我國涉訴信訪：困境成因與完善路徑

摘 要 目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，社會問題接踵而至，群眾維權(quán)方式趨于多元化，涉訴信訪問題備受關(guān)注并成為我國司法與行政的一大頑疾，信訪機(jī)構(gòu)設(shè)立繁雜、權(quán)責(zé)不明，行政機(jī)關(guān)越位嚴(yán)重影響司法獨(dú)立，過激手段上訪纏訪，以及解決機(jī)制的非終局化，都說明了我國涉訴信訪現(xiàn)狀面臨著嚴(yán)峻的困境，涉訴信訪法制化刻不容緩。涉訴信訪法制化有賴于司法獨(dú)立程度和社會公平正義。明確信訪專門機(jī)關(guān)極其權(quán)責(zé)，深入司法訴訟審判制度改革，重視司法執(zhí)法隊伍建設(shè)，在法律框架內(nèi)建立合理暢通的信訪渠道，倡導(dǎo)多元化糾紛解決機(jī)制，將涉訴信訪納入法治軌道，是促進(jìn)糾紛解決社會和諧，樹立司法權(quán)威，增加社會公平正義度的必由之路。

關(guān)鍵詞 涉訴信訪 法制化 法治

作者簡介：竇安旎，云南大學(xué)法學(xué)院在讀碩士研究生，研究方向：民商法。

中圖分類號：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-139-02

信訪制度是我國的一項政治參與和權(quán)力救濟(jì)的制度，而涉訴信訪不僅包括信訪，更涉及了訴訟。根據(jù)憲法和《信訪條例》的相關(guān)規(guī)定，涉訴信訪活動是指“公民采用書信、電話、走訪等形式，對于侵犯自己合法權(quán)利以及其他違法違紀(jì)行為，向各級有關(guān)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)反映情況，提出意見、建議和要求，并依法應(yīng)當(dāng)由有關(guān)機(jī)關(guān)處理的活動。伴隨著司法改革的深入，將涉訴信訪納入法治軌道是法治社會的迫切需要和必然趨勢，這有賴于權(quán)力和權(quán)利的行使，司法的獨(dú)立和權(quán)威的保障，以及社會公平和社會認(rèn)同程度。

一、我國涉訴信訪的現(xiàn)狀

“涉訴信訪制度的獨(dú)特之處在于其與法院訴訟活動的關(guān)聯(lián)性，針對的是人民法院審判和執(zhí)行案件的行為或者結(jié)果，即通過已行或?qū)⑿械姆赏緩經(jīng)]有或無法保障公民權(quán)益或?qū)崿F(xiàn)其要求的時候，則通過信訪尋求法律外的解決途徑”①。我國憲法賦予公民信訪的權(quán)利，但在法律條文中并未明確規(guī)定信訪權(quán)利的行使和性質(zhì)，在公民參政議政權(quán)、監(jiān)督權(quán)與訴權(quán)三種權(quán)利屬性中界定不清。致使信訪權(quán)利的行使?fàn)顟B(tài)模糊，功能繁多重疊，使社會主體對于該權(quán)利的理解和行使都有一定的歧義和難度，由此造成信訪制度的實施、信訪權(quán)利的行使混亂和群眾信訪困難。我國信訪制度的困境具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，信訪量激增，積案繁多。隨著法律的普及，人們的法律維權(quán)意識雖然得到提升，但對法律實體規(guī)則和程序規(guī)則的認(rèn)知卻一知半解，便出現(xiàn)了只要對訴訟結(jié)果不滿意就上訪的情形。

第二，信訪渠道上層化，行政機(jī)關(guān)越位嚴(yán)重，威脅司法的獨(dú)立和權(quán)威。涉訴信訪因其與審判活動的不可分割的聯(lián)系.事實上已經(jīng)承擔(dān)著解決糾紛的功能，它的目的在于通過司法系統(tǒng)外的權(quán)威來引起案件的再次關(guān)注和審理，繼而出現(xiàn)有利于當(dāng)事人的判決。但因此就會導(dǎo)致“行政機(jī)關(guān)越位.直接介入司法審判，行政權(quán)與審判權(quán)發(fā)生功能錯位，信訪時常取代審判程序，訴訟制度面臨被顛覆的潛在危機(jī)”②的情形。而出于維穩(wěn)，相關(guān)機(jī)關(guān)為了息事寧人，通常會看情況給予上訪人相對滿意的答復(fù)，變相助漲信訪的勢頭，致使信“訪”不信“法”、“大鬧大解決小鬧小解決“的思想蔓延，帶有濃厚行政色彩的涉訴信訪處理模式，有違法治精神和審判的內(nèi)在要求，更嚴(yán)重影響了司法的獨(dú)立和權(quán)威。

第三，信訪機(jī)構(gòu)自身存在缺陷，機(jī)構(gòu)設(shè)置繁雜重疊，負(fù)擔(dān)功能較多，權(quán)責(zé)得不到具體落實。 “根據(jù)《信訪條例》，在執(zhí)行主體方面僅規(guī)定‘各級人民政府、縣級以上各級人民政府工作部門，而依照我國現(xiàn)行憲法規(guī)定，受理信訪是所有國家機(jī)關(guān)，包括各級人大極其常委會、人民政府、人民法院和檢察院的法定義務(wù)，因此導(dǎo)致我國信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)立出現(xiàn)數(shù)量龐雜、名目繁多、隸屬關(guān)系不統(tǒng)一等情形。一方面，從中央至地方，各級黨委、人大、政府、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及政府相關(guān)職能部門，均設(shè)有信訪工作機(jī)構(gòu)”③，信訪機(jī)構(gòu)管理混亂，沒有合理的信訪管理制度和統(tǒng)一的處理機(jī)制，使責(zé)任落不到實處；另一方面，“根據(jù)《信訪條例》規(guī)定，信訪事項實行“三級終結(jié)制”，即同一信訪事項經(jīng)過三級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行辦理、復(fù)查、復(fù)核做出決定后，信訪人仍以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理，但是現(xiàn)實當(dāng)中由于上級機(jī)關(guān)擔(dān)心矛盾上移，往往對信訪人提出的復(fù)議或者復(fù)核請求不愿直接答復(fù)，而是再一次轉(zhuǎn)交給下級機(jī)關(guān)復(fù)查”④，致使踢皮球的情況屢見不鮮，事情卻從未解決。

最后，非理性信訪泛濫，方式極端、行為過激。主要表現(xiàn)為越級上訪、纏訪等，在非常時期譬如兩會召開的時期，使用哭鬧上吊自殘等非常手段，使案件重新得到關(guān)注，以達(dá)到自我目的，嚴(yán)重影響社會秩序與和諧。

二、我國涉訴信訪困局的緣由

目前我國信訪困境的原因，包括以下幾個方面：首先，法律賦予公民信訪權(quán)利，但是卻沒有具體規(guī)定此項權(quán)利如何正確行使，致使社會主體和信訪群眾對此項權(quán)利理解歧義，甚至有權(quán)利濫用的情況發(fā)生；其次，我國司法尚處于改革階段，此項權(quán)利尚未完善，“很多法律都缺少可訴性，譬如我國憲法，同時大量行政法律規(guī)則也不具有可訴性，而在可訴性程度較高的私法中，由于立法自身的沖突和缺陷，尤其是立法中原則性有余，系統(tǒng)化不足現(xiàn)象的存在.以及政策與法律的沖突等都直接抑制了私法的可訴程度，影響了訴訟的實現(xiàn)”⑤。因此，法院可立案范圍較小，致使一些案件難以立案從而不得申訴。第三，目前，我國處于社會轉(zhuǎn)型時期，矛盾接踵而至，而司法環(huán)境還有待改善，對于審判制度，我國實行兩審終審的審理體制，因此絕大多數(shù)案件均在基層法院解決，而在龐大的基層司法行政隊伍中，司法執(zhí)法人員的素質(zhì)良莠不齊，因此影響了案件審理的公平程度和社會認(rèn)同度。第四，相對于訴訟，信訪門檻低，成本小。在案件審理的過程當(dāng)中，訴訟費(fèi)的繳納為立案起訴的必要條件。而司法實踐中，存在當(dāng)事人難以承受訴訟費(fèi)而放棄起訴的情況；還有在審理過程當(dāng)中，使用高額訴訟費(fèi)變相壓制上訴，當(dāng)事人雖不信服，但是迫于高額上訴費(fèi)以及律師費(fèi)，被迫屈從于一審判決的情況屢見不鮮。因此在訴訟糾紛解決機(jī)制不完善的前提下，涉訴信訪作為一種成本低廉，形式多樣而又能相對高效的達(dá)到目的保障權(quán)利的方式，必然會受很多人的青睞。第五，法檢兩院和人大關(guān)系因素。按照《憲法》規(guī)定，我國的“一府兩院”即政府、法院、檢察院均由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，似乎他們都是相對獨(dú)立的，但在現(xiàn)實中卻差強(qiáng)人意。雖然法院的審判權(quán)、檢察院的法律監(jiān)督權(quán)，政府無權(quán)直接行使，但是兩院的人員編制以及工資經(jīng)費(fèi)等等都是由政府管理，這就造成兩院的財政權(quán)被政府掣肘的局面。兩院比政府在行政級別上低了半格，管轄范圍也差了很多，可以說是一府獨(dú)大，給人造成政府是領(lǐng)導(dǎo)兩院是行政下屬的印象，這樣就很影響司法獨(dú)立，由此造成行政、司法混淆，行政機(jī)關(guān)越位，有時甚至?xí)霈F(xiàn)司法腐敗，影響案件審理的公平正義和審判機(jī)關(guān)的公信力。

綜上所述，涉訴信訪法制化有非常大的必要性，問題的解決刻不容緩，對于法制化路徑，更需要探討和完善。

三、我國涉訴信訪的法制化路徑

“信訪表達(dá)渠道的高層級化、表現(xiàn)形式的非理性化、解決機(jī)制的非終結(jié)化、解決形式的“批條”化，表明我國信訪法治化的進(jìn)程尚處于立法虛置化的困境之中”⑥，尋找信訪法制化的困境與出路 ，完善路徑具體包括以下幾個方面：

第一，設(shè)置信訪負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)，明確權(quán)限和程序，在法治框架內(nèi)建立暢通的信訪渠道以及有效的信訪終結(jié)制度。第二，雙管齊下，深入司法改革，增加法律的可訴性和行政行為的可訴性，擴(kuò)大法院的受案范圍，放低訴訟門檻，改善訴訟制度，使案有所訴，公民的正當(dāng)權(quán)利能夠得到最大程度的維護(hù)。第三，改革審判制度，實行三審終審并賦予當(dāng)事人程序選擇權(quán)。三審終審即當(dāng)事人不服一審判決可以上訴，而當(dāng)當(dāng)事人對二審的判決不服時，可以在規(guī)定期間內(nèi)通過二審法院請求再上一級的法院進(jìn)行三審，或者當(dāng)事人不服一審判決，可以對是否進(jìn)入二審或者三審程序的選擇做出自己的決定。目前，世界上大部分國家均實行三審終審。譬如日本《民事訴訟法》281條和331條規(guī)定，德國《民事訴訟法》556條之一規(guī)定，我國臺灣地區(qū)與2003年修訂的《民事訴訟法》，均突出了飛躍上訴制度，不僅能夠提高司法效率，節(jié)省司法資源，更能賦予公民更多的選擇自主權(quán)，利于實現(xiàn)社會公平正義，從而提高社會公信力，樹立司法權(quán)威。第四，堅定司法獨(dú)立，實現(xiàn)司法機(jī)關(guān)垂直管轄。政府、法院、檢察院均由人民代表大會產(chǎn)生并受其監(jiān)督，兩院的財政和公務(wù)員編制均受制于政府管理，實現(xiàn)司法機(jī)關(guān)的垂直管轄，使司法人員編制獨(dú)立，財政獨(dú)立，脫離政府掣肘，才能達(dá)到真正的司法獨(dú)立。第五，改善司法環(huán)境，嚴(yán)格法官選拔，提高司法工作者自身素質(zhì)，謹(jǐn)慎再審程序的啟動，嚴(yán)格規(guī)范自由裁量權(quán)的行使。第六，注重多元化糾紛解決機(jī)制，倡導(dǎo)調(diào)解。在法院的主持下，通過當(dāng)事人的自愿協(xié)商而非法官依法裁判來解決糾紛，讓糾紛解決途徑更加人性化，降低訴訟的對抗性，協(xié)調(diào)各方訴求，促進(jìn)當(dāng)事人之間互諒互讓、友好合作，圓滿解決糾紛，從根本上實現(xiàn)公平正義的提高社會認(rèn)同度，樹立法律權(quán)威，使權(quán)力和權(quán)利在法律框架下高效協(xié)調(diào)運(yùn)行。第七，充分運(yùn)用聽證會、公開審理等形式，注重案件審理過程的透明度和公開化，提高案件審理透明度，同時利用網(wǎng)絡(luò)、報紙、電視等多媒體形式加強(qiáng)社會輿論監(jiān)督，不僅監(jiān)督司法機(jī)關(guān)，更監(jiān)督信訪者。同時，對于非正常信訪和無理纏訪的情況，必要時候可移交治安機(jī)關(guān)依法予以懲罰。

涉訴信訪制度在保障民權(quán)以及維護(hù)社會的穩(wěn)定中發(fā)揮重要作用，而涉訴信訪法制化更是深入司法改革促進(jìn)社會和諧的必要組成部分。反思信訪的立法現(xiàn)狀以及現(xiàn)實問題，只有立足于國情，明確信訪機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)，建立暢通信訪途徑，將責(zé)任落實到實處，多個環(huán)節(jié)合并運(yùn)作，多管齊下，將糾紛解決機(jī)制多元化，才能夠從源頭上預(yù)防和減少矛盾糾紛，從而實現(xiàn)社會公平正義。同時，信訪和司法也要互相配合，推進(jìn)整個民主法制的進(jìn)程，盡最大的努力保障公民權(quán)利，只有這樣才能使我國的涉訴信訪真正走出困境。

注釋：

①李延舜. 涉訴信訪法治化的路徑選擇.行政與法.2011.

②李宏勃.法制現(xiàn)代化進(jìn)程中的人民信訪.清華大學(xué)出版社.2007.

③馬小芳.當(dāng)前我國信訪制度的困境與對策探析.中共樂山市委黨校學(xué)報.2010.

④高小勇.信訪法治化的困境與出路山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報.2008（4）.

⑤李延舜.涉訴信訪法治化的路徑選擇.行政與法.2011.

⑥高小勇.信訪法治化的困境與出路山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報.2008（4）.