耕地保護經(jīng)濟補償?shù)幕締栴}分析及其政策路徑

呂國輝

【摘要】耕地保護作為一種具有外部性的經(jīng)濟活動，不僅能帶來經(jīng)濟收益，更重要的是為全社會的穩(wěn)定及生態(tài)環(huán)境帶來了巨大的社會效益和生態(tài)效益。耕地保護的經(jīng)濟補償機制是建立耕地保護長效機制的核心，因此必須要知道耕地保護經(jīng)濟補償?shù)幕締栴}，并做好耕地保護經(jīng)濟補償?shù)臋C制。

【關(guān)鍵詞】耕地保護、經(jīng)濟補償、政策分析

一、前言

我國人多地少，耕地資源數(shù)量匱乏，耕地資源質(zhì)量差，人均耕地占有量遠低于世界平均水平。盡管我國在不斷加強糧食生產(chǎn)的扶持力度，但種糧農(nóng)民的收入長期處于較低水平狀態(tài)，且非農(nóng)收入在農(nóng)戶家庭總收入的比重呈現(xiàn)逐步提高的態(tài)勢，在一定程度上動搖了我國糧食生產(chǎn)的根基。因此必須要做好耕地保護制度，以確保農(nóng)民們的收入。

二、耕地保護經(jīng)濟補償存在的問題

1、公共政策損益補償機制不健全

（1）耕地保護中利益受損的主體利益表達渠道不暢。在現(xiàn)有耕地保護政策框架下，由于農(nóng)戶群體在落實耕地保護政策利益關(guān)系的博弈中處于弱勢地位，分散的農(nóng)戶很難形成實行耕地保護的利益群體，很難組成集體行動來提升其對政府部門的博弈地位。只有完善耕地保護中農(nóng)民的利益表達機制，使農(nóng)民的代償訴求能夠通過合理的表達渠道，才能為耕地保護提供必要條件。

（2）政策主體對受損主體的補償訴求缺乏有效的、正式的回應(yīng)制度。目前，社會缺少完善的、耕地保護利益受損主體的利益表達制度安排，耕地保護中農(nóng)民的利益表達渠道，或者不健全，或者不暢通，致使農(nóng)民的利益訴求無法通過正常的渠道表達出來。加之，中間環(huán)節(jié)過多，信息傳遞準(zhǔn)確度低，使決策主體不能通過耕地保護政策做出準(zhǔn)確的回應(yīng)。只有完善政府對耕地保護的回應(yīng)機制，才能對耕地保護中受損主體訴求及時做出回應(yīng)，并納入政府的政策議程，才能使得受損主體的利益得以及時保障。

（3）耕地保護損益補償機制主體之間（受益方與受損方）缺乏相應(yīng)的協(xié)商機制。這既是我國現(xiàn)行的命令型、監(jiān)管型的自上而下式的耕地保護體制的必然結(jié)果，也是耕地保護制度供給不足的具體體現(xiàn)。各個省級土地管理部門更多的是注重完成國家土地管理部門下達的建設(shè)用地和耕地保護指標(biāo)，而缺乏其相互之間的協(xié)商、討論利益補償?shù)氖乱恕?/p>

2、耕地資源價值核算不完善

根據(jù)資源價值理論，耕地資源的總經(jīng)濟價值包括使用價值和非使用價值兩部分。所謂耕地資源的使用價值是指當(dāng)耕地資源被使用或消費的時候，滿足人們某種需要或偏好的能力。使用價值又可以進一步分解為直接使用價值、間接使用價值和選擇價值三部分。耕地資源的直接使用價值是由耕地資源對目前的生產(chǎn)或消費的直接貢獻來決定的，如耕地資源的糧食生產(chǎn)功能。耕地資源的間接使用價值是指耕地所提供的用來支持目前的生產(chǎn)和消費活動的各種功能中間接獲得的價值，如其生態(tài)服務(wù)功能。耕地資源的選擇價值在一定意義上是一種期權(quán)價值，是指當(dāng)代人可能現(xiàn)在愿意為將來耕地的使用而做出的支付。耕地資源的非使用價值相當(dāng)于耕地資源的內(nèi)在屬性。存在價值是其主要形式，主要是因為人們具有遺贈動機、禮物動機和同情動機。耕地資源的存在價值是人們對耕地資源價值的一種道德上的評判。人們對耕地資源存在意義的支付意愿就是其存在價值的基礎(chǔ)?；谝陨显颍诖_定耕地價值時，除了其經(jīng)濟價值之外，應(yīng)將耕地的生態(tài)價值、社會價值和代際公平價值等方面的非市場價值納入政策決策框架之中，科學(xué)評估耕地價值，建立耕地保護的經(jīng)濟補償機制，重構(gòu)耕地保護的利益分享機制，促使耕地保護外部性內(nèi)在化。

三、耕地保護利益補償模式的構(gòu)建

1、耕地保護利益補償?shù)闹黧w界定

補償主體可分為受償主體和給付主體兩部分。受償主體是指當(dāng)前耕地的利用者或經(jīng)營者，即耕地保護區(qū)域內(nèi)提供社會與生態(tài)價值等正外部性價值的主體。在我國，受償主體主要是農(nóng)民，即對承擔(dān)耕地保護責(zé)任的農(nóng)民進行直接補貼。給付主體是指在區(qū)域內(nèi)正外部性的受益者或欲使土地流轉(zhuǎn)而從中獲益者。在我國，給付主體主要是糧食生產(chǎn)赤字省、糧食生產(chǎn)赤字縣、糧食生產(chǎn)赤字鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以及城市居民。另外，由于耕地保護具有一定的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因此，國家財政必須給予資金的配套支持，因此，國家也應(yīng)該是給付主體之一。

2、耕地保護利益補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

對于耕地保護利益補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，目前理論界主要有兩種觀點，一是從耕地資源價值的內(nèi)涵出發(fā)，依據(jù)耕地保護的價值測算其補償標(biāo)準(zhǔn)。認為，耕地保護利益補償應(yīng)以耕地的社會、經(jīng)濟、生態(tài)綜合效益為標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)耕地保護的價值測算其補償標(biāo)準(zhǔn)；二是從耕地利用的機會成本出發(fā)來確定耕地保護利益補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。認為，糧食是一種特殊商品，耕地上生產(chǎn)的糧食，其經(jīng)濟價值遠不能通過市場價格得到體現(xiàn)，加之土地用途的可轉(zhuǎn)換性和農(nóng)民務(wù)工方式的可選擇性，糧食生產(chǎn)的機會成本遠遠大于其當(dāng)前實際所得，因此，政府應(yīng)該依據(jù)對機會成本的補償來控制糧食種植面積和產(chǎn)量，以保障糧食安全。本文建議采用后者，即從耕地利用的機會成本出發(fā)來確定耕地保護利益補償。

3、耕地保護利益補償?shù)姆绞?/p>

可以采用以資金補償為主，多元化的補償方式。一是資金補償。它是指對承擔(dān)耕地保護責(zé)任的農(nóng)民提供資金上的直接補償，是經(jīng)濟補償最主要的形式，也是最直接和最容易被接受的方式。二是食物補償。它是指對承擔(dān)耕地保護責(zé)任的農(nóng)民提供物質(zhì)上的支持，具體包括向承擔(dān)耕地保護責(zé)任的農(nóng)民提供化肥、農(nóng)藥和先進的農(nóng)業(yè)機械等生產(chǎn)資料；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；居住和勞動條件的改善等形式。三是科技補償。它是指對承擔(dān)耕地保護責(zé)任的農(nóng)民提供技術(shù)方面的指導(dǎo)和培訓(xùn)，進行科普宣講和信息交流。

四、保障耕地保護利益補償模式健康運行的措施

1、加強對各級耕地保護基金管理委員會的監(jiān)督管理

加強對各級耕地保護基金管理委員會的監(jiān)督管理是實現(xiàn)耕地保護利益補償?shù)谋匾獥l件。不規(guī)范的資金運用必然帶來嚴(yán)重的社會問題。由于耕地保護補償資金的來自于不同的主體，該資金的運用必須體現(xiàn)“取之于民，用之于民”的精神，保護耕地的補償資金按時足額到位，杜絕各類資金挪用、資金借貸以及其他不規(guī)范的級耕地保護補償資金的運用。對于違反有關(guān)基金管理辦法和財經(jīng)紀(jì)律的行為要進行嚴(yán)懲。要建立公共參與監(jiān)督機制，并確保反饋信息渠道的全方位性與暢通，使公眾真正參與到耕地保護區(qū)域協(xié)調(diào)的監(jiān)督中，實行耕地保護的相關(guān)信息及時有效地向全社會特別是相關(guān)利益方公開，促使保護耕地的數(shù)量與質(zhì)量達到相關(guān)要求。

2、建立受償農(nóng)戶耕地保護補償賬戶體系

耕地保護補償賬戶體系的建立是實現(xiàn)耕地保護利益補償機制良好運行的重要環(huán)節(jié)。只有對承擔(dān)耕地保護責(zé)任的農(nóng)民在利益上切實得到利益補償，才能夠真正調(diào)動農(nóng)戶保護耕地的內(nèi)在動力和積極性。建議以行政縣為基本單位，建立受償農(nóng)戶耕地保護補償賬戶體系，以保證農(nóng)戶按期、足額、安全的得到耕地保護的補償資金。

五、結(jié)束語

耕地保護的經(jīng)濟補償機制是建立耕地保護長效機制的核心。為達到耕地資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)耕地資源和我國經(jīng)濟的雙重可持續(xù)發(fā)展，需要對現(xiàn)行土地管理制度進行創(chuàng)新，即采取適當(dāng)措施對耕地資源的總價值實行經(jīng)濟補償，逐步建立起長效的耕地保護經(jīng)濟補償機制，使耕地保護所產(chǎn)生的正外部性在經(jīng)濟上得以實現(xiàn)，從根本上解決耕地比較效益低下的問題。

參考文獻

[1]田春，李世平.論耕地資源的生態(tài)效益補償[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2009，（01）.

[2] 裴永輝.農(nóng)業(yè)面源污染控制的生態(tài)補償機制研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，（30）.

[3] 陳會廣.耕地保護補償機制構(gòu)建的理論與思路[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013，（03）.