我國土地征收制度的現(xiàn)狀與改良討論

羅莉

摘要：近些年來，我國土地征收制度在規(guī)范層面和人道層面都取得了較大進(jìn)步，但與西方發(fā)達(dá)國家相比較，我國土地征收制度仍顯幼稚，并在現(xiàn)實(shí)中遭遇諸多困境，比如公共利益界限模糊、補(bǔ)償機(jī)制不合理、救濟(jì)渠道不充分等。為此，有必要進(jìn)一步改良土地征收制度，明確土地征收法中的公共利益條款、公平補(bǔ)償條款等，完善土地征收機(jī)制。

關(guān)鍵詞：土地征收；改革創(chuàng)新；國土資源

1 引言

土地征收必然涉及到征地補(bǔ)償。我國的法律制度確定了土地征收補(bǔ)償制度，保護(hù)了失地人民的合法權(quán)益，然而，對于那些被征地的個人而言，補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上背離了他們心目中的要求，加之現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償制度已經(jīng)越來越難滿足現(xiàn)狀的土地征收，導(dǎo)致出現(xiàn)了種種糾紛，政府在面對土地征收過程中面臨著許多的困境，歸納起來，主要有土地制度法律變遷復(fù)雜性導(dǎo)致了法律介入難，同時又濫用“公共利益”征收土地導(dǎo)致糾紛與沖突，還有征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際損失不對等的困擾，而且又在土地收益分配中公正缺失和監(jiān)督不利中導(dǎo)致了矛盾與糾紛，加之農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度不健全，就會導(dǎo)致了權(quán)力落實(shí)不到位，保障制度又不太完善，失地農(nóng)民后續(xù)生存艱難等。究其產(chǎn)生的原因主要是土地征收缺乏私法保護(hù)，權(quán)利保護(hù)不到位，農(nóng)民自身維權(quán)能力弱，農(nóng)民本身的權(quán)利意識增強(qiáng)但法制意識淡薄，同時，解決征地補(bǔ)償糾紛存在立法缺陷，土地征收補(bǔ)償私法保護(hù)不夠，集體所有土地的主體虛置，土地征收補(bǔ)償政策不夠完善，征地補(bǔ)償糾紛解決機(jī)制實(shí)施中存在的問題，征拆部門行政行為欠規(guī)范，解決糾紛維權(quán)之路坎坷。因此，我國土地征收制度亟待改良。

2 我國土地征收補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀特征

2.1 土地征收補(bǔ)償起因于公共利益目的

《憲法》和《土地管理法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?土地征收從公共利益的需要出發(fā)，因此土地征收補(bǔ)償隨之產(chǎn)生。土地征收補(bǔ)償以個體利益為了公共利益而遭受特別犧牲為前提。只有為了公共利益的需要，國家才可以行使土地征收權(quán)。

2.2 土地征收補(bǔ)償起因于合法的公權(quán)力行為

土地征收行使征地權(quán)的主體只能是國家，體現(xiàn)國家意志，土地征收權(quán)的行使，表現(xiàn)為國家依法將農(nóng)村集體組織的土地征為國家所有這一合法行為。公權(quán)力行為導(dǎo)致的土地征收，就應(yīng)當(dāng)由公權(quán)力給予公平、合理的補(bǔ)償。應(yīng)當(dāng)注意的是我國無論《憲法》還是《土地管理法》都是“給予補(bǔ)償”。

2.3 土地征收補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)主體是國家

國家作為公權(quán)力行使的主體，因其合法征地權(quán)的行使所引起的補(bǔ)償責(zé)任必然由其自己承擔(dān)，產(chǎn)生的糾紛也由各級地方政府裁決。

2.4 土地征收補(bǔ)償?shù)膹?qiáng)制性

我國法律規(guī)定對土地征收應(yīng)給予補(bǔ)償，土地征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定對國家具有法定的強(qiáng)制力，國家的土地征收行為不同于無償沒收，而是按照國家法定的標(biāo)準(zhǔn)有償?shù)貜?qiáng)制性進(jìn)行，土地征收要支付各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用。土地征收補(bǔ)償不是國家給予被征地農(nóng)民的一種恩賜，而是一種法定的義務(wù)和職責(zé)。

2.5 土地征收補(bǔ)償對象的特定性

土地征收的標(biāo)準(zhǔn)只能是集體土地和土地上的附著物。其補(bǔ)償對象也只能是所有的被征收土地的集體和個人。

2.6 土地征收補(bǔ)償以實(shí)際損失的存在為基礎(chǔ)

沒有實(shí)際損失發(fā)生，就沒有補(bǔ)償。實(shí)際上土地征收導(dǎo)致了集體經(jīng)濟(jì)組織和個人為了公共利益而使自己遭受了特別犧牲，農(nóng)民以付出了財(cái)產(chǎn)和賴以生存的生產(chǎn)資料為代價，理所當(dāng)然地應(yīng)得到公平、公正、充分、合理的補(bǔ)償。

2.7 土地征收補(bǔ)償以正當(dāng)程序?yàn)楸Ｕ?/p>

要使失地農(nóng)民得到及時、充分、公正的補(bǔ)償，正當(dāng)?shù)姆沙绦虮夭豢缮?，特別是土地征收補(bǔ)償所涉及的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、評估程序、聽證程序、監(jiān)督程序、裁決程序以及救濟(jì)程序等。

3 我國土地征收制度存在的問題

3.1 征收法中的公共利益條款存在缺漏

一是公共利益界定模糊，給政府尋租留有大量空間。公共利益這一概念較為抽象，具有不確定性，內(nèi)涵外延均存有爭議，自提出至今就沒能達(dá)到一致認(rèn)同，在認(rèn)知時常常會與國家利益、政府利益及集體利益等相混同。加之公共利益實(shí)則無法與商業(yè)利益截然分開，在現(xiàn)實(shí)生活中，以獲取商業(yè)利益或利益集團(tuán)的利益為目的的征收時常打著公共利益的幌子進(jìn)行。法律存在的明顯缺漏應(yīng)對此類現(xiàn)象的出現(xiàn)負(fù)主要責(zé)任?，F(xiàn)有立法中的公共利益條款未對公共利益的內(nèi)涵進(jìn)行進(jìn)一步界定，條文中既沒有列舉說明公共利益類型，也未作出排除性規(guī)定，賦予行政機(jī)關(guān)過大的行政裁量權(quán)，給政府尋租留有大量空間。

3.2 補(bǔ)償條款存在明顯瑕疵

在征收中，若將公共利益這一目的要求看作是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的第一道屏障，那么征收后的補(bǔ)償與救濟(jì)也實(shí)為法律不容跌破之底線，但現(xiàn)有的補(bǔ)償機(jī)制明顯不合理。集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不夠全面，且現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。《土地管理法》中規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)，其中土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)規(guī)定有計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，而關(guān)于土地上的附著物和青苗費(fèi)的補(bǔ)償只規(guī)定了“ 由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”，缺乏國家層面法律的明文規(guī)定。眾所周知，除土地外，地上的房屋也是農(nóng)民最為珍視的財(cái)產(chǎn)，《土地管理法》將包括房屋在內(nèi)的地上附著物的補(bǔ)償交由地方自行規(guī)定，將很難達(dá)到公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，無法使被征收的農(nóng)民重建或購置到同等質(zhì)量、同等居住條件的房屋。另一方面，《土地管理法》所采用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然是1953 年《征用辦法》中的“ 產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算法”，是與市場無關(guān)的政策性價格，土地真實(shí)價值和潛在價值未被考慮在內(nèi)，帶有濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩，常常因達(dá)不到被征收人的預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)，成為矛盾激發(fā)的導(dǎo)火索。

4 我國土地征收補(bǔ)償制度的改良思路

4.1 確立市場定價的補(bǔ)償原則和價值評判體系

集體土地不能直接進(jìn)入土地一級市場交易，存在如何確定集體土地市場價格的問題。對城市周邊的集體土地，包括城區(qū)范圍的“城中村”，其價格的確定可比照同地段的國有土地價格來確定。對遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村土地，可以通過農(nóng)民和政府的平等協(xié)商、談判形成市場價格。

4.2 嚴(yán)格界定公益性用地范圍，逐步縮小征地范圍

集體土地征收權(quán)的運(yùn)用應(yīng)限定在公共利益的范圍之內(nèi)。符合規(guī)劃、經(jīng)過批準(zhǔn)的非公益性建設(shè)項(xiàng)目占用農(nóng)民集體土地時，這部分土地可以不采取征收的方式，允許農(nóng)民以集體土地入股的方式參與開發(fā)和經(jīng)營，保障農(nóng)民的收益權(quán)。

4.3 建立和完善集體土地征收補(bǔ)償程序。

集體土地征收與集體土地上房屋拆遷程序的法律規(guī)定目前缺位。在集體土地征收立法中必須明確征收的程序及違反征收程序的法律后果。建立征地補(bǔ)償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度，提供完善的救濟(jì)途徑，保證被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，有效保護(hù)農(nóng)民的利益。

5 結(jié)語

土地制度改革不同與其他，任何小的變動都會引起社會的“震動”，引發(fā)諸多難題。堅(jiān)持征收的公共利益目的和公平補(bǔ)償原則，建立起健康有序的土地交易市場，并通過民主參與程序保障政府行使征收權(quán)和規(guī)劃權(quán)的合法性與合理性，多管齊下，讓中國走上理性發(fā)展軌道。

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