簡析某政府投資建設(shè)項目施工階段的造價管理

顧永祥

摘要：近年來隨著政府投資工程的擴大，只有加強政府投資工程項目造價的有效管理才能保證工程質(zhì)量和安全，提高投資效益。工程項目的造價控制是投資決策階段、設(shè)計階段、發(fā)包階段、施工階段及竣工驗收階段的全過程控制。目前，政府投資工程建設(shè)的管理，特別是工程造價的合理確定和有效控制仍然存在大量的不容忽視的問題。如何實施政府投資工程施工階段的造價控制已成為各級政府及工程造價管理部門的首要任務(wù)。

關(guān)鍵詞：政府投資項目；施工階段；造價控制

一、施工階段影響工程造價控制風險因素分析

建設(shè)項目施工階段是實現(xiàn)建設(shè)工程價值的主要階段，建設(shè)持續(xù)時間長，也是工程建設(shè)項目投資費用最多的階段，在工程實踐中往往把施工階段作為工程造價控制的重要階段。在建設(shè)項目施工過程中，由于處于復(fù)雜多變的環(huán)境條件下，且自身作業(yè)活動多種多樣，施工條件多變使得建設(shè)項目面臨工期、質(zhì)量、施工方案、設(shè)計變更等多因素的風險。這些風險因素又影響著建設(shè)項目施工階段的工程造價的控制。因此，有必要對施工階段影響工程造價控制的風險因素進行識別，通過合同條款優(yōu)化合理分擔風險，通過優(yōu)化管理流程減少風險，實現(xiàn)全風險造價管理。

施工階段影響工程造價控制的因素很多，有技術(shù)和非技術(shù)因素，無論是技術(shù)因素還是非技術(shù)因素均可歸屬于合同、技術(shù)、組織這三大系統(tǒng)，據(jù)此建立反映工程造價風險因素控制的遞階層次結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)由目標層、制約因素層和基本因素層組成。建設(shè)項目工程造價風險控制為目標層，合同、技術(shù)、組織這三大系統(tǒng)為制約因素層；進度條款、質(zhì)量條款、價款條款、材料設(shè)備條款、施工方案、施工工藝、安全措施、組織架構(gòu)、管理流程等基本因素層。建設(shè)項目工程造價風險因素體系如圖1.1所示，具體風險控制因素詳細項目如表1.1所示。

從圖1.1和表1.1可以看出，施工階段是各種風險發(fā)生的集中階段，由于施工生產(chǎn)不同于一般生產(chǎn)活動的一次性、整體性等特點，導致實施階段一旦有風險事件的發(fā)生就會引起一連串的連鎖反應(yīng)，導致工期延誤、建設(shè)投資增加。故發(fā)包人自身應(yīng)建立適當?shù)捻椖抗芾斫M織結(jié)構(gòu)，完善建設(shè)管理程序，確保內(nèi)外組織協(xié)調(diào)通暢，盡量避免增加新的項目和功能要求變更，及時批復(fù)各種簽證變更手續(xù)，進行工程量確認并支付相關(guān)價款；監(jiān)理單位應(yīng)配備足額有經(jīng)驗的人員，保證監(jiān)理工作人員的穩(wěn)定性，特別避免主要監(jiān)理工程師的更換，按照合同要求及相關(guān)技術(shù)規(guī)定認真負責的做好現(xiàn)場監(jiān)理和建設(shè)項目的計量工作，做好發(fā)包人和承包人之間的協(xié)調(diào)溝通；承包人應(yīng)在遵守合同規(guī)定和技術(shù)標準的情況下嚴格按照圖紙，采用合理的施工方案，安全有序組織施工，保質(zhì)保量完成施工任務(wù)，避免因施工質(zhì)量引起的后期使用成本增加和返工帶來的費用損失，同時應(yīng)提高施工人員和現(xiàn)場管理人員素質(zhì)，確保建設(shè)項目按期順利竣工。

總之，發(fā)包人、承包人和監(jiān)理單位要協(xié)調(diào)配合、各行其責，合理分擔風險，實現(xiàn)全風險造價管理。

二、施工階段工程造價管理問題分析

（1）施工合同約定不明確

在工程項目施工階段，工程承發(fā)包雙方依據(jù)合同條款約定的權(quán)利和義務(wù)，履行責任，實施工程項目管理。施工合同對工程造價管理的影響很大，工程實踐中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)發(fā)包人和承包人之間的施工合同不規(guī)范、不嚴密、前后矛盾，對承包范圍以及承發(fā)包人工作界定不清、進度與質(zhì)量條款約定不完整、合同價款調(diào)整方式約定不清，解決糾紛時無章可循、無據(jù)可依。而施工合同是施工階段承發(fā)包雙方進行建設(shè)項目管理的重要依據(jù)，必須加強合同管理，完善合同條款。

（2）施工組織設(shè)計不合理

施工組織設(shè)計是用來指導施工項目全過程各項活動的技術(shù)、經(jīng)濟和組織的綜合性文件，是施工技術(shù)與施工項目管理有機結(jié)合的產(chǎn)物，它能保證工程開工后施工活動有序、高效、科學合理地進行。施工組織設(shè)計應(yīng)體現(xiàn)降低工程成本的措施，選用經(jīng)濟合理的施工組織設(shè)計方案。如在基礎(chǔ)施工階段，土方機械的合理選用和配合、基坑圍護方案、井點設(shè)置等都對工程成本產(chǎn)生較大的影響。施工組織設(shè)計在很大程度上影響著承包人的工程造價確定和控制。由于本論文主要立足于投資人（發(fā)包人）角度進行工程造價管理分析，后文不再深入探討。

（3）進度與造價控制不協(xié)調(diào)

一方面，建設(shè)項目施工進度完成情況通過計算已完項目工程量體現(xiàn)，而承包人已完工程量是工程造價撥付的重要依據(jù)，兩者之間必須協(xié)調(diào)一致。另一方面，建設(shè)項目進度與造價兩者相互關(guān)聯(lián)，是必須統(tǒng)一考慮和集成管理與控制的兩個要素。例如為了縮短工期就需要組織加班趕工，而加班趕工就要支付趕工費等措施費用，會造成建設(shè)項目造價的上升；反之，如果削減了項目造價，項目實施中能夠投入和占用的資源就會下降，就會直接影響到項目的進度

（4）變更簽證管理不完善

變更產(chǎn)生的原因有很多，如設(shè)計時沒有充分考慮建筑功能的要求及與周圍環(huán)境的協(xié)調(diào)；一個項目的設(shè)計由多個專業(yè)共同完成，設(shè)計工作組織不好，出現(xiàn)專業(yè)間相互矛盾；施工圖審查不嚴，施工過程中又發(fā)現(xiàn)問題；建設(shè)項目新增功能和使用要求；現(xiàn)場施工條件的變化等。而簽證是發(fā)包人與承包人在工程實施過程中對發(fā)生合同范圍外施工項目工作一種彌補手段，動態(tài)影響建設(shè)項目的工程造價。簽證引起的造價上升可達15%～20%，一些項目甚至更高。變更和簽證必然帶來工程量項目的變更，從而影響工程造價的控制。因此，必須重視變更簽證對工程造價的影響程度。

三、某政府投資建設(shè)項目施工階段造價管理對策

（1）重視合同專用條款的制定，降低合同風險

施工階段造價控制首先要以發(fā)包人和承包人簽訂的施工合同條款為原則?！督ㄔO(shè)工程施工合同》主要由《協(xié)議書》、《通用條款》、《專用條款》三部分組成，通用條款是根據(jù)法律、行政法規(guī)規(guī)定及建設(shè)工程施工的需要訂立，通用于建設(shè)工程施工的條款。專用條款是發(fā)包人與承包人根據(jù)法律、行政法規(guī)規(guī)定，結(jié)合具體工程實際，經(jīng)協(xié)商達成一致意見的條款，是對通用條款的具體化、補充或修改。因此，必須加強通過完善施工合同專用條款，從源頭上把控施工階段的工程造價管理。

為了減少合同風險及合同內(nèi)索賠事件的發(fā)生，筆者提出政府投資建設(shè)項目由代建人聘請專業(yè)從事建設(shè)與房地產(chǎn)法律事務(wù)的律師，項目監(jiān)理單位的總監(jiān)、跟蹤審計單位的技術(shù)負責人、政府審計部門的代表及代建人派駐的工程師共同組成合約小組，協(xié)助發(fā)包人在招標文件編制階段參與合同起草和談判。合同條款根據(jù)招投標文件和中標通知書嚴格按照《建設(shè)工程施工合同示范文本》字斟句酌，事先預(yù)料到的問題在合同中都要約定清楚，減少日后扯皮。如雙方的權(quán)利和義務(wù)，不可抗力的認定，工程索賠條件、程序等都進行了明確；對合同約定范圍外價款風險調(diào)整的方式以及調(diào)整范圍給予界定。從而使工程造價在競爭中實現(xiàn)合理確定，避免產(chǎn)生疏漏，造成索賠，從合同的角度杜絕低報價，高索賠的發(fā)生。

（2）準確計量工程量，進行進度與造價集成管理

首先，工程量計量是控制項目投資支出的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。工程計量是指根據(jù)設(shè)計文件及承包合同中關(guān)于工程量計算的規(guī)定，項目監(jiān)理機構(gòu)對承包人申報的已完成工程的工程量進行的核驗。正確的計量是發(fā)包人向承包人支付工程進度款的前提和依據(jù)，如計量有偏差，直接影響工程造價的高低。經(jīng)過項目監(jiān)理機構(gòu)計量所確定的數(shù)量是向承包人支付任何款項的憑證。規(guī)范項目工程計量，能夠有效加強資金管理，嚴格控制工程投資，實現(xiàn)資金的時間價值，保證項目建設(shè)的順利進行。

其次，工程量計量是約束承包人履行合同義務(wù)的手段。發(fā)包人對承包人的付款，是以工程師批準的付款證書為憑據(jù)的，工程師對計量支付有充分的批準權(quán)和否決權(quán)。對于不合格的工作和工程，工程師可以拒絕計量。同時，工程師通過按時計量，可以及時掌握承包人工作的進展情況和工程進度。當工程師發(fā)現(xiàn)工程進度嚴重偏離計劃目標時，可要求承包人及時分析原因、采取措施、加快進度。筆者認為，建設(shè)項目進度與造價控制可以可同S曲線來進行，如圖1.2所示。

S曲線以橫坐標表示時間，縱坐標表示累計完成的工程數(shù)量或造價，即可形成一條形如“S”的曲線。S曲線可用于控制工程造價和工程進度[21]。其控制程序如下：

1）根據(jù)工程項目進度計劃安排，在以橫坐標表示時間，縱坐標表示累計完成的工程數(shù)量或造價的坐標體系中，繪制工程數(shù)量或造價的計劃累計S曲線；

2）根據(jù)工程進展情況，在同一坐標體系中繪制工程數(shù)量或造價的實際累計S曲線；

3）將實際S曲線與計劃S曲線進行比較，以此判斷工程進度偏差或造價偏差；

4）如果出現(xiàn)較大偏差，則應(yīng)分析原因，要求承包人采取措施進行調(diào)整；

5）如果投資計劃或進度計劃作出調(diào)整后，重新繪制調(diào)整后的S曲線，以便在下一步控制過程中進行對比分析。

（3）施工過程跟蹤審計，降低結(jié)算審計難度

筆者在長期的工程審計實踐中總結(jié)發(fā)現(xiàn)，跟蹤審計可以彌補現(xiàn)場監(jiān)理、業(yè)主造價專業(yè)知識的不足，咨詢單位作為業(yè)主造價控制的參謀，協(xié)助業(yè)主做好施工階段造價控制的相關(guān)工作。實施階段要消耗大量的資源，投資強度遠高于其它階段。項目實施前，造價咨詢單位協(xié)助業(yè)主制定一個既能保證工程建設(shè)資金需要，又能盡量少占用資金、降低資金成本的合理資金使用計劃。實施過程中，針對建設(shè)單位代表不了解結(jié)算審計事項，簽證把關(guān)不嚴，合同內(nèi)內(nèi)容重復(fù)簽證，隱蔽工程結(jié)算審計無法取得第一手資料等現(xiàn)象，做好施工全過程跟蹤審計。跟蹤審計不僅能對隱蔽工程審計提前介入，而且能對變更和重大簽證做出造價比較分析，工程竣工完成時基本上結(jié)算審計也完成了大部分工作，提高了工程造價結(jié)算審計的效率。

（4）優(yōu)化變更簽證管理流程，減少不確定性造價

變更和現(xiàn)場簽證一般都會帶來費用的增加，隨意變更和簽證，可能會造成造價失控。通過變更論證制度和簽證管理加強變更與簽證管理，并重視對變更的必要性及合理性的論證。對必要的變更和簽證，要做到先算賬后施工，變更前應(yīng)及時計算出發(fā)生增減的費用，不必要的變更堅決杜絕。無論是哪一方提出的變更要求都應(yīng)由原設(shè)計單位出具正式設(shè)計變更文件，經(jīng)監(jiān)理、發(fā)包人、跟蹤審計單位簽署后實施。沒有經(jīng)過發(fā)包人、跟蹤審計單位、設(shè)計單位和監(jiān)理確認的變更和簽證，不能編制變更預(yù)算；變更簽證沒有經(jīng)過發(fā)包人代表、跟蹤審計人員和監(jiān)理人員確認同意，不能進入進度款支付。

（5）做好暫定材料、設(shè)備價格的確定，降低采購成本

建設(shè)項目工程造價由建筑安裝工程造價、設(shè)備費及工程建設(shè)其它費用組成。其中設(shè)備費及材料費在建安工程造價中占有很大的比重。筆者通過有關(guān)工程審計實踐與調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對于部分特殊材料，如不同品牌價格差異很大的暫定價材料和設(shè)備供應(yīng)最好采用甲方訂貨，乙方與供貨單位簽訂采購合同并組織進料，甲方監(jiān)督檢查數(shù)量和質(zhì)量，這樣既控制了材料價格又監(jiān)督了材料質(zhì)量，必要時，甲方將材料款直接撥付給供料單位，也防止乙方挪用材料款，確保工程材料款及時到位，加快工程進度，降低工程造價。

四、某政府投資建設(shè)項目施工階段造價管理具體內(nèi)容與成效

（1）重視合同專用條款的制定，通過組建合同管理團隊細化了施工合同專用條件，擬定了有關(guān)工程造價的專用條款多項。比如；有關(guān)合同價款及調(diào)整的專項條款及有關(guān)工程變更價款調(diào)整及竣工結(jié)算專用條款。

原先類似項目多采用固定總價合同方式，對工程變更價款調(diào)整及竣工結(jié)算約定不明確。招標時清單工程量錯誤、漏項等引起的矛盾結(jié)算時無法解決；增加的變更或簽證內(nèi)容價格也難以確定。案例項目合同價款采用固定單價方式，工程量按實結(jié)算工程量避免了矛盾。同時，案例項目專用條款對建筑材料價格風險控制進行了明確界定，承發(fā)包雙方共擔任風險。

（2）嚴格執(zhí)行區(qū)政府投資建設(shè)中心有關(guān)建設(shè)工程計量管理制度。主要內(nèi)容如下：

1）進行計量的工程項目（含單位、分部、分項工程）必須已填寫工程開工申請單，按程序完成開工審批，質(zhì)量自檢、抽檢合格，并有完整施工、質(zhì)量檢驗資料的工程項目。

2）凡未經(jīng)驗收或驗收資料不真實、不完備的，質(zhì)量不合格或質(zhì)量有缺陷且缺陷修復(fù)尚未通過驗收的未經(jīng)總監(jiān)、項目工程師、跟蹤審計單位批準，未按規(guī)定辦理分包手續(xù)的工程項目均不予計量。

3）因承包人擅自處理而發(fā)生的工程量不予計量。

4）建設(shè)中心、監(jiān)理公司（項目管理公司）對合格工程量、隱蔽工程隱蔽前必須及時進行計量。工程量計量由施工單位、監(jiān)理公司（項目管理公司）、建設(shè)中心現(xiàn)場代表、跟蹤審計人員共同進行。工程量計量單經(jīng)各方簽字后，于次日前報一份給建設(shè)中心項目負責人，項目負責人根據(jù)情況組織核驗，工程量計量每周應(yīng)不少于一次。

通過嚴格執(zhí)行相關(guān)工程量計量制度，保證了項目已完工程量計算的準確性，為工程進度款的撥付提供了依據(jù)，有助于發(fā)包人進行進度和造價的集成管理，降低建設(shè)項目的造價。

（3）設(shè)立變更簽證管理制度，通過制度嚴控變更和簽證。具體內(nèi)容如下：

1）對項目變更的必要性及合理性的論證。對于施工確需的重大設(shè)計變更，由代建人組織設(shè)計單位、監(jiān)理單位、跟蹤審計單位和施工單位人員共同進行分析論證。無論是哪一方提出的變更都應(yīng)由原設(shè)計單位出具正式設(shè)計變更文件，經(jīng)監(jiān)理、發(fā)包人簽署后實施。變更管理流程圖如圖1.3所示，

2）明確工程、預(yù)算等有關(guān)人員的分工，確保簽證的質(zhì)量，杜絕不實及虛假簽證。借鑒ISO9000質(zhì)量體系認證的做法，使現(xiàn)場記錄（包括工程簽證）具有可溯性，以約束現(xiàn)場管理人員的行為。

3）必需的施工簽證及時按程度辦理。為確保工程簽證的客觀準確，強調(diào)辦理工程簽證及時性和程度性。一道工序施工完成，時間久了一些細節(jié)容易忘記，如果再被第二道工序覆蓋，客觀的數(shù)據(jù)資料就難以甚至無法證實，給索賠處理帶來難度。因此代建人要求工程簽證要嚴格按規(guī)定的程序和時限處理，逾期不予認可。簽證管理流程如圖1.4所示。

4）簽證的描述要求客觀準確。對隱蔽工程的簽證要以圖紙為依據(jù)，標明被隱蔽的部位、工藝、質(zhì)量完成情況，如果被隱蔽部位的工程量在圖紙上不確定，還應(yīng)標明幾何尺寸并附上簡圖和現(xiàn)場施工影像資料。施工圖以外的簽證，必需寫明時間、地點、事由、幾何尺寸或原始數(shù)據(jù)，不能籠統(tǒng)地簽注工程量或造價。

5）重視信息管理。合同補充協(xié)議和經(jīng)常性工地會議紀要、工作聯(lián)系單、各方往來函件等作為合同內(nèi)容的一種延伸和解釋，要求完整保存，建立技術(shù)檔案，對合同執(zhí)行情況進行動態(tài)分析。對實施過程中出現(xiàn)的設(shè)計變更和工程洽商，按時間順序分專業(yè)編號登記，以便及時調(diào)用。索賠處理必需嚴格以合同為依據(jù)，積累一切可能涉及索賠和反索賠的資料，及時合理地處理索賠事件。

通過制度方式嚴控各種變更和簽證現(xiàn)場，有效解決了施工階段工程造價不斷增加的問題。只有合理有效的變更和簽證才能進入進度款支付階段，從而減少不確定性造價的增加。施工階段，社區(qū)服務(wù)中心項目共發(fā)生變更簽證項目39項，合計變更簽證金額1017969.13元，僅占合同造價64242708.57元的1.58%，遠低于政府投資建設(shè)項目的平均水平。

（4）做好施工階段工程暫定價材料與設(shè)備價格的確定。暫定價格材料、設(shè)備是工程施工招投標過程中未明確部分的工程造價，其數(shù)額的大小影響結(jié)算階段的造價。在所需暫定價材料與設(shè)備施工前做好其價格的確定，保證了發(fā)包人對工程造價的有效控制，避免結(jié)算審計過程中的造價糾紛。施工階段工程暫定價材料與設(shè)備的價格確定過程，主要做了以下幾個方面的工作：

1）根據(jù)工程量清單及設(shè)計文件、圖紙、參考施工招標期間的《市建設(shè)工程價格信息》及相應(yīng)的市場價格，確定了暫定價材料與設(shè)備的種類和數(shù)量；

2）在招標文件及承發(fā)包合同中明確主要材料、設(shè)備的采購、運輸、保管方式以及雙方的責任和義務(wù)，作為造價控制的依據(jù)；

3）施工采購前，充分調(diào)查市場供求情況，查清材料、設(shè)備的價格信息、供貨渠道等信息，為確定暫定價材料與設(shè)備的價格服務(wù)；

4）對材料、設(shè)備價格進行詢價，采購競價等方式，確定價格。

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