廣西非法入境勞工問題研究

劉忠奎

摘要：近年來，隨著廣西經(jīng)濟的發(fā)展，非法入境勞工問題日趨發(fā)展成外國人管理工作的一大難點。本文從廣西非法入境勞工問題概況入手，在總結(jié)分析問題發(fā)生原因的基礎(chǔ)上，積極探索有效的治理對策，以期推動廣西外國人管理工作。

關(guān)鍵詞：非法入境；勞工；廣西

近年，隨著中國與東盟聯(lián)系日益密切，不少外國人選擇到中國務(wù)工，而與之臨近的廣西自然成為許多東南亞國家來華務(wù)工人員的“中轉(zhuǎn)站”、“目的地”。與此同時，大量外國人通過非法途徑進入廣西的現(xiàn)象越來越多，并逐漸成為一個不容忽視的問題。由于非法進入廣西的外國人中越南勞工最多，本文就以越南非法勞工為例來展開相關(guān)論述。

一、廣西非法入境勞工問題概況

所謂非法勞工，是指在違反相關(guān)法律規(guī)定的情況下從事經(jīng)貿(mào)活動的勞務(wù)人員。本文專指那些未持有效護照或旅行證件入境、未持中國主管機關(guān)簽發(fā)的有效入境簽證或其他合法證件入境、未從簽證機關(guān)指定的口岸入境、未經(jīng)邊防檢查機關(guān)檢查入境等情形的勞務(wù)人員。

隨著廣西經(jīng)濟的快速發(fā)展，廣西與東南亞國家的貿(mào)易往來日趨緊密，出入境人員不斷增加。2009年，廣西邊檢機關(guān)共檢查出入境人員657萬人次，而到2012年，外國人從廣西東興口岸出入境人數(shù)就達367.5萬多人次，其中持護照入境外國人51萬人次。[1]對外貿(mào)易的快速發(fā)展同時吸引著越來越多的外國人來廣西發(fā)展，據(jù)廣西人力資源和社會保障廳的統(tǒng)計，2009年持外國人就業(yè)證在廣西工作的外國人為437人，而到2012年就達612人。

但近些年來也出現(xiàn)了很多外國人通過非法形式（如偷渡）進入廣西境內(nèi)的情形，并呈逐年遞增趨勢。據(jù)廣西公安邊防總隊統(tǒng)計，2009—2011年查獲非法入境人員分別為1820人、2055人和2988人，分別比上一年增長了12.9%、45.4%。這些進入廣西的非法入境勞工有些就近務(wù)工，部分人員逐步深入到我國腹地，在四川、貴州、江西、福建、江蘇和浙江等省份，都不斷查獲非法入境或者非法務(wù)工的越南人。

而非法入境行為大都不是個體行為，而是有組織、有規(guī)模的偷渡到中國。在越南介紹工人到中國打工的勞務(wù)中介公司登記在冊的就有400多個，還有很多地下的。他們一般通過組織偷渡或者旅游簽證的方式介紹入境，并獲取每人200～500元不等的利潤。[2]越南勞工進入廣西，特別是進入到比較遠的腹地，都有專人提供幫助，逐步形成包括物色人選、組織入境、運輸和聯(lián)系工作等環(huán)節(jié)的“一條龍”服務(wù)。

二、廣西非法入境勞工問題產(chǎn)生的原因

（一）國家、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡是造成外國勞工非法入境的根本原因

人口遷移理論（A Theory of Migration）將人口遷移解釋為“個人對于原住地與遷移目的地間之真實或察覺的生活差異，所采取之回應(yīng)?！辈⒂绊懭丝谶w移的驅(qū)力，分為“推”（push）與“拉”（pull）兩部分?！巴啤钡囊蛩叵抵肛毟F國家在經(jīng)濟、社會與政治的困境，促使勞工往外遷移的負面因素，而“拉”則是接受國相對于前項貧窮國家，較有利之因素，吸引遷移者前往之正面吸力，此項“拉”的因素對于勞工之遷移數(shù)量與遷移方向具有關(guān)鍵的影響。

廣西是我國對東南亞國家開放的前沿地帶，享受著作為少數(shù)民族地區(qū)和邊境地區(qū)的雙重優(yōu)惠政策，經(jīng)濟發(fā)展迅速，2013年廣西全區(qū)生產(chǎn)總值為14378億元，約合2338億美元。而越南由于改革起步較晚，經(jīng)濟實力與中國有較大差距，2013年越南國內(nèi)生產(chǎn)總值僅為1705.65億美元，特別是鄰近中越邊境的省份大多為山地，居民收入普遍不高，生活條件改善緩慢，非法進入到廣西的勞工可以獲得比其本國高出不少的收入，因而我國邊境對越南公民產(chǎn)生了巨大的誘惑力。

（二）獨特的歷史地理環(huán)境，為越南勞工非法進入廣西提供了便利條件

廣西中越邊境線長達2600多公里 （包括陸地和海域），共有8個縣、市直接與越南的四個省17個縣毗鄰，區(qū)內(nèi)不僅有跨國鐵路、跨國高速公路連接國外，還有龍邦、水口、友誼關(guān)、東興等10多個開放口岸和25個邊貿(mào)互市點、37條邊境互市通道，便道更是不計其數(shù)，這些為非法跨境提供了十分便利的環(huán)境。

此外，兩國邊民自古以來基于地緣、族緣等方面的便利性與相似性，在社會生產(chǎn)與生活互動中形成了融洽的族群關(guān)系，日常交往比較頻繁，缺乏對邊境管理法律知識的了解，隨意性較強，不能主動辦理出入邊境證件。

這種特殊的地理與人文環(huán)境，使得非法勞工移民跨越邊境線所需要的“成本”很低，很大程度上刺激了非法勞工通過該地區(qū)跨境進入經(jīng)濟相對繁榮的廣西，而不用考慮正規(guī)勞工移民所需要的費用高、申請周期長、名額有限等問題。

（三）非法入境勞工增多與越南國內(nèi)的勞動政策、就業(yè)形勢息息相關(guān)

越南政府非常重視對外勞務(wù)輸出，將其視為解決就業(yè)問題的一條重要途徑。據(jù)不完全統(tǒng)計，1996—2009年8月，越南外輸勞務(wù)總量達659620人，[3]而當前越南在外勞務(wù)實際存量保守估計應(yīng)不下 50萬人，每年匯回的外匯達到16億美元，為越南經(jīng)濟社會發(fā)展、減貧作出了重大貢獻。但越南政府仍面臨嚴重的人口壓力，2012年越南全國人口達到90，388，000人，據(jù)2014年越南政府一季度就業(yè)情況報告顯示，2014年勞動人口將達5487萬人[4]，全國勞動人口比例已超過總?cè)丝诘?0%，共有90萬人失業(yè)，城鎮(zhèn)地區(qū)失業(yè)率為5.3%，農(nóng)村閑置勞動力為20%。由于越南本身創(chuàng)造就業(yè)能力有限，在勞動力嚴重過剩和國內(nèi)就業(yè)競爭激烈的情況下，越南勞動人口不得不通過各種合法的、非法的途徑進入到其他國家就業(yè)，獲得比其在國內(nèi)多數(shù)倍的收入。

同時，越南政府對遣返回國的勞工比較消極，往往是不予理睬，甚至還要求被遣返的越南公民提出自己是越南公民的書面材料。另外，還在中越邊境設(shè)立了重査關(guān)卡，如果發(fā)現(xiàn)由它國遣送回來的本國公民，全部禁止進入本國領(lǐng)土。越南政府還專門為回本國定居的公民制定了許多帶有限定性條件的政策。[5]越南政府對我方協(xié)查要求、遣返工作的不配合，導致我方不能按時移交遣返非法入境勞工。即使是按時移交遣返，越方公安機關(guān)未進一步采取有效處罰措施，也會導致被遣返者回流現(xiàn)象嚴重。

（四）邊境地區(qū)防控工作薄弱，讓外國非法勞工有機可趁

一是法律管控薄弱，震懾作用不強。2013年7月1日起正式實施的《中華人民共和國出境人境管理法》，較好地解決了目前邊防檢查法律法規(guī)較為分散、銜接和協(xié)調(diào)配合不夠、部分法律條文沖突等問題。但由于目前缺少細則規(guī)定，在實際的執(zhí)法過程中仍面臨操作性不強、法規(guī)不健全、處罰手段單一、力度不夠等諸多問題，造成防控工作無法可依、被遣送人員“回流”等現(xiàn)象，不能很好的震懾非法入境人員。

二是警力不足，全面防控受限制。我國的警力配置是按管轄區(qū)內(nèi)的常住人口數(shù)進行配備的，邊境地區(qū)由于常住人口數(shù)較少，因此警民比例較低。據(jù)了解，盡管近幾年廣西邊貿(mào)口岸業(yè)務(wù)量成倍增長，但廣西邊檢機構(gòu)編制除個別地方增加外，大部分地區(qū)仍沿用上世紀80年代的編制，警力嚴重不足。造成目前廣西邊防總隊在37條邊境互市通道上只能選擇其中14條通道設(shè)立邊防檢查機構(gòu)，其余23條通道暫由附近的邊防派出所代管，造成部分通道管理失控，非法出入境事件增多。

三是各部門協(xié)調(diào)不夠，難形成合力。由于我國不存在專門移徙者管理機構(gòu)，因此，對于外國人管理的職權(quán)，分屬于不同的政府工作部門，各部門間在日常工作中“各掃門前雪”，民政、海關(guān)、人力和社會保障、稅務(wù)等配合不夠，未能有效整合各部門優(yōu)勢資源，涉外執(zhí)法行動敷衍了事。在公安部門內(nèi)部之間同樣存在推諉情況，認為外國人管理是公安出入境部門的職責，國保、治安、邊防、出入境等部門往往只顧自己的職責，不能共享相關(guān)外國人管理信息，難以形成合力。

（五）我國部分地區(qū)、行業(yè)出現(xiàn)低端勞工短缺，為非法入境勞工提供了生存空間

著名經(jīng)濟學家阿瑟·劉易斯在《勞動無限供給條件下的經(jīng)濟發(fā)展》一文中提出“二元經(jīng)濟”發(fā)展模式，認為經(jīng)濟發(fā)展將經(jīng)歷勞動力無限供給階段和勞動力短缺階段，當?shù)谝浑A段轉(zhuǎn)變到第二階段，勞動力由剩余變?yōu)槎倘?，相?yīng)的勞動力供給曲線開始向上傾斜，勞動力工資水平也開始不斷提高。而這兩個階段轉(zhuǎn)變的交點就是著名的“劉易斯拐點”。目前國內(nèi)學者對我國經(jīng)濟是否已到該拐點存有爭議。但近年來，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，長三角、珠三角甚至內(nèi)地都出現(xiàn)了“民工荒”現(xiàn)象，長期的勞動力供求格局發(fā)生變化。而越南在外勞務(wù)人員素質(zhì)普遍較低，高中以上僅占2%，主要集中在服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、餐飲業(yè)等勞動密集型企業(yè)，能吃苦耐勞，工資也僅是國內(nèi)工人的一半以上，自然得到國內(nèi)許多招不到工人的工廠老板的青睞。

三、廣西非法入境勞工問題治理對策

（一）完善外國人入境管理法律體系

我國現(xiàn)有關(guān)于管理外國人入境的法律不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，《出境入境管理法》、《刑法》、《國籍法》、《外國人入境出境管理條例》等法律法規(guī)都有涉及。我們應(yīng)借鑒美國和歐盟的經(jīng)驗，在條件成熟的情況下，制定符合我國國情的移民法典，并以移民法吸收出入境管理法。在統(tǒng)一的移民法之前，廣西可以利用自治區(qū)和邊境區(qū)的雙重優(yōu)勢，認真總結(jié)吸取東興市作為國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)以來的經(jīng)驗，依據(jù)國家與有關(guān)國家簽訂的邊界管理協(xié)定制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，對邊境接壤地區(qū)的居民往來作出規(guī)定，規(guī)范管理入境勞工，防止短期、臨時性的勞工流入我國其他地區(qū)。

（二）加大對非法入境勞工、雇主的處罰力度

按照違法的成本分析，如果違法所獲得的收益遠遠多于守法所獲得的收益，那么違法行為將處于失控狀態(tài)。非法進入廣西的砍蔗工每天就能得到80—100元的報酬，收入遠遠高于其面臨的罰款。而同樣的問題，外國處罰就很重，比如新加坡對偷渡者處6000元罰款或半年至兩年監(jiān)禁；英國對非法移民處200英鎊罰金或半年以下監(jiān)禁，或并處；法國則對偷渡者罰4600歐元。[6]因此，筆者建議進一步提高處罰標準，對于非法滯留、非法雇傭特別是非法中介的處理，要結(jié)合當?shù)氐氖杖胨剑凑斋@得的收益進行加倍懲罰措施，而對無錢繳納和反復倒流的，不能直接遣送處理，應(yīng)提高其他處罰標準，對無力繳納罰款和反復非法入境的，可以將罰金折處勞役或者監(jiān)禁，使行為人不敢違法。

（三）進一步強化邊境管控

一是成立邊境管理工作小組。目前我國外國人管理工作比較分散，而在制定統(tǒng)一的《移民法》之前，我們應(yīng)成立由各涉邊、管邊部門組成的邊境管理工作小組，負責日常的邊控管理工作，建立起統(tǒng)一完善的工作機制。負責定期或不定期組織協(xié)調(diào)軍隊、武警邊防部隊、外事等涉邊部門召開邊情聯(lián)席會和邊境穩(wěn)控協(xié)調(diào)通氣會，強化職責，認真落實好管控舉措，確保邊境管控工作規(guī)范化、制度化和正?；?。

二是充分發(fā)動群眾，群聯(lián)群防。廣西在邊境管理工作中，應(yīng)繼續(xù)探索、完善“路長制”，在邊境地區(qū)的群眾中挑選出積極性高、信息靈通的村民擔任“路長”和治安信息員，實現(xiàn)軍、警、政、民“四位一體”的管控體制，合理劃分國境線工作責任區(qū)，加強邊境線的巡查，提高打擊非法入境人員的針對性和有效性。

三是增加政府投入。當前，廣西邊境地區(qū)邊境防控工作政府投入仍顯不足，專業(yè)警務(wù)人員少、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠、安全防范設(shè)施不健全等問題都亟需改善。為維護廣西邊境地區(qū)治安穩(wěn)定，政府必須加大投人，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加警力配備，加強官兵巡邏；結(jié)合中越邊界無天然屏障的實際，在邊境線建立物理隔離帶；在邊境線大量安裝監(jiān)控探頭，運用現(xiàn)代技術(shù)加強邊境治安管理，在邊境地區(qū)實現(xiàn)人防、物防、技防三位一體的安全管理和防范體系。

（四）加強國際合作

加強國際間遣返機制建設(shè)。非法移民的遣返和接受國際合作控制非法移民的一項基本制度。但這項制度在《國際偷渡公約》只規(guī)定了移民輸出國的“應(yīng)當”接受義務(wù)。實際中，該制度主要通過各國之間簽訂雙邊條約的形式確定下來，例如，美國和墨西哥于2001年簽署的《美墨邊境聯(lián)盟協(xié)議》以及2004年簽署的《以安全的、有序的、人道的方式遣返墨西哥非法移民諒解備忘錄》。因此，廣西應(yīng)充分利用2010年中國同東盟續(xù)簽的《關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作諒解備忘錄》及《中越陸地邊界管理制度的協(xié)定》等國際合作平臺，在預防、打擊非法移民上展開密切合作，加強對非法移民的遣返和接受的政治協(xié)調(diào)。

完善警務(wù)會晤機制。廣西應(yīng)充分利用好東興國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設(shè)這個平臺，認真總結(jié)廣西東興市公安局與越南芒街市公安局警務(wù)會晤制度建設(shè)情況，堅持每月定期雙方會晤制度和逢重大案件、特殊情況隨時會晤制度，雙方指定專職聯(lián)絡(luò)員，開設(shè)聯(lián)系電話，互通邊境治安動態(tài)，增加互信，信息共享。展開聯(lián)合執(zhí)法，協(xié)助對方辦案、調(diào)查取證等，不斷完善警務(wù)會晤機制。

參考文獻：

[1] 廣西壯族自治區(qū)公安廳.東興口岸正式啟動辦理外國人口岸簽證業(yè)務(wù)[EB/0L]，http：//www.gazx.gov.cn/gxgat/new/11981.jhtml，2013年10月7日.

[2] 王猛.“洋黑工”亂象之探[J].檢察風云，2010（21）.

[3] 蔣玉山.發(fā)展中國家勞務(wù)輸出的經(jīng)濟學：以越南為例[J]，東南亞縱橫，2010（4）.

[4]中華人民共和國商務(wù)部.越南預計2014年勞動人口為5487萬[EB/OL]，http：//hochiminh.mofcom. gov.cn/article/jmxw/201404/ 20140400540750.shtml，2014年4月4日

[5] 孟立君.廣西邊境地區(qū)非法跨國婚姻產(chǎn)生的原因及對策[J]，武警學院學報.2008（9）.

[6]魏琪、朱旭東.中國公安出入境管理體制改革研究[J].中國人民公安大學學報（社會科學版）.2009（5）.

基金項目：廣西研究生教育創(chuàng)新計劃項目“廣西非法入境勞工問題研究”（T32614）