深入推進(jìn)檢察官責(zé)任制

摘 要 十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對全面深化司法體制改革作了重大部署。其中作為改革重點(diǎn)之一的檢察官責(zé)任制更是備受矚目，應(yīng)該如何突出檢察官辦案的主體地位，明確檢察官辦案的權(quán)力和責(zé)任，建立和完善權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、管理有序檢察官責(zé)任制，最高人民檢察院在1998年全國試行的主訴檢察官辦案責(zé)任制，經(jīng)過十六年的實(shí)踐創(chuàng)新，為我們探索建立完善的檢察官責(zé)任制提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，筆者從實(shí)行主訴檢察官辦案責(zé)任制以來取得的成效、實(shí)踐中存在的問題及解決完善途徑進(jìn)行闡述，以期進(jìn)一步推動主訴檢察官辦案責(zé)任制改革的不斷深化。

關(guān)鍵詞 改革 責(zé)任制 主訴檢察官

作者簡介：劉鑫，天津市和平區(qū)人民檢察公訴科。

中圖分類號：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-048-02

一、主訴檢察官辦案責(zé)任制在實(shí)踐中的成效

主訴檢察官辦案責(zé)任制 作為當(dāng)時檢察制度改革的一項(xiàng)創(chuàng)新， 不僅有效地帶動了檢察公訴隊(duì)伍的建設(shè)和公訴業(yè)務(wù)的發(fā)展，極大地調(diào)動了公訴干警的創(chuàng)造性和積極性，還對建設(shè)公平公正權(quán)威高效的社會主義法治國家具有重大意義。

（一）減少案件審批環(huán)節(jié)，提高辦案效率

公訴機(jī)關(guān)以往辦案一直遵循的是傳統(tǒng)的三層辦案程序即承辦人審查、部門負(fù)責(zé)人審核、檢察長或者檢察委員會決定，這種層層審批的辦案模式，拖延了辦案時間，降低了辦案效率。主訴檢察官辦案責(zé)任制的施行賦予了主訴檢察官自主行使審查起訴的職權(quán)，獨(dú)立決策，大幅減少、壓縮了層層請示、匯報、審批的環(huán)節(jié)和層級指令，最終使得辦案時間大大節(jié)省，辦案周期大大縮短，確保大量案件能夠得到及時處理。同時主訴檢察官在自主決策的過程中，也充分發(fā)揮了其主觀能動性，增強(qiáng)其責(zé)任感。

（二）轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，提升辦案質(zhì)量

傳統(tǒng)的三層辦案程序，由于負(fù)責(zé)人忙于各種行政事務(wù)，不可能對所有案件都作細(xì)致深入的了解，致使案件審批成為形式、過場， 導(dǎo)致實(shí)踐中存在“辦案的不負(fù)責(zé)、負(fù)責(zé)的不辦案”的現(xiàn)象。一旦發(fā)生錯案，追究責(zé)任時，便相互推諉、導(dǎo)致追責(zé)困難的局面。主訴檢察官辦案責(zé)任制實(shí)施后 ，賦予主訴檢察官自主決定權(quán)，并明確其相應(yīng)的責(zé)任，促使檢察官轉(zhuǎn)變執(zhí)法辦案理念，杜絕了工作中的形式主義，提升了案件質(zhì)量。

（三） 強(qiáng)化案件責(zé)任意識和質(zhì)量意識，促進(jìn)檢察官綜合素質(zhì)的飛躍

傳統(tǒng)的辦案模式中，辦案人過分依靠上級負(fù)責(zé)人對案件的審核和把關(guān)，致使辦案缺乏責(zé)任心，以及只求案件不出錯，不求案件“精品化”的心態(tài)，案件質(zhì)量受到嚴(yán)重影響。主訴制實(shí)施后，由于辦案的質(zhì)量及責(zé)任追究與自己切身利益密切相關(guān)，主訴檢察官將更加意識到質(zhì)量的重要性，提高學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識和技能的自覺性，及時主動填充知識儲備，調(diào)整知識結(jié)構(gòu)，不斷提升辦案質(zhì)量和水平，涌現(xiàn)出大批公訴精英，鍛造了一支高素質(zhì)的公訴隊(duì)伍。

二、主訴檢察官責(zé)任制在實(shí)踐中存在的問題

盡管主訴檢察官責(zé)任制在實(shí)踐中取得了很大的成效，但由于各種原因，在實(shí)踐中依然暴露出諸多問題，直接制約和阻礙著改革的深入進(jìn)行。

（一）主訴檢察官的法律地位不明確

由于主訴檢察官責(zé)任制是作為改革先行的產(chǎn)物，因此現(xiàn)行的《人民檢察院組織法》、《中華人民共和國檢察官法》等相關(guān)法律法規(guī)均沒有關(guān)于主訴檢察官的規(guī)定。此外，最高人民檢察院的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》將決定權(quán)僅授予檢察長和檢察委員會，同時將案件審核權(quán)授予部門負(fù)責(zé)人，這與當(dāng)前的主訴檢察官責(zé)任制賦予主訴檢察官獨(dú)立決定權(quán)的改革是相互沖突的。如果主訴檢察官的法律基礎(chǔ)不明確，其法律主體地位就無法清晰，其權(quán)力的行使更無法得到法律得的保障。

（二）“辦案小組模式”存在的制度缺陷

各地檢察機(jī)關(guān)在具體實(shí)踐中操作方式多種多樣，但大多數(shù)采用了辦案小組模式 。辦案小組一般由主訴檢察官領(lǐng)導(dǎo)，組內(nèi)成員分別辦理案件，主訴檢察官要對小組成員辦理的案件提出意見、審核及批準(zhǔn)，并由其對小組所有案件質(zhì)量負(fù)責(zé)。該模式人為地加大了主訴檢察官的工作量，阻礙了主訴檢察官作用的發(fā)揮。對于主訴檢察官來說，在辦好自己案件的同時，還要負(fù)責(zé)組內(nèi)其他檢察官辦理案件的審批工作， 極大地增加了主訴檢察官的工作量，必然會導(dǎo)致主訴檢察官忙于應(yīng)付，嚴(yán)重影響案件質(zhì)量。而對于小組內(nèi)其他檢察官來說，由于自己辦理的案件最終要主訴檢察官負(fù)責(zé)，往往會出現(xiàn)審定分離無法克服的各種弊端，這實(shí)際上又變相地回到傳統(tǒng)的行政辦案模式的原點(diǎn)，違背了當(dāng)初改革的初衷。

（三）選任機(jī)制、激勵機(jī)制、及監(jiān)督制約機(jī)制等配套機(jī)制不完善

一是主訴檢察官選任標(biāo)準(zhǔn)及程序不完善。由于缺乏全國統(tǒng)一明確的規(guī)定， 在實(shí)踐中各級檢察院根據(jù)工作需要自行決定選任機(jī)制， 在主訴官的選任標(biāo)準(zhǔn)與選任程序上都存在許多差異，使得主訴檢察官素質(zhì)參差不齊，不僅影響了主訴檢察官的權(quán)威性，給工作帶來諸多不便，而且直接影響了主訴檢察官責(zé)任制的健康發(fā)展。

二是激勵機(jī)制不夠完善， 對主訴檢察官未提供足夠的待遇與職位級別保障。實(shí)踐中，由于在財政、人事上得不到應(yīng)有的保障， 使得主訴檢察官的級別和經(jīng)濟(jì)待遇都與其職責(zé)不相匹配。所以在利益和權(quán)力得不到充分保障的情況下，一些主訴檢察官便不愿意承擔(dān)責(zé)任，一旦遇到問題，便向領(lǐng)導(dǎo)請示匯報，尋求領(lǐng)導(dǎo)決定，怠于行使自己的職權(quán)。因此，又回到了舊有的辦案機(jī)制。

三是缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。各地試行實(shí)施的主訴檢察官責(zé)任制在授予主訴檢察官權(quán)力的同時，卻缺乏與此相配套的監(jiān)督制約制度。雖然各級檢察機(jī)關(guān)對主訴檢察官的考核監(jiān)督建立了一些制約機(jī)制， 例如個案抽查制度、法律文書審查評比制度等， 但由于目前刑事案件數(shù)量急速攀升， 人少案多的窘境日漸明顯，導(dǎo)致這些制度收效甚微。此外，主訴檢察官的工作評價制度也不夠完善，許多考核量化指標(biāo)不夠明確細(xì)致，流于形式無法實(shí)際操作，這都極大影響了主訴檢察官責(zé)任制的深入推行。

三、完善深化主訴檢察官辦案負(fù)責(zé)制改革的具體建議

（一）完善法律法規(guī)， 明確主訴檢察官的法律地位

主訴檢察官責(zé)任制不僅是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對檢察權(quán)的一種重新分配，也使傳統(tǒng)的機(jī)械式案件辦理人員轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂歇?dú)立性和自主性的檢察權(quán)行使主體。因此，必須要對《中華人民共和國檢察官法》、《人民檢察院組織法》等法律和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》等規(guī)定進(jìn)行修改，要通過完善法律法規(guī)明確主訴檢察官的任免程序、權(quán)力義務(wù)、責(zé)任、性質(zhì)、以及待遇，確保主訴檢察官辦理案件時的獨(dú)立性，實(shí)實(shí)在在賦予其控訴和監(jiān)督的權(quán)力，使主訴檢察官行使職權(quán)具有明確的法律依據(jù)。

（二）強(qiáng)化主訴檢察官的“自由裁量權(quán)”和獨(dú)立性

最初的改革方案采用禁止方式明確主訴檢察官不具有自主決定權(quán)的范圍與事項(xiàng)，涉及需要采取、變更、撤銷逮捕措施、需要改變管轄、擬作不起訴決定、變更起訴、決定抗訴、撤回抗訴等八項(xiàng)內(nèi)容時承辦案件的主訴檢察官應(yīng)當(dāng)提請檢察長或檢察委員會決定，除此八項(xiàng)之外的事項(xiàng)主訴檢察官才依法具有自主決定權(quán)。因此從規(guī)范層面來看，現(xiàn)行規(guī)定對主訴檢察官的限制太多，大大削弱了其獨(dú)立性，導(dǎo)致不能充分有效發(fā)揮主訴檢察官責(zé)任制的功能，所以應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步賦予主訴檢察官更多獨(dú)立辦案的權(quán)力。首先，應(yīng)該簡化工作程序，將絕大部分普通案件的不起訴決定權(quán)下放給主訴檢察官，而檢察長、檢察委員會只討論決定重大疑難或者影響較大的案件的不起訴；其次，追訴權(quán)作為起訴權(quán)的延伸，如果主訴檢察官在審查案件時發(fā)現(xiàn)了應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的嫌疑人或遺漏的罪行而需要追訴時，卻要經(jīng)過層層審批，必然會影響案件辦理效率，也不利于及時有效地打擊犯罪。因此追訴權(quán)也應(yīng)該授予主訴檢察官。

（三）完善辦案小組模式，采用金字塔模式

經(jīng)過長期的探索調(diào)研，主訴檢察官責(zé)任制的實(shí)踐為公訴隊(duì)伍培養(yǎng)了大量的高素質(zhì)公訴人才，為完善主訴檢察官責(zé)任制奠定了基礎(chǔ)。為了克服原有辦案小組模式的先天不足，筆者建議采取辦案金字塔模式。辦案金字塔模式是主訴檢察官與其他檢察官及書記員組成一個金字塔，其中主訴檢察官一人主辦案件并且對案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，金字塔內(nèi)其他檢察官及書記員協(xié)助主訴檢察官工作的一種辦案模式。以往的小組模式中組內(nèi)其他檢察官可以在主訴檢察官的領(lǐng)導(dǎo)下承辦案件，只對所承辦案件的事實(shí)和證據(jù)承擔(dān)一定的責(zé)任，而金字塔模式中只將案件分配給主訴檢察官一人，主訴檢察官對所有案件均需親自審查并依法作出處理決定，只有主訴檢察官有權(quán)承辦案件并對外負(fù)責(zé)，其他檢察官和書記員均是主訴檢察官的助手，聽其調(diào)配，負(fù)責(zé)提訊、制作筆錄、調(diào)查取證、查閱卷宗、以及協(xié)助主訴檢察官出庭公訴等事務(wù)性工作。

在金字塔模式中主訴檢察官必須親自審查，親歷程序，有助于提高其所做決定的準(zhǔn)確性。同時，金字塔模式的實(shí)施還能夠進(jìn)一步推動錯案責(zé)任倒查問責(zé)制的施行，金字塔模式中主訴檢察官是案件質(zhì)量的唯一責(zé)任承擔(dān)者，在責(zé)任具體落實(shí)到個人的情況下，不僅便于倒查追究，而且在這種一人責(zé)任制下，必將增加主訴檢察官的責(zé)任感，從而確保案件質(zhì)量。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督考核激勵機(jī)制，保障主訴官正確履行職責(zé)

首先，要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督制約。檢察長和部門負(fù)責(zé)人要充分利用新統(tǒng)一業(yè)務(wù)辦案系統(tǒng)實(shí)時監(jiān)控的功能對本院及本部門案件的具體情況充分掌握了解，使案件在各個環(huán)節(jié)都能受到全方位的監(jiān)督。其次，建立完善主訴檢察官的業(yè)務(wù)考評制度及紀(jì)律監(jiān)察檔案。組建主訴檢察官考評委員會，通過定期或不定期地對主訴檢察官進(jìn)行考評，以監(jiān)督其是否正確履行職權(quán)并作出相應(yīng)處理。對考評優(yōu)秀的，給予適當(dāng)?shù)莫剟?；對考評不合格的，給予相應(yīng)的懲戒；對工作中犯有重大過錯或存在多次過錯的，依法提請主訴檢察官的任免機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)處理；對于徇私舞弊、濫用職權(quán)的，依法取消其主訴檢察官資格，并依法追究其相應(yīng)的責(zé)任。

四、結(jié)語

主訴檢察官責(zé)任制度的實(shí)行不能將其看做一項(xiàng)獨(dú)立的制度來評價，而是應(yīng)當(dāng)放在整個檢察系統(tǒng)的全方位的改革中 ，與檢察機(jī)關(guān)人員分類管理改革和規(guī)范化建設(shè)相結(jié)合，才能真正對主訴檢察官責(zé)任制的深化改革做出比較清醒的制度選擇，才能形成權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、管理有序的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。確保司法權(quán)依法公正運(yùn)行，真正讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義。

注釋：

主訴檢察官辦案責(zé)任制，是指主訴檢察官在檢察長的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定，相對獨(dú)立地行使審查起訴、出庭支持公訴職權(quán)，履行相關(guān)法律監(jiān)督職責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的辦案制度。具體來說，就是根據(jù)審查起訴部門的業(yè)務(wù)數(shù)量、人員組成和審查案件的需要，確定若干名承擔(dān)主訴職責(zé)的檢察官，并以每名主訴檢察官為第一責(zé)任人，與一定數(shù)量的助手和書記員組成案件審查與起訴小組的辦案制度。

最高人民檢察院《關(guān)于試行主訴檢察官辦案責(zé)任制的工作方案》中原則規(guī)定：“主訴檢察官辦案責(zé)任制的運(yùn)作形式為辦案組，主訴檢察官主持辦案組的工作，辦案組由一名主訴官和若干名其他檢察官組成，配備書記員”。