題很可能成為危害今后社會穩(wěn)定與和諧的最大隱患。要消除腐敗現象，關鍵就是要實現政治系統(tǒng)的透明性，保障憲法賦予公民的政治權利落到實處，充分發(fā)揮公民政治參與的監(jiān)督功能，不斷加強和完善公民參與行政監(jiān)督，讓公民來監(jiān)督政府和官員,進而消除中國政治肌體中的腐敗頑疾，使社會真正達到穩(wěn)定、和諧。

其次，公民參與行政監(jiān)督是現代政治民主的體現。在當今社會，民主與法治已成為政府政治過程中的根本走向。公民參與是民主程序的核心概念，“真正的民主，需要通過‘公民不斷的參與’,方能領略什么是民主，在心理上融會和建立民主作風，在行為上獲取民主辦事的技巧和方法，這樣才可以保證社會運作是真正由人民主宰”。③而這種公民參與理念和訴求表現在公共行政領域，就是要求實行民主行政，即賦予公民參與行政過程的權利，尤其要賦予公民充分的監(jiān)督權。

第三，公民參與行政監(jiān)督有利于提高監(jiān)督的有效性。在我國，不論是監(jiān)察、審計、復議等自律監(jiān)督，還是立法機關、政黨、司法機關的他律監(jiān)督，一定程度上都可以被視為體制內的監(jiān)督。這種僅靠不同公權力組織的監(jiān)督或公權力組織的內部監(jiān)督,其實質是公權力組織及公務人員行為結果的矯正、懲處機制。這就很難解決“監(jiān)督者之監(jiān)督”這一制度性缺陷。因此，要發(fā)揮體制內監(jiān)督的作用就需有一種強有力的體制外力量對其加以制衡，公民參與正是這一力量的最好體現。公民參與行政監(jiān)督，對政府機關的監(jiān)督行為予以監(jiān)督，可以促使政府官員轉變對公民的冷漠態(tài)度，平等地參與到協商對話的平臺上來，認真傾聽公民的聲音并對公民的話語作出積極的回應，實現民主、規(guī)范的行政，保證體制內監(jiān)督能真正起到作用。

二、公民參與行政監(jiān)督的困境

在我國，雖然也通過各種途徑不斷在加強和保障公民的監(jiān)督權，然而，就實踐來看，在行政監(jiān)督過程中的公民參與還存在許多困境。

（一）公民參與行政監(jiān)督的制度困境

雖然法律賦予了公民參與行政監(jiān)督的權利，但在實際使用中卻大打折扣，這在很大程度上是因為制度不完善造成的。首先，在政治上，政府和公眾存在著明顯的強弱懸殊，“以權利制約權力”④難免會力不從心，加之各項權利的制度設計很不完善，監(jiān)督效果非常差。其次，在經濟上，政府掌握著龐大資源，公眾無論如何也是難以與之相比的，而監(jiān)督過程必然會耗費大量的監(jiān)督成本。漫長的訴訟時間、較高的費用支出等，對于處于弱勢的公民來說必然難以承受。因此，公民參與監(jiān)督的有效性就受到限制。第三，在信息上，政府的行政公開化、透明化雖然是依法行政的要求，但我國許多行政行為難以做到公開化，這就使得公民與政府之間陷于一種信息不對稱狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，公民在對政府行為的認知判斷上受到限制，因而，監(jiān)督也就流于形式。

（二）公民參與監(jiān)督的政治文化困境

政治文化是“一個民族在特定時期流行的一套政治制度、信仰和感情?！雹葜哺谧匀唤洕闹袊鴤鹘y(tǒng)政治文化，通過幾千年封建王權的不斷強化，逐漸形成了以家長本位、權力崇拜、自律訴求為特征的政治文化價值。這種政治文化塑造了國民的臣民性格和順民意識，而這種潛在的性格和意識是很難改變的，雖然近幾年民主意識、法治意識不斷覺醒，但在很大程度上，公民的自主參與意識還不夠。

由于我國公民的政治文化與參與型政治文化存在較大差距，同時受傳統(tǒng)的政治文化的影響，公民參與型的行為模式很難實現。因而，在行政監(jiān)督過程中，公民參與監(jiān)督在很大程度上就陷入了一種矛盾的文化困境中，因此，在這種狀態(tài)下，公民參與監(jiān)督的有效性就難以保障。

（三）公民組織化參與監(jiān)督渠道的困境

公民的組織化參與監(jiān)督是指公民個體有組織、有聯合地參與行政監(jiān)督。組織化參與監(jiān)督可以彌補或克服個體性參與中因資源不足、力量薄弱、缺乏理性等導致的參與水平低下、參與效果較差等不足。組織化參與不是相關個體間的簡單聯合或聚集，其必須有一個相對穩(wěn)定且長期存在獨立于政府之外的組織載體。而以非政府組織（NGO）、非營利性組織（NPO）等為代表的民間組織無疑是最好的承接載體。同時新聞媒體機構也是公民組織化參與監(jiān)督的一個重要渠道，公民可以向新聞媒體機構反映政府在行政過程中的違法或不當行為，通過新聞媒體的曝光來對政府行為進行監(jiān)督。

然而，在我國，大部分社會中介組織存在著許多缺陷，具體表現在其具有“官民二重性”，即一方面作為“公民的社會組織”獨立于政府，為廣大民眾服務；另一方面又與政府有著千絲萬縷的聯系。在地位上，社會中介組織與政府呈現被管理與管理關系；在經費來源上，社會中介組織結構不合理，自身融資能力差，主要依賴于政府撥款。另外還有許多民間社團組織分散，內部管理混亂，誠信缺失。社會中介組織的這些弊端使得公民通過其參與行政監(jiān)督時困難重重，難以奏效。同時，由于我國新聞媒體機構是公共權力的“喉舌”與“傳聲筒”，其自身沒有獨立性，因而，在實際操作過程中，公民很難通過其來對政府的行為予以監(jiān)督。

（四）公民參與監(jiān)督能力的困境

公民的參與能力⑥是一個內涵豐富的概念，它不僅包括公民的政治參與能力，還包括行政參與能力。公民參與監(jiān)督能力的高低直接決定著其監(jiān)督效果的好壞。然而，在我國，公民的參與能力還比較低，尤其是參與監(jiān)督能力還不盡人意。

在我國，不論是公民的整體素質，還是公民的參與理性都存在很大的缺陷。一方面，我國公民的整體素質不高，在面對專業(yè)性較強的行政行為時，往往會顯得力不從心。再加上信息掌握的不完全，公民監(jiān)督也就成了一句“漂亮的口號”。另一方面，當某項行政行為與公民切身利益存在直接關系時，公民對于參與的態(tài)度，可能并不是出于對自己的權利和義務的認識，而是憑著一時沖動，甚至會為了發(fā)泄心中的不滿情緒而進行參與監(jiān)督，這種缺乏理性的監(jiān)督，不僅達不到預期效果，反而會影響以后參與監(jiān)督的積極性。

公民對于行政行為關注的視角偏重于個人利益、小集團利益和短期利益，這與行政行為所強調的宏觀性和長期性無疑是相悖的。反映在行政監(jiān)督上就是公民都希望“搭便車”，很少會有人為了公共利益而去監(jiān)督政府行為，因為這種監(jiān)督要付出一定的成本。這種不理性的公民參與監(jiān)督勢必難以起到真正作用。

三、公民參與行政監(jiān)督困境的解決對策

通過以上分析，我們可以看出，在我國，公民參與行政監(jiān)督面臨著諸多困境，如果不能予以妥善解決，必然會影響到民主化、法治化的進程，甚至也會阻礙我國現代化的發(fā)展。因此，為加強和保證行政監(jiān)督中的公民參與，我們還需要做很多努力。

（一）優(yōu)化法制環(huán)境，倡導依法行政

為保障公民參與行政監(jiān)督的可行和有效，必須營造一個良好的法制環(huán)境。這一方面可以保護公民個人權利，為公民參與提供制度環(huán)境，從而保證公民參與的權利和渠道的暢通，促進民主的發(fā)展進程。另一方面也可以規(guī)范公民的參與行為，使參與朝著有序的方向發(fā)展。

（二）完善制度設計，保障合理參與

健全完善的法律是保證公民有效參與監(jiān)督的前提。首先，要在實體上規(guī)定公民參與行政監(jiān)督的具體法律制度。如擴大行政復議范圍、健全行政復議的配套制度、明確規(guī)定復議不加重原則；要明確公民參與監(jiān)督的程序性要求，使公民通過合法的程序能夠便捷而有效地對政府的行政行為予以監(jiān)督。建立政府信息公開制度。公民只有掌握了充分的信息才能對政府的行為予以監(jiān)督，在不了解政府決策、決定的事實根據、形成過程、基本目標、預期的成本和效益等情況時，就很難對政府的相應行為進行監(jiān)督，公民參與很可能就只是一種走形式、走過場。

（三）培育公民社會，樹立民本意識

公民參與行政監(jiān)督作為規(guī)范政府行為的一種體制外力量，必須有一套能與政府力量相制衡的機制來保障，否則，很難發(fā)揮作用。而公民社會是“國家和政府之外的所有民間組織和民間關系的總和”，其具有“非官方性，即這些組織是以民間形式出現的，它不代表國家或政府的立場；獨立性，即它們擁有自己的組織機制和管理機制，有自己獨立的經濟來源，無論在政治上、管理上，還是財政上它們都在相當程度上獨立于政府；自愿性，成員的加入完全出于自愿?！雹哌@就決定了公民社會可以“使社會個體擺脫對國家和政府的依附地位，成為自由自主的社會因子”,“推進社會群體的分殊化過程，從而促進政治系統(tǒng)的政治參與”⑧。因而，公民社會的培育，對于公民參與監(jiān)督有著重要意義。

（四）提高公民素質，增強參與能力

加強對公民的教育和培訓，提高公民參與的知識素養(yǎng)，使其熟悉相關的政治法律知識；提高公民參與的道德素養(yǎng)，培養(yǎng)其參與的心理素質；提高公民參與的實踐能力，學會正確處理公民參與中的實際問題，有效地發(fā)揮公民的參與角色的作用。

此外，大力發(fā)展科學文化教育事業(yè)，還可以為公民參與提供良好的文化環(huán)境。文化是制度之母，民主和法治是外在的制度體系，它們需要與內在而無形的公民文化相適應。在社會的宣傳教育方面，要著重加強新聞輿論的引導，使公民正確認識自己的權利和自由，塑造獨立的政治人格；加大公民文化的宣傳與教育，讓公眾真正充分了解政治體系，提高公民對政治體系的信賴感和支持程度，使公民對參政議政的理解由朦朧走向自覺，以此提高公民的參與意識和主體意識。

四、結論

在我國現代化建設的進程中，公民參與的作用越來越重要，而行政監(jiān)督領域的公民參與對我國構建和諧社會、建設民主法治國家、提高政府行政能力又有著積極意義。因此，在面對現實中存在的公民參與困境時，一定要積極謀求解決對策，通過完善制度、健全機制以真正發(fā)揮公民參與監(jiān)督的作用。

注釋：

①孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務印書館，1982版

②沈亞平.行政學[M].天津：南開大學出版社，2003版第280—282頁

③莫泰基著：《公民參與：社會政策的基石》.香港：中華書局（香港）有限公司，1995版.

④將人民的權利置于國家權力制約者的地位，從而為人民的權利獲得了相對于國家權力的優(yōu)勢。詳見：郭道久：《以社會制約權力——民主的一種解析視角》.天津：天津人民出版社，2005版.第104—127頁.

⑤政治文化是由本民族的歷史和現在的社會、經濟政治活動進程所形成。詳見：[美].加布里埃爾·A·阿爾蒙德，小G·賓厄姆·鮑威爾.《比較行政學——體系、過程和政策》.上海：上海譯文出版社，1987版.

⑥美國現代政治學家阿爾蒙德把公民能力劃分為公民的主觀能力和客觀能力。所謂公民的主觀能力,是指公民對自已影響和參與政府決策、參與行政的能力的認知、情感和態(tài)度。公民的主觀能力是公民參與的心理因素或心理基礎。公民的客觀能力是指公民影響和參與政府決策、參與行政的實際能力，本處所談公民參與能力是公民的客觀能力，即僅指公民的實際參與能力，包括：認知能力、程序能力、習慣能力。（詳見：王彩梅：《試論公民參與能力的提高》.理論導刊，2006.10）

⑦俞可平編.治理與善治[M].社會科學文獻出版社，2000：326—329.

⑧沈亞平，王騷主編.社會轉型與行政發(fā)展[M].天津：南開大學出版社，2005：5—8.

[1]沈亞平.行政學[M].南開大學出版社，2003

[2]俞可平編.治理與善治[M].社會科學文獻出版社，2000

[3]加布里埃爾·A·阿爾蒙德等.比較政治學[M].上海譯文出版社，1987

[4]沈亞平，王騷主編.社會轉型與行政發(fā)展[M].南開大學出版社，2005

[5]沈亞平.公共行政研究[M].天津人民出版社，1994

[6]塞繆爾·P·亨廷頓.變動社會的政治秩序[M].中國人民大學出版社，1999

[7]李圖強.現代公共行政中的公民參與[M].經濟管理管理出版社，2004

[8]郭道久.以社會制約權力[M].天津人民出版社，2005

（作者單位：唐山曹妃甸發(fā)展投資集團有限公司 河北唐山 063200）

（責編：若佳）

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1004-4914（2014）09-098-02