關于加強水資源管理的探討

蘭靜

摘 要：水是生命之源、生產之要、生態(tài)之基，水資源的合理利用和保護已成為當今社會關注的焦點。本文筆者結合多年工作經(jīng)驗，主要就水資源管理存在的缺陷及提高水資源管理的措施進行分析與探討。

關鍵詞：水資源；管理；缺陷；措施

引言

水資源是最具全局和長遠影響的戰(zhàn)略性自然資源，在經(jīng)濟與社會發(fā)展中有不可替代的基礎性作用。隨著我國經(jīng)濟及城鎮(zhèn)化進程的加快，國家越來越重視水資源環(huán)境，把依法治水的管理作為重要的保障措施，實行最嚴格的水資源管理制度，使得依法治水能力建設進一步加強。

1 水資源管理簡述

1.1定義

水資源管理（water resources management） 水行政主管部門運用法律、行政、經(jīng)濟、技術等手段對水資源的分配、開發(fā)、利用、調度和保護進行管理，以求可持續(xù)地滿足社會經(jīng)濟發(fā)展和改善環(huán)境對水的需求的各種活動的總稱。廣義的水資源管理，可以包括：①法律。立法、司法、水事糾紛的調解處理。②行政。機構組織、人事、教育、宣傳。③經(jīng)濟?；I資、收費。④技術?？睖y、規(guī)劃、建設、調度運行4方面構成一個以水資源開發(fā)（建設）、供水、利用、保護組成的水資源管理系統(tǒng)。

1.2原則

①效益最優(yōu)。對水資源開發(fā)利用的各個環(huán)節(jié) （規(guī)劃、設計、運用），都要擬定最優(yōu)化準則，以最小投資取得最大效益（見水資源規(guī)劃）。

②地表水和地下水統(tǒng)一規(guī)劃，聯(lián)合調度。地表水和地下水是水資源的兩個組成部分，存在互相補給、互相轉化的關系，開發(fā)利用任一部分都會引起水資源量的時空再分配。充分利用水的流動性質和儲存條件，聯(lián)合調度地表水和地下水，可以提高水資源的利用率。

③開發(fā)與保護并重。在開發(fā)水資源的同時，要重視森林保護、草原保護、水土保持、河道湖泊整治、污染防治等工作，以取得涵養(yǎng)水源、保護水質的效應。

④水量和水質統(tǒng)一管理。由于水源的污染日趨嚴重，可用水量逐漸減少，因此在制定供水規(guī)劃和用水計劃時，水量和水質應統(tǒng)一考慮，規(guī)定污水排放標準和制定切實的水源保護措施。

1.3目的

提高水資源的有效利用率，保護水資源的持續(xù)開發(fā)利用，充分發(fā)揮水資源工程的經(jīng)濟效益，在滿足用水戶對水量和水質要求的前提下，使水資源發(fā)揮最大的社會、環(huán)境、經(jīng)濟效益。

2水資源管理現(xiàn)狀及存在問題

2.1水資源管理現(xiàn)狀

1949年以來，我國進行了大規(guī)模的水利建設，開發(fā)利用水資源，治理水旱災害。這一時期，中國水資源管理體制的特點是采用分級、分部門的管理模式。按照行政區(qū)劃在各級政府設立了水利部門，負責水利建設和水資源的管理，并且在各級政府的水利、電力、農業(yè)、建設、礦產、環(huán)保、交通等部門之間劃分水資源管理職能。20世紀的70年代末到80年代初，隨著人口增長和經(jīng)濟發(fā)展，以及出現(xiàn)了連續(xù)干旱，我國北方和許多沿海城市水資源嚴重不足，水污染日趨嚴重，有些城市和地區(qū)出現(xiàn)了地下水過量開采、造成水源枯竭、地面沉降、海水入侵等問題，地區(qū)之間、部門之間的水事糾紛時有發(fā)生。出現(xiàn)這些問題的原因，一方面是我國的人均水資源量不足且時空分布不均，增加了水資源開發(fā)利用的難度；另一方面，水資源管理體制存在缺陷，導致水資源的無序開發(fā)，用水效率低下，不重視水資源的節(jié)約和保護，也是其中一個重要的原因。1988年頒布的中華人民共和國第一部《水法》，提出要對水資源實行統(tǒng)一管理，即“國家對水資源實行統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結合的制度”。實行水資源統(tǒng)一管理的核心問題是理順不同部門和不同層次（中央、流域、省、地方）之間在水資源管理方面的職責。但從10多年的實施情況來看，水資源管理體制不順的問題尚未真正解決。1988年以后，中央政府實行了機構改革。在水資源的管理方面，水利部和建設部、國家經(jīng)濟貿易委員會、國家林業(yè)局、地質礦產部之間進行了職能的調整，本著一事一部的原則，基本上把水資源的統(tǒng)管職責劃歸水利部門。但由于種種原因，水資源分級、分部門管理的基本格局尚未真正改觀。

2.2水資源管理中存在的問題

一是水資源管理政策法律法規(guī)尚不健全，未能形成良好的法規(guī)體系和政策監(jiān)督機制。

二是水資源行政管理體制關系不順，水資源統(tǒng)一管理的管理模式并未形成，也難以形成。

三是水資源權屬管理滯后，水權制度尚未形成，影響水市場運作和發(fā)展。

四是取水許可制度的實施與貫徹不完善，水資源有償使用制度尚未全面實施。

五是供需矛盾突出。我國人均可利用水資源量僅為900m3，并且分布極不均衡，600多個城市中，400多個城市存在供水不足問題，其中比較嚴重的缺水城市達110個，全國城市缺水總量為60億m3。由于過量抽取地下水，目前全國已有70多個城市發(fā)生了不同程度的地面沉降，沉降面積已達6.4萬km2。由于地面沉降，華北一些地區(qū)地下水循環(huán)系統(tǒng)平衡遭到破壞，地下水質惡化。

六是用水效率不高。目前，全國農業(yè)灌溉年用水量約3800億m3，占全國總用水量的近70%。全國農業(yè)灌溉用水利用系數(shù)大多只有0.3～0.4左右。發(fā)達國家早在20世紀40～50年代就開始采用節(jié)水灌溉，現(xiàn)在，很多國家實現(xiàn)了輸水渠道防滲化、管道化，大田噴灌、滴灌化，灌溉科學化、自動化，灌溉水的利用系數(shù)達到0.7～0.8。

3 加強水資源管理的措施

3.1要加強相關規(guī)劃的協(xié)調

水資源行政管理水平的提高需要加強相關的規(guī)劃之間的協(xié)調。不同的水資源規(guī)劃影響著對水資源的管理，只有協(xié)調好這種相關的規(guī)劃，才能夠提高水政水資源管理的水平。在相關法律的背景下，要完善一些水政水資源相關的法律法規(guī)，在《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《河道管理條例》等現(xiàn)有體制框架之下，進一步規(guī)劃和明確水資源管理的對象及管理的細節(jié)。分配好任務，各級之間要協(xié)調好，要進一步加強水資源的管理與負責區(qū)域管理的相互協(xié)作，通過管理模式的探討和研究，積極推進地方各級河道主管部門建立健全相關責任制，督促其認真履行其水行政管理職責，全面提高流域機構和地方各級水行政主管部門的管理水平和執(zhí)法效率。

3.2健全水資源管理的政策、法律和法規(guī)，形成完善的法規(guī)體系和政策監(jiān)督機制

立法規(guī)劃既要體現(xiàn)新的治水思路，也要根據(jù)不同時期的工作中心，分清輕重緩急，統(tǒng)籌安排。加強水資源需求管理，應該修訂水法規(guī)體系，突出重視水資源合理配置、節(jié)約保護、高效使用和抑制不合理用水需求等方面的內容，以及有關水權、水市場的法律法規(guī)內容，用法規(guī)推動水管理體制的改革。

3.3 理順水資源行政管理體制

理順不同部門和不同層次（中央、流域、省、地方）之間在水資源管理方面的職責，劃清水資源管理與水資源開發(fā)利用的界限。加強流域統(tǒng)一管理和城鄉(xiāng)水務一體化管理，真正形成“一龍管水，多龍治水”的格局。在水管理體制改革中還應當重視建立有效的協(xié)調機制，認真總結以往在部門之間進行協(xié)調方面的經(jīng)驗教訓，并對如何建立這種機制進行深層次的探討。

3.4加強取水許可制度改革

理順取水許可制度管理體制，由水行政主管部門代表國家行使水資源權屬管理，對水資源實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調度、統(tǒng)一發(fā)放取水許可證、統(tǒng)一征收水資源費、統(tǒng)一管理水量水質；完善取水許可監(jiān)督管理制度，強化建設項目水資源論證制度和取水許可申請報告的審批制度；建立水資源使用權轉讓制度；維護生態(tài)水權和環(huán)境水權等自然水權。

當前，我國水行業(yè)正處于從工程水利向資源水利轉變、從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利和可持續(xù)發(fā)展水利轉變的進程之中，此為契機，通過對水資源需求管理模式的研究，建立起適合我國國情的水資源需求管理的理論框架、體制模式和方法措施，從管理領域為水資源可持續(xù)發(fā)展提供強有力的保障。