論濕地名錄制度構(gòu)建中的問題與對策

姜文　田信橋

摘 要 《浙江省濕地保護(hù)條例》出臺后，確保該法規(guī)執(zhí)行效果的基礎(chǔ)性條件即在于名錄制度的建構(gòu)。沒有濕地保護(hù)名錄制度的支撐，濕地保護(hù)條例也多半是形同虛設(shè)。因此，我們認(rèn)為，建立濕地保護(hù)名錄制度，不僅能有效地實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)的地方立法目的，而且也是濕地資源獲得有效保護(hù)的基礎(chǔ)。但在實(shí)踐中，濕地名錄制度的建構(gòu)，尚存在一系問題。如“濕地”自身的法律含義不清晰、濕地名錄申報(bào)程序設(shè)計(jì)混亂、規(guī)范設(shè)置單一且缺乏統(tǒng)一的體系化的規(guī)范系統(tǒng)。因此，有必要重新反思濕地保護(hù)的相關(guān)制度，并有效解決這些問題。

關(guān)鍵詞 濕地 名錄制度 問題

基金項(xiàng)目：浙江省新苗人才計(jì)劃基金資助項(xiàng)目（2013R412022），浙江農(nóng)林大學(xué)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃基金資助項(xiàng)目（201208001）的階段性成果。

作者簡介：姜文，大學(xué)本科，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院環(huán)境法研究中心，研究方向：環(huán)境法；田信橋，浙江農(nóng)林大學(xué)副教授，主要從事環(huán)境法、行政法等研究工作。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-050-03

浙江省地處沿海，受氣候和地形因素影響，濕地資源總量豐富類型多樣。除水田濕地外，全省濕地面積總計(jì)111.01萬公頃，占國土面積比例達(dá)10.9%。但由于濕地利用方式的不合理以及濕地保護(hù)意識的淡薄，濕地正面臨著一系列的威脅：灘涂圍墾和濕地保護(hù)矛盾沖突、水質(zhì)污染嚴(yán)重、濕地功能退化、生物多樣性減少、水土流失等?！墩憬竦乇Ｗo(hù)條例》（以下簡稱條例）出臺為解決濕地問題提供了新的契機(jī)，如何發(fā)揮《條例》的應(yīng)有作用，理清什么是濕地？《條例》保護(hù)的是哪些濕地？即建立濕地名錄制度，成為當(dāng)下迫切需要解決的一個(gè)問題。

一、濕地名錄制度構(gòu)建中存在的主要問題

（一）“濕地”的法律性質(zhì)不統(tǒng)一

社會科學(xué)領(lǐng)域界定濕地法律概念時(shí)一方面要借鑒自然科學(xué)對濕地這一特殊資源類型的概括，另一方面要考慮到對濕地如何進(jìn)行管理和保護(hù)?！稐l例》中第三條將濕地定義為“濕地，是指天然或者人工形成、常年或者季節(jié)性積水、適宜野生生物生長、具有較強(qiáng)生態(tài)功能并列入縣級以上人民政府保護(hù)名錄的潮濕地域?！睏l例中以系統(tǒng)論的方式從水文、土壤、生態(tài)特征三個(gè)主要要素對濕地進(jìn)行抽象定義，缺乏以列舉的方式對需要保護(hù)的濕地類型予以說明導(dǎo)致濕地的外延不明確，同時(shí)條例中規(guī)定濕地需具備“較強(qiáng)生態(tài)功能”，但現(xiàn)有的法律體系中未對“較強(qiáng)生態(tài)功能”做出法律解釋，也不符合法律術(shù)語的規(guī)范性。濕地法律性質(zhì)界定的不足，導(dǎo)致無法厘清濕地的內(nèi)涵與外延，將導(dǎo)致部分濕地不能得到法律的有效保護(hù)；執(zhí)法者和管理者無法明確管理對象，阻礙濕地保護(hù)管理工作的開展，濕地立法目的難以實(shí)現(xiàn)。

（二）濕地名錄申報(bào)程序設(shè)計(jì)存在漏洞

條例中第14條中指出“設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門根據(jù)濕地保護(hù)規(guī)劃以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要，提出需要保護(hù)的濕地名錄，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)公布?！睏l例尚未明確申請登入濕地保護(hù)名錄的原則、程序、標(biāo)準(zhǔn)、制度等，致使《條例》在執(zhí)行過程不具備較強(qiáng)的可操作性。在濕地調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，《條例》出臺后地方政府申報(bào)登入濕地保護(hù)名錄的積極性不高，相關(guān)申報(bào)工作開展情況滯后。積極申報(bào)登入濕地保護(hù)名錄的地方政府，無非是受到兩大利益驅(qū)動，一是希望得到浙江省政府的項(xiàng)目資金，二是需要濕地品牌發(fā)展旅游。《條例》中關(guān)于申報(bào)濕地登入保護(hù)名錄中采取主動申報(bào)方式，即申報(bào)主體根據(jù)條例精神指導(dǎo)，根據(jù)當(dāng)?shù)貪竦乇Ｗo(hù)規(guī)劃、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及生態(tài)建設(shè)需要，進(jìn)行選擇性申報(bào)，在目前生態(tài)讓位于經(jīng)濟(jì)的格局下，申報(bào)工作由地方政府主導(dǎo)，單一采取選擇性申報(bào)方式，這意味著《條例》不能有效的發(fā)揮其保護(hù)濕地的應(yīng)有作用，同時(shí)受認(rèn)知因素及地方行政勢力等因素影響，可能出現(xiàn)具備了登入《條例》條件，應(yīng)當(dāng)?shù)侨肟h級人民政府保護(hù)名錄的濕地尚未納入《條例》的調(diào)整范圍，因此在實(shí)際的執(zhí)行過程中濕地的范圍及其容易被人為地縮小，出現(xiàn)“該保而未?！钡木置?。

（三）相關(guān)配套制度的缺失

制度建設(shè)是濕地保護(hù)工作得以順利開展的保障，但現(xiàn)行保護(hù)模式下，僅能容納實(shí)踐理性。只有完善相關(guān)配套制度，才能培養(yǎng)全社會的生態(tài)自覺，才能使《條例》成為保護(hù)濕地的制度保障。

首先，濕地申報(bào)工作的開展呈現(xiàn)封閉性的特點(diǎn)。由于濕地的申報(bào)與評定以政府為主導(dǎo)，長期以來缺乏社會的積極參與，難以保證期科學(xué)性，也導(dǎo)致了公眾參與濕地保護(hù)意識淡薄。政府在濕地保護(hù)中應(yīng)該更多的是一個(gè)組織者、參與者，通過政搭建政府、學(xué)者、普通群眾三方平臺，匯聚來自管理層、學(xué)術(shù)、公眾的三方智慧，提高濕地保護(hù)工作的科學(xué)性，激發(fā)全社會保護(hù)濕地的“生態(tài)自覺”，真正實(shí)現(xiàn)濕地的可持續(xù)發(fā)展。其次，濕地保護(hù)相關(guān)制度和名錄體系建設(shè)滯后。濕地保護(hù)工作的開在需要在分析、總結(jié)、吸收、借鑒以往分類方法存在的優(yōu)劣的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一套具有浙江本土化的分類體系。在分類標(biāo)準(zhǔn)上必須統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免個(gè)人的主觀臆斷和情感因素的影響，規(guī)范濕地管理，做到客觀、公平、公正。再者，缺乏統(tǒng)一、體系化的名錄評價(jià)體系。對提交登入名錄的濕地的綜合評價(jià)，目前僅僅只有幾個(gè)寬泛的要求，并未做到指標(biāo)的量化，無法科學(xué)的鑒定需要保護(hù)的濕地是否具備登入名錄條件。摒棄以往當(dāng)一定性式的評價(jià)方式，根據(jù)濕地的生態(tài)屬性和社會屬性，全面考慮，以定性和量化為主要評價(jià)方式，構(gòu)建一套綜合、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范評價(jià)體系。最后，濕地分級申報(bào)與地方利益交錯(cuò)，使申報(bào)呈現(xiàn)地方主義色彩。為了保證地方利益，在各級的名錄申報(bào)與評定過程中。地方不同的利益群體通過自身的影響力來改變或者影響名錄的申報(bào)與評定，越是低層次的名錄，這種現(xiàn)象越是明顯。同時(shí)在申報(bào)和評定的過程中，部分行政權(quán)力干涉過深，導(dǎo)致了濕地申報(bào)工作被輕視、忽視、左右或者是缺乏專業(yè)性，較大程度上影響申報(bào)和評審的科學(xué)性和公正性，最終將導(dǎo)致名錄申報(bào)與評審的權(quán)威性和保護(hù)的積極性。

二、構(gòu)建濕地名錄制度的對策

（一）統(tǒng)一“濕地”的法律含義

濕地一詞最早出現(xiàn)于1956年美國魚和野生動物管理局《39號通知》，隨后歐美國家其他的學(xué)科領(lǐng)域開始了對濕地定義開展了研究，為各國所普遍接受的是《濕地公約》中關(guān)于濕地的定義。浙江省在定義濕地時(shí)，首先應(yīng)該遵從《濕地公約》中濕地的定義，其次根據(jù)濕地保護(hù)實(shí)際、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要來科學(xué)定義濕地，《條例》在界定濕地定義應(yīng)在如下方面改進(jìn)：

1.保持與《濕地公約》的相對一致性

《濕地公約》關(guān)于濕地定義被締約國參考或直接引用，具有一定的權(quán)威性。隨著生態(tài)保護(hù)意識的增強(qiáng)和專家學(xué)者的呼吁，我國加快濕地立法的進(jìn)程，《濕地法》的出臺已經(jīng)初見端倪。中國作為公約的締約國，已經(jīng)接受了公約中關(guān)于濕地的定義，并且在一些法規(guī)中也直接運(yùn)用了公約中濕地的定義?！稐l例》中濕地定義與公約保持相對一致性，不僅有利于提高濕地法律定義權(quán)威性、科學(xué)性、專業(yè)性，也有利于保持與國家層面對濕地認(rèn)知一致。

2.采取抽象式定義和肯定列舉式定義相結(jié)合的濕地定義方式

分析國外或國內(nèi)部分省的相關(guān)濕地立法實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)各個(gè)地區(qū)都是根據(jù)本國或者本區(qū)域內(nèi)的濕地現(xiàn)狀，從管理目標(biāo)和保護(hù)利用角度出發(fā)，在濕地立法時(shí)先對濕地給出一個(gè)相對抽象的定義，然后在這一基礎(chǔ)上采用肯定式的列舉法逐一列出該法所要調(diào)整的濕地類型。明確法律調(diào)整范圍，做到了濕地概念的寬嚴(yán)相濟(jì) ，界定濕地的內(nèi)涵與外延。條例中關(guān)于濕地的定義采取了抽象定義，在實(shí)際操作中容易受認(rèn)知因素和情感因素影響，難以做到濕地認(rèn)證工作的科學(xué)性、權(quán)威性、公正性。界定濕地概念時(shí)，浙江省應(yīng)該根據(jù)濕地保護(hù)現(xiàn)狀，提出需要保護(hù)的濕地類型，并在立法時(shí)予以明確，同時(shí)剔除不具備規(guī)范性的法律用語。這樣的定義方法可操作性強(qiáng)，也具有一定的彈性和靈活性。

3.重點(diǎn)突出對灘涂濕地和水田濕地的保護(hù)

浙江省沿海、沿江自新中國成立以來截止2004年底共圍墾灘涂面積282萬畝，《浙江省灘涂圍墾規(guī)劃（2005-2020）》中明確了全省適宜圍墾的面積約為262萬畝。灘涂圍墾是直接導(dǎo)致湖泊濕地和灘涂濕地面積急劇減少，直接影響濕地面積總量，對灘涂濕地的保護(hù)構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。

水水田濕地具有較高的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，不僅提供人類的糧食，而且在提供生物棲息地、調(diào)節(jié)氣候和固定二氧化碳等方面具有重要生態(tài)功能。水田濕地面積占全省濕地面積的52.3%，因經(jīng)濟(jì)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，水田濕地面積減近年來不斷的縮小。保護(hù)水田濕地在濕地保護(hù)格局中具有重大的戰(zhàn)略意義?！痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》中雖然已經(jīng)對稻田予以保護(hù)，但是鑒于稻田在浙江省濕地格局中的重要性，應(yīng)該予以雙重保護(hù)。

鑒于水田濕地和灘涂濕地的開發(fā)現(xiàn)狀和保護(hù)現(xiàn)狀，結(jié)合其在濕地保護(hù)格局中的重要性，應(yīng)該予以重點(diǎn)的關(guān)切，重點(diǎn)列入《條例》調(diào)整范圍。

（二）完善濕地名錄的申報(bào)與審核程序

濕地名錄的申報(bào)和審核工作的科學(xué)性、公平性、公正性直接影響著《條例》作用的發(fā)揮，完善相關(guān)程序?qū)竦乇Ｗo(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)顯得極為重要。

1.完善申報(bào)方式

《條例》出臺后濕地保護(hù)名錄采取主動申報(bào)的方式，該方式如果執(zhí)行得當(dāng)有利于濕地保護(hù)工作的開展。但也存在一個(gè)隱患，各級政府由于追逐經(jīng)濟(jì)效益，對于某些符合申報(bào)條件，并具有較高生態(tài)功能的濕地，地方政府采取少報(bào)或者不報(bào)，制約濕地保護(hù)工作的開展和《條例》作用的發(fā)揮。在申報(bào)過程中，應(yīng)該采取地方政府主動申報(bào)和強(qiáng)制申報(bào)，對應(yīng)申報(bào)而未申報(bào)的濕地采取強(qiáng)制申報(bào)，兩種申報(bào)方式相結(jié)合，既尊重了地方的自主性，同時(shí)又能有效的避免地方政府的不作為。

2.健全審核程序

浙江省尚未出臺關(guān)于濕地名錄審核程序的相關(guān)規(guī)范性文件，審核程勛并未得到相關(guān)的規(guī)范。審核程勛不規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，審核工作的效果勢必缺乏科學(xué)性、高效性、公正性。審核程序應(yīng)該從以下的三個(gè)方面健全：其一，明確審核主體，審核主體應(yīng)該由政府、專家學(xué)者、公眾三方組成，從民間、學(xué)術(shù)、管理層三個(gè)角度匯集三方智慧，提高審核主體的科學(xué)性；其二，明確審核內(nèi)容，一審申報(bào)濕地是否具備申報(bào)條件；二審申報(bào)濕地提交材料是否真實(shí)、有效；三審申報(bào)濕地是否需要登入保護(hù)名錄；其三明確審核方式，對于申報(bào)濕地的審核，應(yīng)該采取材料審查和濕地審查相結(jié)合的方式，確保審核結(jié)果的質(zhì)量 。

3.構(gòu)建濕地評價(jià)體系

對需要保護(hù)的濕地的評價(jià)指標(biāo)目前僅僅只有幾個(gè)定性的要求，并未做到指標(biāo)的量化，無法科學(xué)的鑒定需要保護(hù)的濕地價(jià)值。構(gòu)建一套綜合評價(jià)體系，拋棄以往定性式的單一評價(jià)方式，采用一套更加標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的濕地保護(hù)評價(jià)體系，根據(jù)各種濕地的特性，綜合考慮，以定性和量化的雙重評價(jià)方式，使?jié)竦卦u價(jià)簡易化，指標(biāo)化，科學(xué)化。

（三）構(gòu)建濕地保護(hù)名錄制度

浙江省開展的相關(guān)濕地保護(hù)工作僅僅從單一部門或單一資源要素角度來對濕地進(jìn)行管理和利用，而濕地因其生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性、多樣性等特點(diǎn)，現(xiàn)有的管理模式難以適應(yīng)濕地保護(hù)和利用工作的要求，導(dǎo)致針對濕地采取的保護(hù)管理措施不協(xié)調(diào)、不科學(xué)、不系統(tǒng)、不全面，導(dǎo)致濕地的保護(hù)管理的實(shí)際效果與預(yù)期相差甚大。⑩如果不改變當(dāng)前的管理模式，采用生態(tài)系統(tǒng)綜合管理的辦法把濕地的保護(hù)管理工作納入綜合管理，立足于濕地保護(hù)的現(xiàn)狀以及濕地系統(tǒng)的綜合性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，發(fā)揮多部門聯(lián)動管理優(yōu)勢，采取有效的保護(hù)措施，難以實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)的目標(biāo)。

濕地保護(hù)名錄制度提出是源于我省多年的濕地保護(hù)與管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過建立名錄制度的方式將需要保護(hù)的濕地納入濕地保護(hù)名錄之中，以名錄的形式加以規(guī)范，通過建立濕地名錄體系、申報(bào)評審標(biāo)準(zhǔn)、名錄申報(bào)制度、濕地管理等制度，克服現(xiàn)有保護(hù)措施的不足之處，以達(dá)到保護(hù)和科學(xué)利用濕地的目的。

濕地保護(hù)名錄制度其本質(zhì)是生態(tài)系統(tǒng)綜合管理，移植世界文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)的實(shí)踐中的名錄制度建設(shè)，以名錄的形式對濕地加以保護(hù)和管理。建立濕地保護(hù)名錄制度的有利于：（1）推動我省濕地的保護(hù)、管理、搶救工作的開展；（2）普及濕地知識，加強(qiáng)人們對濕地保護(hù)的自覺性；（3）鼓勵(lì)公民、企事業(yè)單位、社會全體、科研單位以及其他組織積極參與濕地保護(hù)工作；（4）履行《濕地公約》，增強(qiáng)人們對濕地認(rèn)知，促進(jìn)濕地交流工作的開展；（5）克服現(xiàn)有管理模式的弊端，以名錄的方式管理濕地，采用綜合管理的辦法，通過建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，實(shí)現(xiàn)濕地管理的科學(xué)化、制度化。

參考文獻(xiàn)：

[1]李艷巖.黑龍江省濕地法律定義評析.濕地科學(xué).2008（2）.

[2]浙江省省人民代表大會常務(wù)委員會. 浙江省濕地保護(hù)條例. 2013.

[3]馬廣仁.在全國濕地保護(hù)管理工作處長會議上的講話.濕地科學(xué)與管理.2009（1）.

[4]陳華文.論中國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的分級申報(bào)制度.民俗研究.2010（3）.

[5]田信橋，伍佳佳.對我國濕地概念法律化的思考.林業(yè)資源管理.2011（4）.

[6]段鹿杰，膠州灣濕地資源保護(hù)法律問題研究.山東：山東科技大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué).2010.

[7] 劉媛媛.我國濕地資源保護(hù)的法律制度研究.山東：中國石油大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué).2010.

[8] 浙江省發(fā)展與改革委員會，浙江省灘涂圍墾總體規(guī)劃（2005-2020）.2006.

[9] 劉紅梅，皇甫超河，楊殿林，我國濕地公約履約對策研究.生態(tài)經(jīng)濟(jì).2010（6）.