基于省管縣改革的行政區(qū)劃調(diào)整

吳金群

當(dāng)前，省管縣體制改革正在全國24個(gè)省和自治區(qū)探索試點(diǎn)①吳金群:《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的省管縣體制改革》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2010年第5期。。在此過程中，省級(jí)政府管理幅度過大和行政區(qū)劃不合理，一直困擾著中央和部分地方政府，也成為許多人反對(duì)省管縣改革的主要理由之一。這一擔(dān)憂雖可以促使改革的頂層設(shè)計(jì)更加系統(tǒng)，但不應(yīng)成為阻擾改革的充分理由。正如黨的十八大報(bào)告指出的，“優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革”，行政區(qū)劃的調(diào)整和優(yōu)化本來就是省管縣改革的題中之義和必要配套。

一、我國行政區(qū)劃的歷史演變及其規(guī)律

所謂行政區(qū)劃，是指根據(jù)國家行政管理和政治統(tǒng)治的需要，遵循有關(guān)的法律規(guī)定，充分考慮經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、地理?xiàng)l件、民族分布、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、地區(qū)差異和人口密度等客觀因素，將國家的領(lǐng)土劃分成若干層次、大小不同的行政區(qū)域系統(tǒng)，并在各個(gè)區(qū)域設(shè)置相應(yīng)的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，建立政府公共管理網(wǎng)絡(luò)，為社會(huì)生活和社會(huì)交往明確空間定位②浦善新:《中國行政區(qū)劃改革研究》，商務(wù)印書館2006年版，第1頁。。行政區(qū)劃事關(guān)國家的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展戰(zhàn)略，直接影響到一個(gè)國家的政治穩(wěn)定、行政效能、資源配置與社會(huì)和諧。因此，任何一個(gè)國家，在不同的歷史階段，都很重視行政區(qū)劃問題。

我國歷代行政區(qū)劃名稱繁多，層級(jí)復(fù)雜，變動(dòng)頻繁，這些變化不僅是中央與地方在集權(quán)和分權(quán)之間博弈的結(jié)果，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、文化差異抑或軍事行動(dòng)的結(jié)果。而且，任何朝代的行政區(qū)劃都是在批判借鑒前朝經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上沿革而來的。其中，承襲的部分叫“沿”，變化的部分叫“革”①周振鶴:《中國歷代行政區(qū)劃的變遷》，中國國際廣播出版社2010年版，第6頁。。在行政區(qū)劃的層級(jí)上，一般可以分為高層政區(qū)、統(tǒng)縣政區(qū)、縣級(jí)政區(qū)、縣轄政區(qū)等四類。我國各時(shí)期的行政區(qū)劃演變請(qǐng)參見下表1②賀曲夫:《中國當(dāng)代省制改革展望》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2011年版，第7－9頁。。

表1 我國各時(shí)期的政區(qū)層級(jí)

新中國成立前后，我國建立了東北、華北、西北、華東、中南、西南等六大行政區(qū)。其中，華北行政區(qū)于1949年10月撤銷，改由中央政府華北事務(wù)部管理。1952年4月，又撤銷華北事務(wù)部，成立華北行政委員會(huì)。其他大區(qū)的人民政府或軍政委員會(huì)也一律改成了行政委員會(huì)。1952年11月以后，全國行政區(qū)劃統(tǒng)一劃分為“三實(shí)三虛”，即省、縣、鄉(xiāng)三個(gè)實(shí)級(jí)，大行政區(qū)、專區(qū)、區(qū)三個(gè)虛級(jí)。在解放戰(zhàn)爭(zhēng)和新生政權(quán)鞏固過程中，大行政區(qū)的建立既有利于加強(qiáng)中央對(duì)各大區(qū)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又能比較充分地照顧各地區(qū)的具體情況。然而在和平建設(shè)年代，大行政區(qū)不僅增加了層級(jí)，也會(huì)對(duì)中央權(quán)威形成挑戰(zhàn)。于是，到1954年6月，中央正式撤銷了各行政委員會(huì)，大行政區(qū)制度取消。在大區(qū)撤銷后，省級(jí)行政區(qū)劃的調(diào)整也隨之展開。新中國成立初期，六個(gè)大區(qū)下轄29個(gè)省、8個(gè)省級(jí)行署區(qū)、13個(gè)直轄市等50個(gè)省級(jí)行政區(qū)①此處13個(gè)直轄市不含長春、哈爾濱，這兩個(gè)城市1953—1954年間曾為直轄市，后又被改為地級(jí)市。，另有內(nèi)蒙古自治區(qū)、西藏地方和昌都地區(qū)。經(jīng)過調(diào)整和合并，到1957年底，我國省級(jí)行政區(qū)劃減少到了29個(gè)。1958年，寧夏回族自治區(qū)成立，天津改為地級(jí)市(1967年恢復(fù)為直轄市);1988年，設(shè)立海南省;1997年，設(shè)立重慶直轄市、香港特別行政區(qū);1999年，設(shè)立澳門特別行政區(qū)。至此，全國分成了34個(gè)省級(jí)政區(qū)。

綜觀我國行政區(qū)劃2000多年的演變過程，可以發(fā)現(xiàn)存在以下幾個(gè)基本規(guī)律:

第一，中高層政區(qū)隨著歷史的發(fā)展幅員逐漸縮小，級(jí)別逐漸降低甚至消亡。秦朝剛開始時(shí)分為36郡，到末年已近50個(gè)。號(hào)稱“千里之郡”的統(tǒng)縣政區(qū)，其幅員自秦到宋呈現(xiàn)逐漸縮小的傾向，元代以后又經(jīng)過一個(gè)先大后小的起伏。漢朝開始以“萬里之州”轄郡，形成州—郡—縣體制。東漢末期州只有13個(gè)，但到了隋初州的數(shù)量達(dá)到了300多個(gè)，同時(shí)也成了統(tǒng)縣政區(qū)。元明時(shí)期，大部分州降與縣相當(dāng)，清代的散州則完全與縣同級(jí)。民國初期廢州為縣，于是州從行政區(qū)劃中暫時(shí)消失。元代推行省制之初，僅設(shè)6個(gè)行省和一個(gè)中書省，到元末也僅設(shè)11個(gè)省。明朝疆域縮小，但仍分15個(gè)省(2京、13布政使司)。清朝初期設(shè)18個(gè)省，到清末增加到23個(gè)省。民國時(shí)期省的數(shù)量逐步發(fā)展到35個(gè)，如加上特殊政區(qū)就有48個(gè)省級(jí)行政單位。新中國成立初期的大區(qū)，也曾經(jīng)短暫地把省降為二級(jí)政區(qū)。中高層地方政區(qū)隨著歷史發(fā)展不斷變小的趨勢(shì)是由政治、經(jīng)濟(jì)、地理等多種原因造成的，其中以政治因素最為關(guān)鍵，主要目的是要實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的強(qiáng)力控制;同時(shí)，在社會(huì)動(dòng)蕩和戰(zhàn)爭(zhēng)年代，因?yàn)橐獙?duì)有功之人進(jìn)行封賞而需要眾多職務(wù)，所以只得把郡、州等區(qū)劃分割得越來越小。

第二，行政層級(jí)的變化經(jīng)歷了“兩千年，三循環(huán)”。如果不考慮縣以下政區(qū)的情況，可以將秦到民國初年的政區(qū)演變分成三個(gè)階段:一是秦漢魏晉南北朝時(shí)期，歷時(shí)800年，政區(qū)從兩級(jí)制變成三級(jí)制。二是隋唐五代宋遼金時(shí)期，歷時(shí)700年，政區(qū)重復(fù)了從兩級(jí)制變成三級(jí)制的循環(huán)。三是元明清時(shí)期及民國初年，歷時(shí)650年，政區(qū)從多級(jí)制逐步簡化到三級(jí)制，以至短暫的二級(jí)制②周振鶴:《中國歷代行政區(qū)劃的變遷》，中國國際廣播出版社2010年版，第26頁。。中國地方層級(jí)變遷的歷史周期，非常清晰地展現(xiàn)了中央行政的效率性與地方行政的有效性之間的矛盾。統(tǒng)治者常常陷入顧此失彼的矛盾之中:實(shí)行“二級(jí)制”感到呼應(yīng)不靈，鞭長莫及;實(shí)行“三級(jí)制”則感到中間阻礙，政令不暢。于是，今天顧此而失彼，明天顧彼而亡此，如此循環(huán)往復(fù)，周而復(fù)始③韓春暉:《“省管縣”:歷史與現(xiàn)實(shí)之間的觀照——中國地方行政層級(jí)的優(yōu)化改革》，《行政法學(xué)研究》，2011年第1期。。實(shí)際上，二級(jí)制往往是在對(duì)三級(jí)制(三級(jí)制則是對(duì)多級(jí)制)弊端的反思基礎(chǔ)上形成的。在中央集權(quán)制度還不發(fā)達(dá)、控制手段還不豐富的情況下，政府層級(jí)過多不僅影響行政效率，而且因?yàn)楦邔诱^(qū)數(shù)量少、幅員大，會(huì)對(duì)中央權(quán)威產(chǎn)生嚴(yán)重挑戰(zhàn)，甚至釀成分裂割據(jù)的后果。所以，大一統(tǒng)的政權(quán)就有簡化層級(jí)、增加高層政區(qū)數(shù)量的激勵(lì)。然而，地方政權(quán)的碎片化和權(quán)力分散會(huì)導(dǎo)致對(duì)外邊防和對(duì)內(nèi)維穩(wěn)的能力弱化，容易受到外族入侵或內(nèi)部起義的打擊或摧毀，宋朝即是明證。明朝接受了宋朝長期積弱的教訓(xùn)，擴(kuò)大了統(tǒng)縣政區(qū)的幅員，增強(qiáng)了統(tǒng)縣政區(qū)的輯亂能力，從而維持了長達(dá)277年的統(tǒng)一王朝的統(tǒng)治(延續(xù)時(shí)間僅次于唐朝)。

第三，行政層級(jí)(特別是高層政區(qū))往往由非行政區(qū)演變而來，即由虛入實(shí)。在秦朝，郡設(shè)守、蔚、監(jiān)。其中，守和蔚是郡的地方長官，而監(jiān)是中央在地方的監(jiān)察官。所以，秦朝的監(jiān)察區(qū)和行政區(qū)是合一的。漢初，由于中央管理的郡、國數(shù)量太多，很難進(jìn)行有效的直接管理，所以設(shè)立刺史監(jiān)察郡、國的長官。到東漢末年，州就由監(jiān)察區(qū)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦邔诱^(qū)。唐朝時(shí)期，中央管理的州的數(shù)量太多，也因管理難題而設(shè)立道來監(jiān)察州的長官。安史之亂后，道與節(jié)度使軍管區(qū)的方鎮(zhèn)合二為一，于是，道就正式成了州以上的高層政區(qū)。元代的行省一開始是中央政府的派出機(jī)關(guān)，即中央大員率領(lǐng)部分官員在地方設(shè)立行尚書省。當(dāng)時(shí)的省是中央的官署名，在中央機(jī)構(gòu)改名中書省以后，行尚書省也就改名行中書省。但久而久之，行省管轄的地域就成了一級(jí)行政區(qū)劃。因此，中國歷史上的4種高層政區(qū)，州、道、路、行省，只有路完全出自宋人的獨(dú)創(chuàng)，其他三種都由監(jiān)察區(qū)、軍事區(qū)或臨時(shí)行動(dòng)機(jī)構(gòu)演變而來①周振鶴:《中國歷代行政區(qū)劃的變遷》，中國國際廣播出版社2010年版，第55頁。。此外，明代的督、撫轄區(qū)在明清之際幾乎變成一級(jí)政區(qū)，后來經(jīng)清初的調(diào)整，還是回到行省的框架中，只是督、撫成了布政使司之上的最高長官。民國初期，裁府撤州設(shè)道，后又撤道，形成類似于郡縣制的省—縣二級(jí)制。因?yàn)槭〖?jí)政府管理幅度過大，也因?yàn)檎魏蛙娛碌男枰谑窃?0世紀(jì)20、30年代，在省、縣之間設(shè)立專區(qū)和行政督察專員。新中國成立后，改專區(qū)為地區(qū)。80年代后，隨著市管縣體制的推行，原來“虛”的地區(qū)一級(jí)也就轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?shí)”的地級(jí)市了。

二、當(dāng)前我國行政區(qū)劃存在的主要問題

古代中國的行政區(qū)劃體現(xiàn)了皇權(quán)本位、中央集權(quán)和區(qū)劃調(diào)整的強(qiáng)控制導(dǎo)向，新中國成立初期的行政區(qū)劃體現(xiàn)了秩序重建、中央權(quán)威和區(qū)劃調(diào)整的強(qiáng)政治導(dǎo)向，改革開放后的行政區(qū)劃體現(xiàn)了服務(wù)建設(shè)、城市帶動(dòng)和區(qū)劃調(diào)整的強(qiáng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向。我國當(dāng)前的行政區(qū)劃既受2000多年歷史演變的影響，又是當(dāng)前政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)文化和民俗地理等多重因素相互作用的結(jié)果。具體來說，存在的主要問題有以下幾個(gè)方面:

1.省管縣改革過程中的管理幅度問題非常突出

根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》(2012)，除臺(tái)灣省外的全國27個(gè)省和自治區(qū)中，有332個(gè)地級(jí)行政區(qū)劃(其中地級(jí)市284個(gè))，2766個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃(其中市轄區(qū)795個(gè))。如果暫不考慮各省(區(qū))間的差異，在市管縣體制下，每個(gè)省級(jí)政府平均管理12.3個(gè)地級(jí)行政單位，每個(gè)地級(jí)行政單位管理8.3個(gè)縣級(jí)政府;在省管縣體制下，每個(gè)省級(jí)政府將平均管理83.5個(gè)縣、自治縣、市等行政單位。顯然，從平均意義上講，市管縣體制下的省級(jí)和地級(jí)政府管理幅度都偏小，而省管縣體制下的省級(jí)政府管理幅度則又偏大。這就不可避免地產(chǎn)生了管理悖論，即:如果采用市管縣體制，因?yàn)楣芾矸冗^小，上級(jí)對(duì)下級(jí)可能統(tǒng)得過死，而且行政層級(jí)過多，政府會(huì)成為“政治蝸牛”;如果采用省管縣體制，因?yàn)楣芾矸冗^大，上級(jí)對(duì)下級(jí)無法進(jìn)行有效的管理，導(dǎo)致公共治理失控，下級(jí)政府各自為政，而且由于上下級(jí)之間的溝通協(xié)調(diào)困難，也會(huì)影響組織的凝聚力和下屬的積極性。同時(shí)，我國各省和自治區(qū)之間的管理幅度差異很大。如果實(shí)現(xiàn)完全的省管縣體制，省級(jí)政府管理幅度超過100的有河北(147)、山西(107)、山東(108)、河南(126)、湖南(101)、四川(156)、云南(125)等7個(gè)省;管理幅度在80～100之間的有內(nèi)蒙古(89)、江西(91)、廣東(88)、廣西(89)、貴州(82)、陜西(93)、甘肅(81)、新疆(89)等8個(gè)省區(qū);管理幅度在60－80之間的有黑龍江(76)、江蘇(64)、浙江(69)、安徽(78)、福建(68)、湖北(77)、西藏(73)等7個(gè)省區(qū);管理幅度在40－60之間的有遼寧(58)、吉林(48)、青海(40)等3個(gè)省;管理幅度在40以下的只有海南(18)和寧夏(18)兩個(gè)省區(qū)②吳金群:《省管縣體制改革中的管理幅度研究》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2012年第1期。。

2.省級(jí)政區(qū)的規(guī)模過大和差異懸殊不利于國家的長治久安

美國的國土面積略少于我國，設(shè)有50個(gè)州和1個(gè)特區(qū)。日本的國土面積與人口都大大低于我國，設(shè)有47個(gè)一級(jí)行政區(qū)(都、道、府、縣)。我國有國土面積960多萬平方公里，人口超過13億，省級(jí)行政區(qū)劃卻只有34個(gè)。中國大陸27個(gè)省和自治區(qū)的平均面積約為35萬平方公里，相當(dāng)于一個(gè)中等國家的規(guī)模。在人口方面，我國人口超過5000萬的省份有9個(gè)，超過7000萬的有5個(gè)，超過8000萬的有3個(gè)。無論是平均所轄面積還是人口，我國省級(jí)政區(qū)與世界其他國家相比，都是算比較大的。同時(shí)，在我國不同的省級(jí)政區(qū)，其規(guī)模也存在相當(dāng)大的差異。區(qū)域面積最大的新疆(166萬平方公里)是面積最小的上海(0.63萬平方公里)的263倍;人口最多的廣東(10441萬)是人口最少的西藏(301萬)的34.7倍。正因?yàn)橹袊膮^(qū)域差異十分明顯，西方研究中國的學(xué)者甚至發(fā)明了一個(gè)新詞，在China后面再加個(gè)S，用以表明中國的內(nèi)部差異實(shí)在太大，似乎有幾個(gè)“不一樣”的China。

從歷史上看，對(duì)于第二級(jí)政區(qū)或統(tǒng)縣政區(qū)來說，因?yàn)椴淮嬖诟顡?jù)的風(fēng)險(xiǎn)，所以更多地考慮行政管理的效率，但第一級(jí)政區(qū)或高層政區(qū)的幅員過大卻始終是中央政府的政治憂慮。如果高層政區(qū)長官兼有財(cái)政、軍政大權(quán)，形成唐代藩鎮(zhèn)那種“又有其土地，又有其人民，又有其財(cái)賦，又有其甲兵”的狀況，則分裂割據(jù)局面必然出現(xiàn)①周振鶴:《中國歷代行政區(qū)劃的變遷》，中國國際廣播出版社2010年版，第71頁。。新中國成立之初發(fā)生的“高饒事件”，使最高決策層認(rèn)識(shí)到了大區(qū)對(duì)中央權(quán)威的潛在威脅。高崗、饒漱石分裂黨的活動(dòng)，是新中國成立以來在黨內(nèi)高層首次出現(xiàn)的一場(chǎng)分裂與反分裂的嚴(yán)重斗爭(zhēng)。正是這一事件，促使中央取消大區(qū)制以確保國家統(tǒng)一和長治久安。當(dāng)前，我國省級(jí)政區(qū)的數(shù)量偏少而規(guī)模過大，特別是個(gè)別省區(qū)的地理規(guī)模巨大，不利于中央政府的宏觀管理和控制，在極端情況下容易導(dǎo)致國家分裂或地方割據(jù)。同時(shí)，省區(qū)之間的規(guī)模和實(shí)力差距過大，不僅會(huì)影響到公平競(jìng)爭(zhēng)與相互協(xié)作，而且也會(huì)使地方之間缺乏足夠的平衡力量。

3.行政區(qū)劃層級(jí)過多而且政區(qū)名稱比較混亂

復(fù)雜多樣是我國地方政府層級(jí)設(shè)置的最大特點(diǎn)，實(shí)踐中存在著二級(jí)、三級(jí)、四級(jí)甚至五級(jí)等多種結(jié)構(gòu)。一級(jí)制主要是指港澳地區(qū)的政府建制。二級(jí)制只存在于直轄市的市區(qū)。三級(jí)制有三種具體的類型:直轄市—區(qū)(縣、自治縣)—鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng));省(自治區(qū))—地級(jí)市—區(qū)政府;省—縣(自治縣、縣級(jí)市)—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。四級(jí)制是我國地方行政區(qū)劃的主流層級(jí)，即省(自治區(qū)、直轄市)—地級(jí)市(自治州)—縣(縣級(jí)市、市轄區(qū)、自治縣、旗、自治旗)—鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)、蘇木、民族蘇木)。五級(jí)制(實(shí)際上是四級(jí)半)僅存在于新疆的伊犁自治州，自治州下屬二個(gè)地區(qū)行署，行署下設(shè)縣市，縣市下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即省(自治區(qū)、直轄市)—自治州—行署—縣(市)—鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))。在有資料可查的217個(gè)國家和地區(qū)中，不劃分地方政區(qū)的有13個(gè)，實(shí)行一級(jí)制的有53個(gè)，二級(jí)制的有92個(gè)，三級(jí)制的有51個(gè)，二、三級(jí)合計(jì)達(dá)143個(gè)，占217個(gè)國家和地區(qū)的65.9%，實(shí)行四級(jí)以上的8個(gè)，僅占3.7%，而且都集中于亞洲和非洲②浦善新:《中國行政區(qū)劃改革研究》，商務(wù)印書館2006年版，第264－265頁。。我國地方層級(jí)以四級(jí)為主，明顯偏多。

我國政區(qū)名稱的混亂則主要體現(xiàn)在:(1)省級(jí)政區(qū)名稱不統(tǒng)一。我國省級(jí)政區(qū)的通名包括省、自治區(qū)、直轄市和特別行政區(qū)四種。特別是自治區(qū)的名稱，很容易與自治區(qū)域相混淆，如能改為自治省，則既能體現(xiàn)省級(jí)政區(qū)的地位，又能與自治州、自治州、自治縣等構(gòu)成民族區(qū)域自治的區(qū)劃體系。(2)“市”和“區(qū)”過于泛濫。在行政層級(jí)上，我國的市有省級(jí)直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市、副地級(jí)市、縣級(jí)市等多種。對(duì)區(qū)而言，那就更泛濫了，有省級(jí)的自治區(qū)、特別行政區(qū)，有地級(jí)的地區(qū)和直轄市轄區(qū)，有縣級(jí)的地級(jí)市轄區(qū)、林區(qū)、特區(qū)，有縣鄉(xiāng)之間的區(qū)公所，另外還有諸多經(jīng)濟(jì)區(qū)、開發(fā)區(qū)、管理區(qū)等等。(3)縣級(jí)政區(qū)名稱繁雜。我國現(xiàn)有縣級(jí)政區(qū)的名稱有縣、縣級(jí)市、自治縣、旗、自治旗、林區(qū)、特區(qū)、市轄區(qū)等。實(shí)際上，縣級(jí)政區(qū)完全可以規(guī)范為縣、自治縣、縣級(jí)市和市轄區(qū)等四種。(4)政區(qū)專名重名較多。僅縣級(jí)以上(不含市轄區(qū))政區(qū)專名就有上百個(gè)重名，其中比較容易引起混淆的是部分重名政區(qū)不駐一地，個(gè)別的不在一個(gè)省區(qū);市轄區(qū)的重名也很突出，如市中區(qū)、鼓樓區(qū)等;縣城的重名現(xiàn)象更嚴(yán)重，僅城關(guān)鎮(zhèn)就有上百個(gè)。

4.政區(qū)邊界尤其是省界的犬牙相入破壞了行政區(qū)和地理區(qū)的完整統(tǒng)一

從起源來看，政區(qū)本來就是為中央集權(quán)國家的行政管理需要而設(shè)置的，其劃界當(dāng)然要對(duì)集權(quán)統(tǒng)治有利;但另一方面，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又是維持封建政權(quán)的基礎(chǔ)，其劃界也要注意政區(qū)與地理環(huán)境一致。在這兩種思想指導(dǎo)下，就出現(xiàn)了“犬牙相入”和“山川形便”兩條相互對(duì)立的劃界原則。在中國歷史上，這兩條原則是同時(shí)并用的，但越到后來，犬牙相入的原則越占上風(fēng)，這一點(diǎn)反映了中央對(duì)地方控制愈來愈緊，中央集權(quán)程度愈來愈強(qiáng)的客觀事實(shí)③周振鶴:《中國歷代行政區(qū)劃的變遷》，中國國際廣播出版社2010年版，第87頁。。山川形便原則有利于實(shí)現(xiàn)行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)與地理區(qū)的完整統(tǒng)一，從而有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化的持續(xù)發(fā)展。然而，以此為依據(jù)劃分政區(qū)，地方政權(quán)可以憑借天險(xiǎn)、地利形成割據(jù)之勢(shì)。所以，到了宋代以后，犬牙相入原則開始被普遍使用。特別是到了元代，這一原則走向了極端。元以后的各代，雖然對(duì)省制進(jìn)行過多次改革，但犬牙相入的原則和實(shí)踐并沒有得到根本改變。

在軍事不發(fā)達(dá)的古代社會(huì)，犬牙相入的政區(qū)劃分比較有效地避免了地方的割據(jù)。但在軍事高度發(fā)達(dá)的今天，現(xiàn)代化戰(zhàn)爭(zhēng)已不再局限于地面行動(dòng)。在數(shù)字化、信息化和空間立體戰(zhàn)的背景下，完整的自然地理對(duì)形成地方割據(jù)的作用和意義已經(jīng)越來越小。與此同時(shí)，犬牙相入的政區(qū)劃分破壞了行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)和自然地理的完整和統(tǒng)一，阻礙了經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)商品和生產(chǎn)要素的正常流通，影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。大量的事實(shí)表明，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)仍然在按行政區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)行，行政區(qū)劃界限如同一堵“看不見的墻”對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的橫向聯(lián)系產(chǎn)生剛性約束①劉君德:《中國轉(zhuǎn)型期“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象透視——兼論中國特色人文－經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的發(fā)展》，《經(jīng)濟(jì)地理》，2006年第6期。。在此背景下，行政區(qū)與自然地理區(qū)域的人為割裂會(huì)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。雖然改革的關(guān)鍵問題不是通過頻繁地調(diào)整行政區(qū)劃，以試圖實(shí)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的一致，而是在于不斷完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系以及徹底轉(zhuǎn)變政府職能，但對(duì)于客觀上已經(jīng)存在的自然地理?xiàng)l件，則應(yīng)該在行政區(qū)劃改革時(shí)給予足夠的重視。

三、省管縣視野下的行政區(qū)劃改革思路

一般來說，當(dāng)一個(gè)組織的規(guī)模一定而且其他條件保持不變，管理層次與管理幅度之間呈現(xiàn)反比例關(guān)系，即:管理層次越少，管理幅度越大;管理層次越多，管理幅度越小。從多數(shù)國家的情況來看，減少行政層級(jí)、實(shí)現(xiàn)扁平化管理已經(jīng)成了行政改革的共同趨勢(shì)。當(dāng)然，任何一個(gè)國家的行政區(qū)劃的形成都有其歷史和自身原因，不是劃來劃去的結(jié)果②宮桂芝:《我國行政區(qū)劃體制現(xiàn)狀及改革設(shè)想》，《政治學(xué)研究》，2000年第2期。。所以，行政區(qū)劃改革需要統(tǒng)籌規(guī)劃，經(jīng)科學(xué)論證和綜合評(píng)估后逐步推進(jìn)。與省管縣改革相適應(yīng)的行政區(qū)劃改革可以從以下幾個(gè)方面漸進(jìn)展開:

第一，適度增加直轄市數(shù)量。新中國成立初期，我國最多時(shí)曾設(shè)有北京、天津、上海、南京、武漢、廣州、重慶、西安、沈陽、長春、哈爾濱、旅大、鞍山、撫順、本溪等15個(gè)直轄市。我國目前僅設(shè)有北京、天津、上海、重慶4個(gè)直轄市，數(shù)量明顯偏少，而且西北、東北、華中、華南等地區(qū)仍缺乏作為區(qū)域性政治、經(jīng)濟(jì)中心的省級(jí)大城市。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，部分(特)大城市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)日益雄厚、基礎(chǔ)設(shè)施迅速改善、人口聚集日漸增多、輻射力越來越強(qiáng)，已初步具備了影響和帶動(dòng)周邊區(qū)域整體發(fā)展的能力。因此，可以考慮把大經(jīng)濟(jì)區(qū)的中心城市增設(shè)為直轄市，以進(jìn)一步加速大經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成，并充分發(fā)揮超級(jí)中心城市的龍頭作用。在具體操作時(shí)，應(yīng)首先考慮在一些具有雙中心的區(qū)域設(shè)置直轄市，比如濟(jì)南與青島、沈陽與大連、廣州與深圳等。其次應(yīng)注意選擇大區(qū)域中的首位中心城市作為直轄市，并給其留下充足的發(fā)展空間。最后，新直轄市與原直轄市以及新直轄市相互之間需要保持一定的空間距離，以充分發(fā)揮其中心城市的輻射力。從目前來看，可供候選升格為直轄市的主要有:南京(長三角)、青島(環(huán)渤海)、沈陽(東北)、廣州(華南)、武漢(華中)、西安(西北)等。在名稱上，為了表明直轄市的省級(jí)地位，而且因?yàn)橹陛犑卸际谴蠖际?，所以不妨改稱直轄市為都市省。

第二，逐步劃小面積過大省區(qū)。早在西漢時(shí)期，賈誼就在《治安策》中寫道:“欲求天下之治安，必眾建諸侯而少其力，力少則易使以義，國小則亡(無)邪心”。為了有效維護(hù)國家的長治久安，充分發(fā)揮中央與地方的兩個(gè)積極性，成功壓縮行政層級(jí)，順利推進(jìn)省管縣改革，有必要?jiǎng)澬^(qū)域面積過大省區(qū)，逐步增加省級(jí)政府?dāng)?shù)量到50個(gè)左右。在劃小省區(qū)過程中，應(yīng)重點(diǎn)考慮自然地理、民族構(gòu)成、歷史傳統(tǒng)、人口數(shù)量、國家安全、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和管理便利等因素。對(duì)于面積過大或版圖分布過于狹長的省區(qū)，如新疆、西藏、內(nèi)蒙古、甘肅等，首先設(shè)想是否可能一分為二。如果在現(xiàn)有省級(jí)政府駐地以外存在適合作為另一個(gè)省會(huì)的城市，則可大體上一分為二;如果不具備一分為二條件的，則可以通過將部分區(qū)域劃歸周邊省區(qū)或者與周邊省區(qū)部分區(qū)域組建新省區(qū)的辦法劃小省區(qū)。比如在區(qū)域面積最大的新疆，南北交通極為不便，且南疆與北疆在民族構(gòu)成上也有較大差異，所以在南疆設(shè)維吾爾自治區(qū)為佳，在北疆則可設(shè)立新省。在內(nèi)蒙古，版圖過于狹長，東西地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)、文化等方面都存在較大差異，可分別以呼和浩特與烏蘭浩特為中心組建兩個(gè)自治區(qū)。另外如甘肅，可以把其東北部劃歸寧夏;西藏的東部則可以和四川的西部組建西康省。在自治區(qū)的名稱上，為避免與自治區(qū)域相混淆，也為了反映其省級(jí)地位，不妨改稱自治區(qū)為自治省。

第三，積極探索新的設(shè)市模式。20世紀(jì)80年代以前，我國常采用切塊設(shè)市模式，即從縣域范圍內(nèi)切出城市化水平較高的區(qū)域單獨(dú)設(shè)市，從原來所屬的縣(自治縣、旗、市)中分離出來。這一模式雖然城鄉(xiāng)界線清楚，在條件好、潛力大的非縣城中心鎮(zhèn)效果明顯，但是增加了機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政支出，而且使城市的拓展空間和鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都受到了制約。于是，80年代以后，整縣改市成了設(shè)市的主要模式，即將整個(gè)縣(自治縣、旗)改為市，個(gè)別也有幾個(gè)縣合并設(shè)置為一個(gè)市或郊縣并入市。這一模式打破了城鄉(xiāng)分隔，減少了重復(fù)建設(shè)，節(jié)約了經(jīng)費(fèi)開支，促進(jìn)了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，保持了行政區(qū)劃的相對(duì)穩(wěn)定。但是，這一模式違背了城市型政區(qū)的基本宗旨，模糊了城鄉(xiāng)之間、市縣之間的差別，造成了虛假城市化。正是在這種困境下，我國設(shè)市工作已暫停10多年，自1997年以來，除新疆設(shè)置了5個(gè)縣級(jí)市外，其他省區(qū)均已停止。當(dāng)前，應(yīng)該按照城鄉(xiāng)分治的原則，運(yùn)用點(diǎn)面結(jié)合的方法，積極探索多樣化的設(shè)市模式。在總體上，可以通過增設(shè)直轄市，增加省級(jí)政府?dāng)?shù)量，減少管理幅度;通過取消地級(jí)管理層，回歸原地級(jí)市的城市管理功能，探索有中國特色的城市自治之路;通過有條件地重啟切塊設(shè)市和整縣改市，加快中國城市化進(jìn)程，激發(fā)縣域發(fā)展活力;通過部分中心鎮(zhèn)改市試點(diǎn)，積極探索縣轄市體制，培育和發(fā)展中小城市。

第四，漸進(jìn)整合縣級(jí)政區(qū)。縣是我國行政區(qū)劃中作用顯著，歷史最長，也最為穩(wěn)定的一個(gè)層級(jí)。截止到2011年底，31個(gè)省、市、自治區(qū)中共有1996個(gè)縣(旗、縣級(jí)市、特區(qū)、林區(qū))。但是，因?yàn)闆]有明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不同省區(qū)之間縣的數(shù)量、縣域面積、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等方面存在巨大的差別。一般認(rèn)為，省直接管理縣市的數(shù)量以不超過50個(gè)為宜。在我國目前行政區(qū)劃下，如果由省級(jí)政府直接管理縣市，將會(huì)有23個(gè)省區(qū)超過這一控制幅度。因此，有必要在增設(shè)直轄市、劃小規(guī)模過大省區(qū)后，進(jìn)一步整合縣級(jí)政區(qū)。總體思路是:一部分發(fā)達(dá)縣(市)可以遵照相關(guān)條件升格為地級(jí)市，并劃入周邊個(gè)別縣(市)作為市轄區(qū);通過定量計(jì)算適當(dāng)合并規(guī)模過小的縣(市)，擴(kuò)大縣域管理規(guī)模;為給大中城市的發(fā)展留下足夠的空間，部分與市聯(lián)系緊密的郊縣可調(diào)整為市轄區(qū)或依然保留為“較大的市”下屬的縣。

經(jīng)過改革，我國的主流地方行政層級(jí)應(yīng)分為三層(見下圖1):第一層級(jí)仍然由省、直轄市(都市省)、自治區(qū)(自治省)和特別行政區(qū)組成。第二層級(jí)主要由縣、省轄市和自治縣組成。其中的省轄市，既包括了現(xiàn)在的地級(jí)和副省級(jí)市，又包括了省管縣改革后的縣級(jí)市。經(jīng)法律法規(guī)明確授權(quán)，少部分省轄市可以作為“較大的市”繼續(xù)轄區(qū)、縣或自治縣。第三層級(jí)由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣轄市和民族鄉(xiāng)組成。我國現(xiàn)有的鎮(zhèn)建制門檻過低，而且并鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn)改革使鎮(zhèn)變成了廣域型的大鄉(xiāng)建制。此時(shí)，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的崛起越來越要求城市型管理體制的創(chuàng)新。其中的縣轄市就是在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出的、符合城鄉(xiāng)分治趨勢(shì)的設(shè)市新模式，它既可以避免切塊設(shè)市的弊端，又能夠解決整縣改市出現(xiàn)的新問題。

圖1 行政區(qū)劃改革后的行政層級(jí)體系

有必要說明的是，省管縣改革中自治州的具體定位問題。到底要不要取消自治州管縣，實(shí)行省管縣的體制，目前還存在爭(zhēng)議。從未來的趨勢(shì)看，應(yīng)該逐步取消自治州管縣的體制。海南建省后，撤消海南黎族自治州這個(gè)行政建制，另設(shè)6個(gè)自治縣由省直管，同樣達(dá)到了民族區(qū)域自治的目的。海南的實(shí)踐表明，自治州并非是一定要按管縣的行政建制設(shè)立的，可以結(jié)合各地自治州的實(shí)際情況，采取兩種改革思路:一是實(shí)行省級(jí)政府直管自治縣后，借鑒海南的做法，作為一級(jí)地方政府的自治州隨之取消。這一思路，可以在全國大部分地區(qū)實(shí)施。二是采用省級(jí)政府直管自治縣后，把自治州看成與市縣脫鉤后的地級(jí)市一樣，作為不管縣的自治地方政府存在?？紤]到目前自治州府所在地往往是縣或縣級(jí)市，所以自治州可暫時(shí)作為一個(gè)法律概念存在，自治縣達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)后可升格為自治州。當(dāng)然，這將涉及到我國《憲法》及《民族區(qū)域自治法》的修改。