民族自治地方政府公共政策執(zhí)行力的提升

摘 要 公共政策執(zhí)行力是指在復(fù)雜多變的公共政策執(zhí)行環(huán)境中，政策執(zhí)行主體在動態(tài)的過程依據(jù)一定的理論、原則和模式，采取一定方法，能動的利用各種資源，把公共政策轉(zhuǎn)化為預(yù)期目標(biāo)的系統(tǒng)綜合的能力。公共政策執(zhí)行力貫穿于政府活動的整個(gè)過程，現(xiàn)在國家的建設(shè)與地方發(fā)展同樣離不開公共政策，尤其是在民族自治地方，由于其特殊的地域環(huán)境和文化環(huán)境，給政策有效執(zhí)行帶來困難，如何突破以實(shí)現(xiàn)提升民族自治地方政策執(zhí)行力成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。

關(guān)鍵詞 民族自治地方 政策 執(zhí)行力

作者簡介：刀劍，普洱市委黨校行政管理教研室。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1009-0592（2014）12-164-02

十八屆三中全會明確提出，深化行政執(zhí)法體制改革著力點(diǎn)是增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力，執(zhí)行力事關(guān)政府的行政效力，增強(qiáng)執(zhí)行力刻不容緩，當(dāng)前，民族自治地方的發(fā)展同樣也離不開政策的有效執(zhí)行。

一、 提升民族自治地方公共政策執(zhí)行力的重要意義

我們國家自古就是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國家，共有155個(gè)民族自治地方，其中有5個(gè)自治區(qū)（新疆、西藏、內(nèi)蒙古、寧夏、廣西）30個(gè)自治州、120個(gè)自治縣，全國55個(gè)少數(shù)民族當(dāng)中，就有40個(gè)在其聚居區(qū)建立了自治地方，行政區(qū)域總面積約610萬平方公里，占全國總面積60%以上，云南省地處西南邊陲，共有25個(gè)少數(shù)民族，有8個(gè)民族自治州，29個(gè)少數(shù)民族自治縣，比如說普洱市9縣1區(qū)中，9個(gè)都是少數(shù)民族自治縣，不難看出，近三分之二的國土面積的少數(shù)民族地區(qū)全面建設(shè)小康社會，關(guān)系到我國全面建設(shè)小康社會的成敗，所以，關(guān)鍵還在于讓國家的方針政策能夠真正實(shí)在的惠及民族地區(qū)和每一位少數(shù)民族的老百姓，只有依靠有效的政策執(zhí)行，政策目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。

二、民族地方的特殊性所導(dǎo)致的面臨的形勢及存在的問題

公共政策是對社會資源的權(quán)威分配，它具有導(dǎo)向、調(diào)控和服務(wù)的功能。公共政策執(zhí)行力所反映的就是政府將戰(zhàn)略目標(biāo)變成現(xiàn)實(shí)，將規(guī)劃轉(zhuǎn)化為成果的能力，政策執(zhí)行是目標(biāo)于結(jié)果之間不可或缺的一環(huán)，是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的關(guān)鍵要素。

政治方面的困境，由于歷史原因，民族自治地方人治色彩濃重，政治文化還屬于傳統(tǒng)的非參與型的地域——臣屬型文化，政治參與和民主意識不強(qiáng)，我國擁有2.2萬公里的陸路邊境線和1.8萬公里長的大陸海岸線，與20多個(gè)國家和地區(qū)接壤或隔海相望，其中陸地邊境絕大多數(shù)是少數(shù)民族地方，邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)步，對維護(hù)國家主權(quán)，領(lǐng)土完整和安全至關(guān)重要，民族關(guān)系總體穩(wěn)定，但還是存在不穩(wěn)定的因素，比如說，新疆從09年7·5打砸搶燒事件到13年連續(xù)3次的襲擊事件，到吉普車撞天安門護(hù)欄的金水橋事件，今年2月14日烏什縣襲警事件再到昆明的3·01事件，這說明部分民族地區(qū)面臨的形勢是復(fù)雜的，存在暴力恐怖勢力、民族分裂勢力和宗教極端勢力的威脅，民族地區(qū)有效的政策執(zhí)行力，是解決問題化解矛盾的潤滑劑，反過來講，執(zhí)行不到位或者執(zhí)行錯(cuò)誤還會成為引發(fā)社會矛盾的導(dǎo)火索。

經(jīng)濟(jì)方面的困境，大部分民族地區(qū)的區(qū)位條件差，基礎(chǔ)設(shè)施落后，位于山區(qū)牧區(qū)和高原區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，低端產(chǎn)業(yè)比重高，我國的一些少數(shù)民族地區(qū)目前還存在明顯的發(fā)展滯后的現(xiàn)象，廣大少數(shù)民族群眾又都有著強(qiáng)烈的發(fā)展欲望和致富要求，如果少數(shù)民族地區(qū)的落后面貌長期得不到改變，少數(shù)民族群眾不能分享我們改革的成果就會影響社會的穩(wěn)定發(fā)展，我國政府制定的各項(xiàng)政治目標(biāo)就難于實(shí)現(xiàn)，古語云，公共政策作為溝通國家與社會的渠道使二者達(dá)成平衡，國家由此能夠服從于社會的需要，社會由此能夠形成對國家的認(rèn)同和支持。

社會建設(shè)方面的困境。民族地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，缺乏足夠的財(cái)政收入來源，大部地區(qū)依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持當(dāng)?shù)刎?cái)政的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，在發(fā)展社會事業(yè)方面，沒有充足的政策資源支持，所以在民族地區(qū)，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等發(fā)展受到影響，文化方面的困境，一方面民族地區(qū)擁有極其豐富的文化資源，是推進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要力量，受全球化影響，必須發(fā)揮文化資源優(yōu)勢，大力培育和發(fā)展壯大文化事業(yè)，有力的貫徹落實(shí)《中央關(guān)于加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策意見》，另一方面民族地區(qū)受到經(jīng)濟(jì)全球化和消費(fèi)型文化的沖擊，目前我國少數(shù)民族中的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化在加速流失，文化滲透嚴(yán)重，對中華民族的凝聚力和向心力產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

生態(tài)建設(shè)方面的困境。民族地區(qū)的生態(tài)保護(hù)意識差，生態(tài)環(huán)境脆弱，當(dāng)?shù)孛媾R著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的雙重壓力，有些地方陷入發(fā)展經(jīng)濟(jì)——破壞環(huán)境的惡性循環(huán)模式中，自然災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)遭到破壞，造成這些結(jié)果的原因與政策執(zhí)行缺位和政策執(zhí)行弱化有關(guān)，與相關(guān)部門的重視和監(jiān)管程度不夠，宣傳不夠有關(guān)。

三、民族地區(qū)公共政策執(zhí)行中存在的問題

民族地區(qū)的政策執(zhí)行力始終面臨著市場法則、利益博弈的嚴(yán)峻考驗(yàn)，公共權(quán)力的私有化，公共資源私有化始終是對抗黨和國家法規(guī)的罪魁禍?zhǔn)祝栠d就說，執(zhí)行一項(xiàng)政策要比制定一項(xiàng)政策困難得多，正說明了政策執(zhí)行過程的復(fù)雜性和艱巨性。政策執(zhí)行的過程與政策理論中的浴盆模型是相吻合的，政策執(zhí)行在不同時(shí)期都會因?yàn)槟承l件或因素導(dǎo)致失效，民族地區(qū)也不例外，存在以下幾種常見的公共政策執(zhí)行中存在的問題：

（1）政策敷衍，或稱政策虛假執(zhí)行，也就是政策制定出來并未得到真正的落實(shí)，只是做一些表面文章。比如說民族地區(qū)（農(nóng)村）地區(qū)素質(zhì)教育，北方南方都存在，民族地區(qū)大都為高寒缺氧、環(huán)境惡劣的牧區(qū)和山大溝深的山區(qū)，交通不便，信息閉塞，文化生活單調(diào)，有部分地區(qū)收貧困和宗教習(xí)慣的影響，民族地區(qū)的群眾對文化教育的認(rèn)識落后于其他地區(qū)，少數(shù)民族適齡兒童尤其是游牧民子女和回族、撒哈族女童入學(xué)率很低，學(xué)生流失現(xiàn)象嚴(yán)重，加之民族地區(qū)地方財(cái)政原因，對教育難以有較大的投入，致使辦學(xué)條件長期得不到改善，素質(zhì)教育必須的設(shè)施嚴(yán)重殘缺，師資方面量少質(zhì)差，體育、美術(shù)、音樂等方面的老師極為缺乏，有的地區(qū)教師工資福利待遇低，只要村里的教師離崗棄教，學(xué)生無法正常就讀，素質(zhì)教育就變成一紙空文。

（2）政策的附加執(zhí)行，是指人為的附加了與政策目標(biāo)相背離的其他內(nèi)容超出了政策的基本要求，許多地方政府執(zhí)行者根據(jù)自己或者本部門的利益，在政策執(zhí)行中加入一些新內(nèi)容，或搞土政策。

（3）政策回爐，是指政策出臺后多次調(diào)整內(nèi)容，湖南苗族集聚地鳳凰城是風(fēng)景秀美的旅游勝地，由于當(dāng)?shù)卣雠_了一系列的政策，將對旅游服務(wù)管理體系實(shí)施調(diào)整，改“憑票進(jìn)入景點(diǎn)”為“憑票進(jìn)入景區(qū)”。實(shí)施不到一周就匆匆忙忙對政策進(jìn)行多次調(diào)整，被稱為政策補(bǔ)丁，是公共政策執(zhí)行過程中彈性化的表現(xiàn)，鳳凰事件從公共政策的學(xué)科角度來看就是執(zhí)行的隨意性導(dǎo)致的公共政策的碎片化，嚴(yán)重影響了政策的效力和政府的權(quán)威。

（4）政策照搬，是指機(jī)械執(zhí)行，不經(jīng)過學(xué)習(xí)思考，不結(jié)合實(shí)際，盲目照抄。比如說城鎮(zhèn)化建設(shè)，目前存在的問題是不能根據(jù)本地實(shí)際情況進(jìn)行政策變通，建設(shè)中存在盲目性和貪大求快，一些地方在城鎮(zhèn)化建設(shè)中片面追求城市規(guī)模，把城鎮(zhèn)化異化為房地產(chǎn)化，導(dǎo)致現(xiàn)在五大頑疾并存，也就是我們說的城市病，農(nóng)民工進(jìn)城了沒有享受到市民的待遇，交通擁擠，強(qiáng)征土地引發(fā)多重矛盾和問題。

（5）政策或缺執(zhí)行，是指政策執(zhí)行的不配套、不完備、不及時(shí)，一刀切，政策內(nèi)容只有部分被執(zhí)行。例如盲目的撤點(diǎn)并校帶來的負(fù)面影響，原有的教育資源被大量閑置廢棄，農(nóng)村教育陷入城擠、鄉(xiāng)弱、村空的危局，加速農(nóng)村的解體和鄉(xiāng)土文化的凋零。

四、提升民族自治地方政府執(zhí)行力的對策

從政策執(zhí)行的循環(huán)體系可以看出，政策的有效執(zhí)行受到很多因素的影響，執(zhí)行主體、執(zhí)行對象、執(zhí)行資源和執(zhí)行環(huán)境，政策從上的倒下的傳導(dǎo)與執(zhí)行中應(yīng)有底線，就是不能讓政策有失效的風(fēng)險(xiǎn)，不應(yīng)損害群眾的利益，現(xiàn)在我們在處置一些問題的時(shí)候，不是沒有政策，而是在執(zhí)行的時(shí)候協(xié)調(diào)配合不夠，導(dǎo)致影響到政策的效果，也就是政策執(zhí)行主體之間存在職能的交叉和重合，容易造成多頭管理，繼而出現(xiàn)推諉扯皮，導(dǎo)致執(zhí)行效率損失，比如說我們的食品安全，涉及那么多的部門，在具體執(zhí)行中難免會出現(xiàn)互相推諉和多頭管理的現(xiàn)象，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，決不允許“上有政策，下有對策”決不允許有令不行，有禁不止，決不允許在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣，做選擇，搞變通。所以要強(qiáng)化政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)性和時(shí)限性，政策要素以及與相關(guān)政策的協(xié)調(diào)配合。

（一）重視政策執(zhí)行主體的實(shí)力提升

我們民族地區(qū)的政府如何提升公共政策執(zhí)行力，執(zhí)行政策要原則性與靈活性相結(jié)合。執(zhí)行者在實(shí)施政策時(shí)，一定要嚴(yán)格按照政策本身所規(guī)定的特定調(diào)控對象和作用范圍去落實(shí)政策，沒有政策實(shí)施的原則性，就會失去政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，針對政策執(zhí)行主體的隨意性和隨機(jī)性要重視政策執(zhí)行主體的能力素質(zhì)的提升，如何做到政策變通的正確合理呢了解上情，加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)，領(lǐng)會精神實(shí)質(zhì)這是合理變通的前提條件，摸清下情，要深入調(diào)查研究，明了實(shí)際情況，這好似合理政策變通實(shí)踐的基礎(chǔ)，上下情結(jié)合，堅(jiān)持政策的原則性和靈活性相結(jié)合的原則，把政策的我基本精神和實(shí)際情況相結(jié)合，這是政策變通的關(guān)鍵。

（二）構(gòu)建政府的執(zhí)行力文化

心態(tài)是執(zhí)行力的關(guān)鍵要素，行者良好的心態(tài)，表現(xiàn)為政府執(zhí)行主體的必須接受政府組織的信念和價(jià)值觀，認(rèn)同政府組織執(zhí)行任務(wù)的目標(biāo)和方式，與政府組織一致的看法，從本地實(shí)際情況出發(fā)，描繪一個(gè)充滿希望，現(xiàn)實(shí)可行的規(guī)劃，通過激勵(lì)、導(dǎo)向作用，推動政府執(zhí)行人員滿懷信心而又充滿激情的投身于政府執(zhí)行活動中，是克服政府人員不良心態(tài)的重要途徑。

（三）優(yōu)化公共政策水平，提高公共政策認(rèn)知度

公共政策的科學(xué)化與民主化是相輔相成的。提高政策制定的科學(xué)化，提高決策者的素質(zhì)，增強(qiáng)決策理念的科學(xué)化水平，盡量避免出于煞風(fēng)形式的政策，通過完善政策執(zhí)行的體制、程序，提高其法治化水平和科學(xué)化水平。公共政策科學(xué)化的前提是民主化，沒有民主，就談不上尊重實(shí)際、尊重科學(xué)，民主化程度，以保障高質(zhì)量的政策。加大對于政策執(zhí)行方式手段的研究。在強(qiáng)調(diào)公共政策科學(xué)化的同時(shí)，有必要兼顧決策的質(zhì)量要求和群眾的參與要求，提高群眾參與環(huán)境下的公共政策科學(xué)化水平，這就需要建立和完善及時(shí)、有效、保真的政策信息傳播機(jī)制，在政策執(zhí)行的過程中提供民眾參與的多渠道途徑，從而使得各方在利益和價(jià)值互動中了解與認(rèn)同政策。

當(dāng)前，世界形勢周邊形勢發(fā)生了深刻變化，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢更需要民族團(tuán)結(jié)、邊疆穩(wěn)定安寧，實(shí)現(xiàn)中國夢需要執(zhí)行力的保障，提升政策執(zhí)行力是圓夢的最好保證。

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