“后福島時(shí)期”全球核電變局及監(jiān)管對策

孫鈺

1954年前蘇聯(lián)建成世界上第一座5兆瓦的核電站，核電自此進(jìn)入人類能源發(fā)展的歷史舞臺。2011年3月11日，日本大地震和海嘯引發(fā)福島核電站發(fā)生核事故。在福島核事故三周年之際，重新分析評估和借鑒日本以及國際社會在“后福島時(shí)期”的核電發(fā)展歷程與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對于正在進(jìn)入發(fā)展時(shí)期的中國核電具有借鑒作用。

福島核事故后日本面臨兩難選擇

20世紀(jì)70年代石油危機(jī)迫使各國積極尋找替代能源，開始大力發(fā)展核電，以減少對石油的依賴。1979年三哩島核反應(yīng)堆堆芯熔化事故和1986年切爾諾貝利核反應(yīng)堆爆炸所引發(fā)的大量放射性物質(zhì)泄漏，引發(fā)國際社會對核安全問題的質(zhì)疑，全球核電發(fā)展速度放緩進(jìn)入低潮。近年來，隨著能源價(jià)格快速上漲、世界對氣候變化的重視及環(huán)境保護(hù)的需要，核電再次逐漸受到各國政府重視。然而2011年發(fā)生在日本福島第一核電站的核事故又將核安全問題帶入全球各國政府與民眾視野，使日本政府面臨是否棄核的兩難選擇。

從“核電大國”到“無核電時(shí)代”

日本能源資源匱乏，對外依賴度很高。1955年日本頒布《原子能基本法》，1956年成立原子能委員會（AEC），1957年頒布《核原料、核燃料及反應(yīng)堆監(jiān)管法》。1973年石油危機(jī)給日本造成沖擊，日本將核電作為電力生產(chǎn)的主要部分。2001年，日本簽署10年能源計(jì)劃，計(jì)劃2001—2011年間新建9～12座核電站。2002年，日本政府宣布主要依靠核能實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排目標(biāo)，通過降低能源發(fā)展稅等措施促進(jìn)核電發(fā)展。截至2010年12月，日本有54座運(yùn)行核反應(yīng)堆，總裝機(jī)容量為4 682萬千瓦，占全國發(fā)電量的29.2 %[1]。

日本大地震和海嘯引發(fā)福島核電站發(fā)生核事故，事故發(fā)生后日本關(guān)閉了多座核反應(yīng)堆，并在2013年9月15日關(guān)閉了所有核反應(yīng)堆。這起核事故使東京電力公司和日本政府面臨巨額賠償，日本民眾多次舉行反核示威游行。福島核事故發(fā)生至今已3年時(shí)間，熔化的反應(yīng)堆封堆、放射性污水泄漏及環(huán)境恢復(fù)等善后處理仍然曠日持久，日本目前尚未在棄核與重啟核電之間做出選擇。

福島核事故原因及教訓(xùn)探析

2011年福島核事故后，日本國會授權(quán)成立福島核事故獨(dú)立調(diào)查委員會。經(jīng)過6個月調(diào)查，在2012年7月公布的調(diào)查報(bào)告中宣稱，福島核事故雖然由地震和海嘯引發(fā)，但實(shí)際上是一場應(yīng)該預(yù)見和避免的人為災(zāi)難，根源在于日本核安全監(jiān)管體系存在問題。[2]

相關(guān)分析指出，日本有關(guān)法律和規(guī)章中缺乏對許可證持有人和營運(yùn)商對核安全負(fù)有首要責(zé)任的法律追究制度。日本核安全委員會2006年修訂抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，并要求全國核電營運(yùn)商檢查核反應(yīng)堆，但東京電力公司并沒有進(jìn)行檢查，而監(jiān)管部門也沒有跟進(jìn)督促。事故發(fā)生前，東京電力公司多次違規(guī)行為得到監(jiān)管部門一再寬容，核安全委員會沒有強(qiáng)制性要求營運(yùn)商采取抗災(zāi)措施。福島第一核電站也沒有完備信息公開系統(tǒng)和應(yīng)急方案。核事故發(fā)生后，向民眾發(fā)布的信息不準(zhǔn)確且嚴(yán)重延遲。

分析同時(shí)指出，日本核安全機(jī)構(gòu)在對核設(shè)施進(jìn)行評估時(shí)，缺乏對超設(shè)計(jì)基準(zhǔn)事故的概率安全評價(jià)和嚴(yán)重事故管理等領(lǐng)域防護(hù)措施的審查和考慮。這不僅需要提高核電廠超設(shè)計(jì)基準(zhǔn)安全技術(shù)水平及嚴(yán)重核事故應(yīng)急響應(yīng)能力，還需要建立更為獨(dú)立專業(yè)的核安全監(jiān)管體制，并建設(shè)有效的核安全文化。福島核事故令世人深刻反思核安全監(jiān)管體制不獨(dú)立和安全文化缺失的重大后果。

核事故后全球核電形勢與監(jiān)管應(yīng)變

截至2013年底，全世界共有436座核電機(jī)組正在運(yùn)行，總裝機(jī)容量約為3.7億千瓦，主要分布在北美、歐洲和東亞等地區(qū)。核能發(fā)展必須以安全為第一要素。人類歷史上發(fā)生的包括福島核事故在內(nèi)的三次核事故，有許多教訓(xùn)值得國際社會在核電開發(fā)建設(shè)和監(jiān)管領(lǐng)域引以為戒。福島核事故后，相關(guān)國家和國際機(jī)構(gòu)分別重新分析評估核電發(fā)展形勢，并采取應(yīng)變措施。

“后福島時(shí)期”各國核電形勢

福島核事故發(fā)生后，德國、瑞士、意大利、科威特等國家先后宣布放棄核電發(fā)展，美國、法國、韓國、印度等國家雖然沒有停止發(fā)展核電，但都對本國核安全展開調(diào)查，針對在建和在役核電機(jī)組進(jìn)行大規(guī)模安全評估檢查，并根據(jù)結(jié)果落實(shí)改進(jìn)措施，以加強(qiáng)核電運(yùn)營安全。

美國核電發(fā)展形勢 美國是世界上核工業(yè)發(fā)展最早、裝機(jī)容量最大的國家，核電技術(shù)相對成熟，并研發(fā)了AP1000等三代核電技術(shù)，擁有較為完善的核能立法框架與核安全監(jiān)管機(jī)制。目前美國擁有100臺聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行的核電機(jī)組，總裝機(jī)容量9 856萬千瓦，2012年核電發(fā)電量占總發(fā)電量的18.97 %。1954年頒布的《原子能法》（修正本）是目前美國核能領(lǐng)域的基本法。1974年《能源重組法》確定建立美國核管制委員會。

1979年美國賓夕法尼亞州三哩島發(fā)生人類核電史上第一次堆芯熔化事故，引發(fā)當(dāng)?shù)孛癖妼τ诤穗姷目謶?，也?dǎo)致美國核電工業(yè)進(jìn)入30余年停滯期。從1979年到2012年，除一些核電廠獲得延期許可和新增容量許可，美國核管制委員會未批準(zhǔn)任何新核電項(xiàng)目。三哩島核事故后，美國建立聯(lián)邦政府突發(fā)事件應(yīng)急政策，將民用核設(shè)施緊急事故應(yīng)急責(zé)任交給聯(lián)邦應(yīng)急管理局。美國1982年頒布《核廢料政策法》，并在1992年頒布的《能源政策法》中對《核廢料政策法》進(jìn)行調(diào)整，針對聯(lián)邦政府在高放射性廢物處置責(zé)任和政策做出規(guī)定，并在內(nèi)華達(dá)州尤卡山建立深層埋藏場。然而由于當(dāng)?shù)鼐用穹磳Φ仍颍?009年美國政府撤銷對尤卡山項(xiàng)目支持。2012年，美國核管制委員會投票決定，在高放射性廢物得到妥善處置前不再對新核反應(yīng)堆申請發(fā)放許可證。

法國核電發(fā)展形勢 法國是全球第二核電大國，目前擁有58臺聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行的核電機(jī)組。2013年核電發(fā)電量占總發(fā)電量的73.28 %，是世界上對核電依賴程度最高的國家。法國從20世紀(jì)中期開始研究原子能技術(shù)，目前已建立起完整獨(dú)立的核工業(yè)體系，不僅能源供應(yīng)實(shí)現(xiàn)自給自足，還向比利時(shí)、德國、意大利、西班牙等國家輸送電力。法國目前擁有第三代核反應(yīng)堆EPR技術(shù)，實(shí)施嚴(yán)密和標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管體系，未發(fā)生一起重大核事故。

法國核能管理機(jī)構(gòu)最初設(shè)立于1945年，經(jīng)過多次改組，根據(jù)2006年頒布的《核信息透明與核安全法令》（TSN法案）成立法國核安全局，作為獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督民用核能的生產(chǎn)與核安全信息的公開透明。福島核事故后，法國表示不放棄核電，在弗拉芒維爾將建設(shè)EPR機(jī)組，但會將加強(qiáng)核安全管理與核電站安全作為首要考慮。

德國核電發(fā)展形勢 德國是歐洲能源的最大消耗國，擁有較為豐富的煤炭儲量，但石油與天然氣資源較為匱乏。目前德國擁有9臺聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行的核電機(jī)組，總裝機(jī)容量1 207萬千瓦，2013年核電發(fā)電量占總發(fā)電量的15.45 %，比2011年福島核事故前減少近10 %。

德國將1959年制定的《原子能法》和其后的修正案作為核能領(lǐng)域基本法，對核設(shè)施、核燃料循環(huán)與核廢料等問題做出規(guī)定，還對核設(shè)施許可證審批、營運(yùn)者安全責(zé)任及核損害賠償做出詳盡規(guī)定。1984年德國頒布的《核安全和輻射防護(hù)法》和1986年頒布的《輻射防護(hù)法》對輻射監(jiān)測、放射性廢物標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定。2001年德國決定禁止新建核電站，并在2022年前關(guān)閉所有核電站。德國2010年修改了這項(xiàng)法律，將核電站服役時(shí)間從2022年延長12年。

福島核事故后，德國立刻關(guān)閉了7座1980年前投入運(yùn)行的核電站，并宣布2022年全面退出核電，成為全球核能大國中首個宣布放棄核電的國家。為彌補(bǔ)電力缺口，德國將提高能源使用效率，重點(diǎn)發(fā)展可再生能源，到2020年將可再生能源發(fā)電比例提高至35 %，到2030年增至50 %。為加強(qiáng)核安全監(jiān)管信息公開，德國開發(fā)和實(shí)施了一套成熟的信息技術(shù)管理和記錄系統(tǒng)，為利益相關(guān)方提供最新在線信息。

俄羅斯核電發(fā)展形勢 1954年，前蘇聯(lián)建成第一座石墨水冷堆核電站，前蘇聯(lián)解體后，俄羅斯繼承了前蘇聯(lián)大部分核工業(yè)體系，由于鈾資源豐富，核電迅速發(fā)展。目前俄羅斯擁有33臺聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行核電機(jī)組，總裝機(jī)容量2 364萬千瓦。2013年，俄羅斯核電發(fā)電量占總發(fā)電量的17.52 %，大部分核電站建于1986年切爾諾貝利核事故發(fā)生前。俄羅斯2006年提出發(fā)展核電計(jì)劃，擬到2030年將核電發(fā)電量占總發(fā)電量比重由16 %提高到25 %。俄羅斯正在發(fā)展第四代快中子反應(yīng)堆技術(shù)，以達(dá)成閉合式燃料循環(huán)。

近年來，俄羅斯不斷建立更新和完善相關(guān)法律法規(guī)，并注意與國際安全標(biāo)準(zhǔn)接軌。福島核事故后，俄羅斯提出加強(qiáng)核安全國際制度建議，涉及對國際原子能機(jī)構(gòu)的《核安全公約》等文件進(jìn)行修正，并在2011年維也納舉行的國際原子能機(jī)構(gòu)第55屆會議成果文件中得到體現(xiàn)。與此同時(shí)，俄羅斯在國內(nèi)也增加了保障核電站安全計(jì)劃，改進(jìn)緊急動力供應(yīng)系統(tǒng)，并實(shí)施蒸汽發(fā)動機(jī)供水后備系統(tǒng)和瓦斯消防系統(tǒng)。2011年俄羅斯通過《放射性廢物管理法》，要求生產(chǎn)者為新產(chǎn)生廢物支付費(fèi)用。

國際機(jī)構(gòu)的應(yīng)變舉措

實(shí)現(xiàn)核安全不僅需要先進(jìn)的核電安全技術(shù)，以及核電管理部門與核工業(yè)部門對核設(shè)施在選址建設(shè)運(yùn)營、廢料處置、緊急事故處理等各環(huán)節(jié)恪守“安全第一”職責(zé)，還需要權(quán)威高效的核安全監(jiān)管部門，切實(shí)履行核安全審查和監(jiān)管責(zé)任，作為保障安全的關(guān)卡[3]。福島核事故向世界敲響警鐘，警示了專業(yè)高效的核安全監(jiān)管體制對于保障核安全的重要性。

福島核事故發(fā)生后，國際原子能機(jī)構(gòu)汲取前車之鑒，對于國際核安全評估和監(jiān)管提出新的要求。2011年維也納部長級核安全大會宣言提出，制訂“核安全行動計(jì)劃”。其中具體包括以下12項(xiàng)具體措施[2]：

1.根據(jù)從福島核事故中汲取的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對核電站安全薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行評估；2.加強(qiáng)國際原子能機(jī)構(gòu)的同行評議；擁有核電廠的成員國應(yīng)定期、自愿地申請國際原子能機(jī)構(gòu)的評估，并在三年內(nèi)進(jìn)行相應(yīng)的改進(jìn)；3.加強(qiáng)應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)；4.通過開展對國家核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、人員和財(cái)政配備及技術(shù)支持的評審，加強(qiáng)工作成效；5.提升核安全相關(guān)機(jī)構(gòu)成效；6.評審和強(qiáng)化國際原子能機(jī)構(gòu)的安全標(biāo)準(zhǔn)并改善標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，包括適用于所有核設(shè)施與核設(shè)備的通用安全標(biāo)準(zhǔn)，以及針對核電廠、研究堆、燃料循環(huán)設(shè)施、放射性廢物處理設(shè)施、輻射源應(yīng)用等安全標(biāo)準(zhǔn)；7.加強(qiáng)國際法律框架的效力；8.幫助首次啟動核電計(jì)劃的成員國構(gòu)筑基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)；9.加強(qiáng)與保持包括在國家、地區(qū)和國際層面的教育、培訓(xùn)和專業(yè)知識等能力建設(shè)；10.確保公眾和環(huán)境在發(fā)生核緊急事件后持續(xù)受到免遭電離輻射的保護(hù)；11.提高溝通的透明度和有效性，改善信息交流；12.開展有效利用研究與開發(fā)。

“后福島時(shí)期”中國核安全監(jiān)管建議

福島核事故發(fā)生后，中國立即對核設(shè)施開展全面詳細(xì)的安全檢查，要求加強(qiáng)安全管理，對有安全隱患的核設(shè)施提出短、中、長期改進(jìn)要求。此外，中國政府要求全面審查在建核電站，直至2012年《核電中長期發(fā)展規(guī)劃(2011—2020年)》等發(fā)布后，才正式重啟核電項(xiàng)目。

中國核電建設(shè)始于20世紀(jì)80年代，截至2013年12月31日，投入運(yùn)營的核電機(jī)組有17臺，總裝機(jī)容量為1 483萬千瓦，大部分是二代改進(jìn)型機(jī)組，但距《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提出的2015年運(yùn)行核電機(jī)組裝機(jī)容量達(dá)到4 000萬千瓦的差距依然很大。中國在建核電機(jī)組31臺，是目前世界上在建核電機(jī)組規(guī)模最大的國家。

中國目前正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進(jìn)程中，面對日益嚴(yán)峻的環(huán)境污染和氣候變化的挑戰(zhàn)，中國將發(fā)展核電作為國家能源發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。面對艱巨的核安全監(jiān)管任務(wù)，中國需要從福島核災(zāi)難的“前車之覆”中汲取教訓(xùn)，借鑒在核電發(fā)展領(lǐng)域起步較早的發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，提高核安全信息透明度，系統(tǒng)推進(jìn)核能行業(yè)安全文化建設(shè)，進(jìn)一步提升核安全建設(shè)和監(jiān)管能力。

＞＞專業(yè)高效的核安全監(jiān)管體制對于保障核安全具有重要作用

目前世界上主要核電大國都在核電發(fā)展初期制定了原子能領(lǐng)域基本法，并在此基礎(chǔ)上形成較為完整的法律體系。目前中國核能領(lǐng)域的國家法律僅有2003年起實(shí)施的《放射性污染防治法》，應(yīng)加強(qiáng)核安全立法，以法律制度強(qiáng)制保障中國核電的安全發(fā)展和核安全監(jiān)管部門的權(quán)威性，明確相關(guān)部門和企業(yè)在核安全領(lǐng)域的責(zé)任要求，對原子能研發(fā)利用、放射性廢物處置、核損害賠償、核安全與核保障等問題從全局上進(jìn)行規(guī)范[3]。與此同時(shí)，核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)健全監(jiān)管體系內(nèi)部的自我評價(jià)與改進(jìn)的長效機(jī)制。

鑒于核安全標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管技術(shù)體系和硬件設(shè)備的專業(yè)性，應(yīng)加強(qiáng)中國核安全機(jī)構(gòu)科研能力建設(shè)，建立核安全研究基地，促進(jìn)行業(yè)內(nèi)學(xué)習(xí)共享安全運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)。安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要采取措施吸引核安全專業(yè)人才，探索有效人才培養(yǎng)模式，加強(qiáng)人員專業(yè)知識培訓(xùn)及工程實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累。健全核安全文化，通過組織體系和規(guī)章制度保障安全標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格執(zhí)行和安全文化的貫徹執(zhí)行。

中國核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該加強(qiáng)與國際原子能機(jī)構(gòu)等國際組織的交流與合作，加強(qiáng)核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)科研能力建設(shè)與核安全技術(shù)國際交流合作，通過國際經(jīng)驗(yàn)交流共享，強(qiáng)化國家安全標(biāo)準(zhǔn)，推動核安全建設(shè)和監(jiān)管的不斷進(jìn)步，提升中國核安全監(jiān)管有效性。

與此同時(shí)，應(yīng)建立有效的公眾參與機(jī)制，提高公眾在核設(shè)施選址、建造、運(yùn)行等過程中的參與程度，制定明確的核安全信息發(fā)布流程和可行的公眾參與方案，對公眾開展科學(xué)認(rèn)識核能和輻射防護(hù)知識的教育培訓(xùn)。讓公眾科學(xué)地認(rèn)識核能，掌握科學(xué)輻射防護(hù)知識，減少對于核不必要的恐慌。

通過采取這些應(yīng)對措施，希望能夠進(jìn)一步增強(qiáng)中國核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和有效性，促使其切實(shí)履行核安全審查和監(jiān)管責(zé)任，為中國核電安全運(yùn)行保駕護(hù)航。

[1]國際原子能機(jī)構(gòu).2010年年度報(bào)告[R].維也納: 國際原子能機(jī)構(gòu), 2011.

[2]國際原子能機(jī)構(gòu).核安全行動計(jì)劃[EB/OL].2011-09-13[2014-04-10].http://www-ns.iaea.org/actionplan/default.asp.

[3]自然資源保護(hù)協(xié)會(NRDC).中國核安全監(jiān)管體制改革建議 [R].北京: 自然資源保護(hù)協(xié)會, 2014.