政治與行政二分：村莊治理的分權(quán)化改革探索
——以浙江省寧波市S村為例

□ 孫瓊歡 董德兵

政治與行政二分：村莊治理的分權(quán)化改革探索
——以浙江省寧波市S村為例

□ 孫瓊歡 董德兵

村莊治理的分權(quán)化模式是針對村民自治及其運作過程中存在的弊端而設(shè)計的新的村級治理模式。該模式體現(xiàn)了政治與行政二分的原則。按照“政治與行政二分”理論設(shè)計的村級治理的分權(quán)化模式，對于村莊治理有其現(xiàn)實意義。第一，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)二分有助于解決村莊治理的效率問題。第二，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)二分有助于應(yīng)對日益復(fù)雜的村級事務(wù)管理的需要。第三，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)二分在一定程度上緩解了村莊權(quán)力的異化。對于完善現(xiàn)有的分權(quán)化模式，“政治與行政二分”具有理論啟迪和實踐借鑒意義。

政治與行政二分；村級治理；可控性分權(quán)

浙江省農(nóng)村在村級治理的實踐中，針對村級現(xiàn)有村民自治制度其實際與成文制度存在偏的現(xiàn)狀，設(shè)計了村級治理的可控性分權(quán)模式。此模式按照“議、監(jiān)、行分立”和“權(quán)力制衡”的原則，增設(shè)一套包括村務(wù)決策委員會、村務(wù)執(zhí)行委員會及村務(wù)監(jiān)督委員會①2010年10月28日修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》已經(jīng)新增了對于村級監(jiān)督機構(gòu)的相關(guān)規(guī)定：第三十二條村應(yīng)當建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，負責村民民主理財，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實，其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產(chǎn)生，其中應(yīng)有具備財會、管理知識的人員。村民委員會成員及其近親屬不得擔任村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)成員。村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)成員向村民會議和村民代表會議負責，可以列席村民委員會會議。的村級組織，并在現(xiàn)有的村民自治制度框架下予以相關(guān)的制度設(shè)定。如果從理論視角進行審視的話，它既是權(quán)力制衡原則在具體制度設(shè)計中的運用，又體現(xiàn)了行政管理中政治與行政二分的原則，即，作為意志表達的政治與作為政策執(zhí)行的行政的分離。村級治理的可控性分權(quán)模式以獨特的方式演譯了政治與行政二分的這一理論命題。

一、村莊治理的分權(quán)化模式

浙江省寧波市S村是一個建制鎮(zhèn)的所在地，由4個自然村組成，村脫產(chǎn)干部7人，5000常住人口，其中農(nóng)民戶口為4380個，居民戶口903名，另有外來人口2000人，年集體穩(wěn)定收入15萬元左右。在所在地鎮(zhèn)黨委的指導下，S村積極穩(wěn)妥地進行了分權(quán)化村級治理的實驗。村級治理的分權(quán)化模式的運作需要在村民自治框架內(nèi)的一系列制度創(chuàng)新。

（一）組織創(chuàng)新

此模式按照“議、監(jiān)、行分立”和“權(quán)力制衡”的原則，增設(shè)一套包括村務(wù)決策委員會、村務(wù)執(zhí)行委員會及村務(wù)監(jiān)督委員會的村級組織。在此分權(quán)化模式中，村級組織的構(gòu)架如圖一所示。

值得強調(diào)的是該模式中的村級組織并不背離原有的村民自治的體制框架，該組織在很大程度上脫胎于原有的村級組織。如村務(wù)決策委員會成員主要脫胎于村三套班子成員，即村黨組織，村民委員會和村經(jīng)濟合作社。在此基礎(chǔ)上，為了拓展村務(wù)決策委員會的民意基礎(chǔ)，按5%－10%的比例從村民代表中產(chǎn)生代表充實到該組織中，也把農(nóng)村工作指導員納入到該委員會中，按專職干部進行管理。村黨組織書記是當然的村務(wù)決策委員會主任，副主任一職也由一名村黨組織副書記擔當，按專職干部進行管理；村務(wù)監(jiān)督委員會由村民會議或村民代表會議選舉產(chǎn)生，村民委員會成員及其近親屬不得擔任村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)成員，村黨組織書記是當然的村務(wù)監(jiān)督委員會主任；村務(wù)執(zhí)行委員會由村務(wù)決策委員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)構(gòu)建的村級干部人才庫進行選聘，即可以在本村范圍內(nèi)選聘，也可跨村選聘。村委會主任是當然的村務(wù)執(zhí)行委員會主任。

（二）功能創(chuàng)新

村莊治理的分權(quán)化模式在遵循《村組法》的原則精神的前提下，對村務(wù)決策委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會及村務(wù)執(zhí)行委員會的職能進行了設(shè)定，并通過具體的制度設(shè)計進一步細化和程序化。

1、村務(wù)決策委員會職責主要在于：（1）綜合村黨組織、村民委員會、村經(jīng)濟合作社的職責，管理和督促本村人事工作的安排，并對他們實行考核和測評工作。（2）在村民會議或村民代表會議的授權(quán)之下，對村莊的重要事務(wù)進行決策，推進村級經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)各項事業(yè)的健康發(fā)展。（3）加強對村務(wù)執(zhí)行委員會的領(lǐng)導，保證村級各項決策及時落實。（4）加強對村務(wù)監(jiān)督委員會的領(lǐng)導，使其能真正加強對村務(wù)執(zhí)行委員會的監(jiān)督。（5）支持村民會議和村民代表會議作為村莊權(quán)力機構(gòu)的地位，保證其享有對村莊重大事務(wù)的最終決策權(quán)，保證農(nóng)村基層的自治性質(zhì)。

2、村務(wù)監(jiān)督委員會職責主要在于：（1）列席涉及群眾利益的重要村務(wù)會議；建議村務(wù)決策委員會就有關(guān)問題召開村民（社員）代表會議。（2）對村事務(wù)、財務(wù)公開清單和報帳前的憑證進行審核；對不按有關(guān)管理制度規(guī)定做出的決定或決策提出廢止建議。（3）根據(jù)多數(shù)村民和村民代表的意見，對不稱職的村（社）委會成員提出罷免意見，提請村黨組織，報上級黨委、政府后，依法啟動罷免程序；根據(jù)多數(shù)村民和村民代表的意見，對不稱職的村務(wù)執(zhí)行委員會成員提出解聘意見，提請村務(wù)決策委員會，報上級黨委、政府后，依法啟動解聘程序。（4）定期、不定期向村務(wù)決策委員會和村民代表會議報告村務(wù)監(jiān)督工作情況；及時向村務(wù)決策委員會等組織反映村民對村務(wù)管理的意見和建議；聯(lián)系村民，廣泛聽取意見，履行監(jiān)督職責。

3、村務(wù)執(zhí)行委員會職責主要在于：（1）遵守國家法律、法規(guī)和政策及其村規(guī)民約。（2）接受鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府和村務(wù)決策委員會的領(lǐng)導，履行村務(wù)決策委員會所作出的決策，開展日常工作。（3）接受村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督，向村務(wù)決策委員會報告工作并接受評議，執(zhí)行村民會議、村民代表會議及村務(wù)決策委員會會議作出的決議、決定，協(xié)助鎮(zhèn)人民政府開展工作。

村莊治理的分權(quán)化模式在遵循現(xiàn)有的村民自治的框架下，根據(jù)各村級組織在體系中的定位，按照其功能預(yù)期以制度文本的方式對其進行了功能的設(shè)定。這既為村莊權(quán)力的行使設(shè)定了制度化的路徑，同時也彌補了《村組法》相關(guān)條款過于原則而造成的一系列的制度缺陷。如，對由村務(wù)監(jiān)督委員啟動罷免程序的設(shè)定在某種意義上彌補了《村組法》相關(guān)條款的缺失。與此同時，可控性分權(quán)模式還對整體的制度構(gòu)架進行了相應(yīng)的創(chuàng)新，這種制度創(chuàng)新包括，村務(wù)決策委會員會的工作規(guī)則，村務(wù)執(zhí)行委員會工作規(guī)則，村務(wù)監(jiān)督委員會的工作規(guī)則，專職干部的管理辦法，村務(wù)工作者管理辦法，財務(wù)管理辦法等。

村莊治理分權(quán)化改革旨在建立健全村黨組織領(lǐng)導下的充滿活力、相互制衡的治理機制。村黨組織領(lǐng)導下的村民委員會管理村級事務(wù)由直接管理向間接管理方式轉(zhuǎn)變；權(quán)力的運作方式從“議行在形式上分開，高度集權(quán)，”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白h行在實質(zhì)上分開”；干部的產(chǎn)生方式，由“當選即干部”轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑x聘結(jié)合”；權(quán)力的分配方式由“決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相對集中”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皼Q策權(quán)（包括監(jiān)督權(quán)）與執(zhí)行權(quán)的相對分離”，實現(xiàn)村級民主與管理互動共贏。這種模式轉(zhuǎn)變既不違背《村組法》的立法初衷，同時也是對現(xiàn)有村莊實際運作的一種有效調(diào)整。

二、“政治與行政二分法”及其在村級治理實踐中的演繹

“政治與行政二分法”是由德國政治學家布隆·赤里最早明確提出的，后經(jīng)美國學者威爾遜的引介和古德諾的系統(tǒng)論證而最終形成的，對20世紀的公共行政學研究和政府管理活動產(chǎn)生了巨大的影響。該理論主要探討了政黨政治與政府行政之間的關(guān)系問題，它主張對政治與行政應(yīng)當加以區(qū)分，同時也強調(diào)二者必須取得協(xié)調(diào)一致。

對于政治與行政的相互關(guān)系問題，政治學家J？K？布隆赤里明確提出應(yīng)當對此有過一段經(jīng)典的論述，他認為一個國家具有兩種基本活動，即政治活動和行政活動。這兩種活動的區(qū)別在于：“政治是在重大而且?guī)毡樾缘氖马椃矫娴膰一顒?，而行政管理則是國家在個別和細微事項方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成，但行政管理并不因此就是政治”①［美］伍德羅·威爾遜：《行政學之研究》，參見彭和平編的《國外公共行政理論精選》，中共中央黨校出版社1997版，第15頁。

古德諾在基于前人觀點的基礎(chǔ)上，對政治與行政的關(guān)系進行了更加系統(tǒng)而全面的闡釋。他認為，“在所有政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執(zhí)行功能，在所有的國家中都存在著分立的機關(guān)，每個分立的機關(guān)都用它們的大部分時間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能分別就是：政治與行政。”②［美］F·J·古德諾：《政治與行政》，華夏出版社1987版，第12頁。換言之，政治是國家意志的表達，而行政則是國家意志的執(zhí)行，這是政治與行政二分法思想的核心和前提。

農(nóng)村基層治理所體現(xiàn)出來的民主的特性以及農(nóng)村的現(xiàn)實基礎(chǔ)，對決策與執(zhí)行的分離提出了要求，這也是其把民主作為一種治理機制的一種必然邏輯。我們不能把將“政治和行政”簡單地等同于“決策和執(zhí)行”，由此，本文在運用政治與行政二分法解釋村莊治理時，首先有一個概念的界定問題。我們所說的“政治”指的是決策權(quán)，即村莊事務(wù)的基于民意整合基礎(chǔ)上的決策權(quán)，而行政指的是村莊事務(wù)的執(zhí)行權(quán)。因著民主的共性，村莊治理的分權(quán)模式以一種獨特的方式演繹出了“政治與行政二分法”的基本原則和理論要旨。

一方面，從模式設(shè)計宗旨看，體現(xiàn)了效率與民主的統(tǒng)一。村莊治理的分權(quán)化模式，一方面，村務(wù)決策委員、村務(wù)監(jiān)督委員會的組成及運作以民主作為原則，在治理中充分體現(xiàn)民眾意見的表達和交流，以便在應(yīng)該如何治理的問題上達成一致或基本一致。另一方面，村務(wù)執(zhí)行委員會在通過具體的管理活動實現(xiàn)對村莊的治理，社會秩序的構(gòu)建時，堅持以效率為原則。這種對效率原則的堅持主要體現(xiàn)在，設(shè)立了專職隊伍，實行統(tǒng)一管理，按照程序規(guī)章辦事等。這種效率與民主相統(tǒng)一的原則，也正是“政治與行政二分法”思想之要旨之所在。

另一方面，從組織構(gòu)架、職能設(shè)計上看，體現(xiàn)了決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)二分原則。在村三套班子成員的基礎(chǔ)上增加部分村民代表，形成以村黨組織書記為核心的村務(wù)決策委員會，由這一民選機構(gòu)對村級事務(wù)進行相應(yīng)的決策；設(shè)立村務(wù)執(zhí)行委員會，聘用專職村干事干部管理村務(wù)，形成了相對獨立的組織設(shè)計。從職能設(shè)定上看，村務(wù)決策委員會與村務(wù)執(zhí)行委員會職能分開，職責明確。村務(wù)決策委員會的主要職能是在村民會議或村民代表會議的授權(quán)之下，對村莊的重要事務(wù)進行決策，推進村級經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)各項事業(yè)的健康發(fā)展；村務(wù)執(zhí)行委員會的主要職能則是受鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府和村務(wù)決策委員會的領(lǐng)導，執(zhí)行村民會議、村民代表會議及村務(wù)決策委員會會議作出的決議、決定，協(xié)助鎮(zhèn)人民政府開展工作等。這種組織分設(shè)，職能分開的體制設(shè)計，體現(xiàn)了決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)二分原則。

三、決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)二分之于村莊治理的現(xiàn)實意義

“政治與行政二分法”為村級治理的分權(quán)化模式提供了學理支持，表現(xiàn)為該模式中村級決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，這對于現(xiàn)階段的村莊治理具有重要的現(xiàn)實意義。

（一）有助于解決村莊治理的效率問題

在現(xiàn)有村民自治體制框架下，由選舉產(chǎn)生的村民委員會來決策和管理村莊事務(wù)，會給村莊治理效率帶來三重挑戰(zhàn)。一則，選舉這一進入村委會的唯一路徑，使得村委會成員在推進村莊治理的過程中會考慮過多的人情因素，尤其是在村莊這一“熟人社會”中；二則，三年一屆的選舉方式造成的村委會成員更替會帶來治理的不穩(wěn)定，從而造成效率的損失。村級治理的分權(quán)化模式中村莊的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，即把競爭規(guī)范在純粹的村民決策委員會的產(chǎn)生上，著重于對村莊的公共利益的表達和整合；以選聘的方式產(chǎn)生村務(wù)執(zhí)行委員會，并獨立出來以有效地執(zhí)行公共意志。村務(wù)執(zhí)行委員會作為純粹的執(zhí)行機構(gòu)就可以以工具性和價值中立性為代價，取得和保持自身的相對穩(wěn)定，以達致加強管理的目的。這種制度設(shè)計在某種程度上規(guī)避了原有的制度設(shè)計和運作模式所帶來的村治效率的損失。

（二）有助于應(yīng)對日益復(fù)雜化的村級事務(wù)管理

隨著農(nóng)村規(guī)模的擴大，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變遷及社會群體的分化，致力于推動農(nóng)村現(xiàn)代化并有相應(yīng)財力作為支撐的基層政府積極主動地介入到農(nóng)村發(fā)展中。雖然面對著學者提出的村民自治日益“行政化”，違背了村民自治制度設(shè)計的初衷的質(zhì)疑，但基層政府對于致力于推動農(nóng)村經(jīng)濟、政治、社會建設(shè)的努力還是一如既往?；鶎诱陨隙碌慕槿胍l(fā)了村級管理事務(wù)的增多，與此同時，村莊自身的建設(shè)也對公共物品的提供提出了更高要求。這就需要建立一支專職的干事隊伍，構(gòu)建完善的工作機制，去推進村莊管理的有序化和專業(yè)化，提高村治效能。村莊治理中的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)二分，并隨之而來執(zhí)行層的相對獨立性、技術(shù)性為有效應(yīng)對現(xiàn)階段的村級治理需要提供了可能。

（三）有助于遏制村莊權(quán)力的異化

農(nóng)村社會階層分化、利益多元化及其所帶來的非根本性的利益沖突，對運用政治與行政二分理論指導村治模式的體制架構(gòu)提出了現(xiàn)實要求?！罢闻c行政二分法”要求行政遵從價值中立的原則，強調(diào)行政機構(gòu)應(yīng)原原本本地執(zhí)行政治的決策，而不應(yīng)該摻雜任何利益群體、利益集團的私利。在農(nóng)村社會出現(xiàn)分化、利益的多元化的背景下，通過選舉產(chǎn)生的村委會會受某些勢力、利益等因素的支配從而導致村級權(quán)力的異化，即其公共權(quán)力的運作偏離公益之取向，而淪為為某些特定的集團或群體謀利的工具。如何解決選舉村莊出現(xiàn)的利益分化背景下的公共權(quán)力的異化問題？如果從決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)二分這一角度出發(fā)，就是將民主，即大規(guī)模的村莊選舉規(guī)范在村務(wù)決策委員會成員的產(chǎn)生上，而將村級事務(wù)的執(zhí)行交給村務(wù)執(zhí)行委員會，使村務(wù)執(zhí)行具有一定的穩(wěn)定性，獨立性、中立性。如果從行政學角度來進行表述的話，就是說村務(wù)執(zhí)行委員會作為一個執(zhí)行機構(gòu)就可以以法理權(quán)威為基礎(chǔ)，一切遵照非人格化的規(guī)程辦事，從而促使村莊管理不至于因為某些利益群體的介入而發(fā)生異化。

四、“政治與行政二分法”對村莊治理的再啟示

村莊治理的分權(quán)化模式在其機構(gòu)及職能設(shè)置中體現(xiàn)了政治與行政二分的精神要義與理論要旨，并契合農(nóng)村現(xiàn)實的社會基礎(chǔ)。但對已有的村莊分權(quán)化治理模式，“政治與行政二分法”仍然具有啟示意義，無論是在關(guān)結(jié)點的把握還是主體間權(quán)力關(guān)系的設(shè)置上。

啟示一：加強村務(wù)決策委員會對村務(wù)執(zhí)行委員會的協(xié)調(diào)和控制，增強執(zhí)行的民意基礎(chǔ)

“政治與行政二分法”認為，政治的功能首先主要與國家意志的表達有關(guān)，其次又與國家意志的執(zhí)行有關(guān)。在國家意志的表達和執(zhí)行之間，即在法律的制定和貫徹之間，必須存在協(xié)調(diào)?！罢伪仨殞π姓刂埔员ＷC國家意志執(zhí)行，但為了保證政府的民主性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出其所要實現(xiàn)的合理目的?！雹伲勖溃軫·J·古德諾：《政治與行政》，華夏出版社1987版，第15頁。古德諾在指出政治與行政必須相互協(xié)調(diào)后，又著重探討了如何實現(xiàn)這種協(xié)調(diào)。他認為實現(xiàn)這種協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)便是政治對行政的適度控制，構(gòu)建責任機制，使行政機構(gòu)及其運作對公眾更加負責，從而實現(xiàn)民主和效率的統(tǒng)一。正如王一星認為：“與其說古德諾發(fā)展了政治與行政二分法，不如說他創(chuàng)立了政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展理論，即政治如何對行政進行適當?shù)暮陀行У目刂?。”②王一星：《古德諾的政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展思想研究》，《攀登》，2008年第1期。這一思想對于村莊治理的啟示，就在于在強調(diào)村務(wù)執(zhí)行委員會的獨立性和價值中立的同時，又要通過一系列的制度安排，如述職制度、考核機制、民主評議等方式加強村務(wù)決策委員會對村務(wù)執(zhí)行委員會的制約，促使其對民眾的利益負責，不偏離公共權(quán)力的運作取向。就目前“鄉(xiāng)政村治”體制下的鄉(xiāng)村治理而言，村莊治理只是公共利益實現(xiàn)的工具之一，村民才是政治舞臺上的主角和最終目的。

啟示二：不斷探索決策與執(zhí)行規(guī)律，增強村級治理效能

“政治與行政二分法”認為，政治與行政分屬于兩個不同的概念和范疇，各自有各自的特殊運行規(guī)律。政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。作為“政治與行政二分法”代表學者之一的布隆赤里從微觀和宏觀相區(qū)別的角度對“政治”與“行政”做了明確的區(qū)分，并突出了行政的技術(shù)性。該思想對于完善村莊治理的分權(quán)化模式的啟示在于：在村莊治理中，既要遵循村務(wù)決策委員會作為一個決策機構(gòu)其本身基于民主出發(fā)的獨特運作規(guī)律，真正發(fā)揮村務(wù)決策委員會的議事、決策功能，又要盡力探索村務(wù)執(zhí)行委員會作為執(zhí)行機構(gòu)的運作規(guī)律。村務(wù)執(zhí)行委員會的構(gòu)建及工作機制的完善，可以參照和借鑒相對比較成熟的城市社區(qū)委員會的運作經(jīng)驗，不斷提高村務(wù)執(zhí)行機構(gòu)的工作效率。

啟示三：在加強基層黨組織的核心地位的同時，完善基層黨組織的建設(shè)

古德諾也提出了美國走向政治與行政協(xié)調(diào)的獨特道路——法外調(diào)節(jié)，也即政黨的調(diào)節(jié)。③丁煌：《西方行政學說史》，武漢大學出版社1999版。現(xiàn)有基層治理的民主特性決定了基層黨組織不能象古德諾所設(shè)想的那樣通過政黨對決策委員會和執(zhí)行委員會成員的挑選，來實現(xiàn)作為意志表達機關(guān)的決策委員會對執(zhí)行機構(gòu)的某種有效控制。在現(xiàn)有的村莊治理的分權(quán)化模式中，我們通過村黨組織書記成為當然的村務(wù)決策委員會主任和村務(wù)監(jiān)督委員會主任來實現(xiàn)對執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的有效控制。在意識到政黨調(diào)節(jié)功能的基礎(chǔ)上，政治與行政二分法又強調(diào)對政黨行為的規(guī)范。就現(xiàn)階段的村治而言，如果基層黨組織行為缺乏規(guī)范性，往往會導致村莊權(quán)力過于集中在村黨組織手中，乃至于集中在村黨組織書記手中。對于村黨組織進行規(guī)范的有效途徑，就是加強黨內(nèi)民主，科學合理配置黨內(nèi)權(quán)力，尊重黨員主體地位，健全民主權(quán)利的保障機制?！?/p>

（責任編輯：吳錦良）

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1007－9092（2013）05－0087－05

孫瓊歡，女，寧波市委黨校社會學教研部副主任，華中師范大學政治學博士，現(xiàn)在浙江大學公共管理學院博士后流動站從事相關(guān)科研工作，從事民主政治建設(shè)和基層治理研究。董德兵，中國浦東干部學院政治與公共管理教研部講師，中國人民大學博士，從事黨史黨建、政治學研究。此文為浙江省社科規(guī)劃課題“浙江省村級治理的可控性分權(quán)化改革（11YD60YB）”的階段性成果。