我國城管執(zhí)法的法律規(guī)制研究

高佳

【摘要】改革開放以來，我國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快。隨著城市流動(dòng)人口的不斷增多，環(huán)境保護(hù)、交通等城市管理問題日益突出，各種矛盾不斷顯現(xiàn)。為了提高城市管理水平，城管執(zhí)法部門應(yīng)運(yùn)而生。城管執(zhí)法機(jī)關(guān)的設(shè)立提高了執(zhí)法效率，有效避免了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象，但是也帶來了一定問題。本文分析了城管執(zhí)法的涵義和范圍，闡述了城管執(zhí)法存在的問題，并就完善我國城管執(zhí)法進(jìn)行法律思考。

【關(guān)鍵詞】城管執(zhí)法；法律規(guī)制；完善

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A： 文章編號(hào)：1006-0278（2014）05-125-01

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們的生活水平不斷改善，對生活質(zhì)量的要求也越來越高，對城市管理也提出了更高要求。城市化進(jìn)程的加快，帶來了很多問題，如城市人口越來越密集、交通堵塞、環(huán)境污染加重等等，這就給城市管理帶來了很大難度。為了適應(yīng)城市管理的需要，城市管理綜合執(zhí)法部門產(chǎn)生。1996年，《中華人民共和國行政處罰法》正式頒布實(shí)施，該法第16條明確規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！奔訌?qiáng)城市管理，提高城管執(zhí)法水平，對于提高城市競爭力，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要的意義。

一、城管執(zhí)法的涵義、范圍

研究城管執(zhí)法的有關(guān)法律問題，首先需要明確城管執(zhí)法的概念。城管有兩個(gè)層面的涵義，第一個(gè)層面是指城市管理，城市管理有廣義和狹義之分，廣義的城市管理是指對城市一切活動(dòng)進(jìn)行管理，包括政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和市政的管理。狹義的城市管理通常就是指市政管理，即與城市規(guī)劃、城市建設(shè)及城市運(yùn)行相關(guān)聯(lián)的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和社會(huì)公共事務(wù)的管理。一般情形下，城市管理是指狹義的城市管理。城管的另一層面的涵義是指城市管理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員，城管是其簡稱。

城管執(zhí)法是行政執(zhí)法的下位概念，行政執(zhí)法包括城管行政執(zhí)法。城管執(zhí)法是指法定的國家機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織依照法律的規(guī)定及相關(guān)地方性法規(guī)將若干有關(guān)行政機(jī)關(guān)的城市管理領(lǐng)域的行政處罰權(quán)集中由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，原有關(guān)行政機(jī)關(guān)不再行使已集中統(tǒng)一行使的這部分行政處罰權(quán)制度的綜合執(zhí)法行為。

對于城管執(zhí)法的范圍，我國并沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定，一般由地方人民政府根據(jù)各地發(fā)展的實(shí)際情況，因地制宜，確定城管執(zhí)法范圍。從整體發(fā)展趨勢來看，城管執(zhí)法的范圍在不斷擴(kuò)大。通過了解多個(gè)城市城管執(zhí)法的情況，城管執(zhí)法的范圍一般包括：在市容市貌環(huán)境衛(wèi)生方面，可以強(qiáng)制拆除影響市容市貌、影響環(huán)境衛(wèi)生的違法違章事物；在城市規(guī)劃管理方面的行政處罰權(quán)，可以強(qiáng)制拆除違法違章建筑等；在城市市政管理方面，可以對占道經(jīng)營、侵占公用設(shè)施等行為進(jìn)行處罰；在交通管理方面，可以對侵占道路的行為進(jìn)行行政處罰權(quán)；在環(huán)境保護(hù)方面，對大氣污染、噪聲污染等現(xiàn)象的行政處罰權(quán)；在工商管理方面，可以對無照經(jīng)營行為進(jìn)行處罰。

二、城管執(zhí)法存在的問題

城管執(zhí)法過程中存在的問題。在城管執(zhí)法中，違反行政執(zhí)法程序的行為屢見不鮮，例如，對行政相對人進(jìn)行處罰，未進(jìn)行調(diào)查取證；對于當(dāng)場處罰的，不出具《當(dāng)場處罰決定書》；進(jìn)行罰款不出具收據(jù)或者出具的收據(jù)不合法等等。違反了行政執(zhí)法的相關(guān)程序，執(zhí)法的公開、公平、公正就無法得到保障。有的城管執(zhí)法人員濫用自由裁量權(quán)，不按照法律規(guī)定執(zhí)法，而是聽從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指示執(zhí)法，或者依人情執(zhí)法，這就造成了因違規(guī)執(zhí)法引起的行政訴訟案件大幅增加。近年來，城管暴力執(zhí)法事件頻現(xiàn)，城管打人致死的惡性案件造成了極壞的社會(huì)影響。作為行政執(zhí)法者，執(zhí)法犯法，嚴(yán)重侵犯了行政相對人的權(quán)利。

城管綜合行政執(zhí)法體制存在的問題。根據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定，“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”，而在現(xiàn)實(shí)生活中，市、縣級(jí)政府均設(shè)立了城管綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但是法律并沒有作出明確規(guī)定。城管綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政職權(quán)的取得往往是根據(jù)政府內(nèi)部的相關(guān)文件，沒有法律、法規(guī)授權(quán)的依據(jù)。這就造成在執(zhí)法過程中存在職能交叉、重疊的情況。從城管執(zhí)法人員的整體素質(zhì)來看，其人員構(gòu)成較為復(fù)雜、素質(zhì)參差不齊，很多人未經(jīng)過考試、考核就進(jìn)入城管執(zhí)法隊(duì)伍，也未經(jīng)過專業(yè)技能培訓(xùn)，這成為城管執(zhí)法過程中惡性事件發(fā)生的重要原因。

三、完善城管執(zhí)法的法律思考

第一，完善相關(guān)法律、法規(guī)。在法律中就各級(jí)政府設(shè)立城管綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出明確規(guī)定，使該機(jī)構(gòu)的設(shè)立有法可依。適時(shí)出臺(tái)城市管理方面的單行法，就城市管理的各項(xiàng)制度作出專門統(tǒng)一的規(guī)定，并明確城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職權(quán)、職責(zé)、執(zhí)法程序等。

第二，提高城管執(zhí)法人員的素質(zhì)。首先在人員招錄上，嚴(yán)格選拔程序，將具備相應(yīng)的專業(yè)技能、品行端正的人選拔到城管執(zhí)法人員隊(duì)伍中來。另外，定期對其進(jìn)行相關(guān)法律、法規(guī)宣傳，進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高執(zhí)法能力。

第三，加強(qiáng)對城管執(zhí)法行為的監(jiān)管。建立相應(yīng)的司法監(jiān)督機(jī)制，由法院對行政強(qiáng)制執(zhí)行的合法性進(jìn)行審查。另外，充分發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督作用，對于城管執(zhí)法中出現(xiàn)的侵害行政相對人合法權(quán)益的情形及時(shí)曝光，引起有關(guān)部門重視并及時(shí)糾正處理。

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