中國如何防控債務(wù)風(fēng)險

張宏海

摘要：在2013年12月13日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，我國第一次把債務(wù)風(fēng)險防控列為下一年度全國經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)。債務(wù)風(fēng)險防控就是要化解和控制政府性債務(wù)，嚴(yán)格規(guī)范各級政府舉債程序，把政府性債務(wù)納入各級財(cái)政預(yù)算管理；就是要明確政府責(zé)任，各級政府要對本級政府的債務(wù)負(fù)責(zé)，更要從思想上糾正不正確的GDP政績導(dǎo)向。

關(guān)鍵詞：政府性債務(wù)風(fēng)險；形成原因；債務(wù)風(fēng)險防控

一、引言

根據(jù)中華人民共和國審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，我國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為206988.65億元（詳見表1）。如這一趨勢延續(xù)，那必將給我國經(jīng)濟(jì)帶來系統(tǒng)性風(fēng)險。

根據(jù)國家審計(jì)署的數(shù)據(jù)，從償債年度來看，2012年、2013 年、2014 年分別有17.17%、11.37%和9.28%的地方政府性債務(wù)到期。這意味著我國將進(jìn)入政府性債務(wù)償債高峰期，對我國政府性債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行有效的防控已經(jīng)成為迫在眉睫的任務(wù)。2013年12月13日的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上， 我國政府第一次把債務(wù)風(fēng)險防控列為全國下一年度經(jīng)濟(jì)工作的六項(xiàng)主要任務(wù)之一，充分顯示了中央對我國的政府性債務(wù)問題的重視。

二、我國政府性債務(wù)的來源與形成

我國的政府性債務(wù)是國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的財(cái)政需求與各級政府財(cái)力有限之矛盾所造成的。國家要改善民生，就要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，就需要我國各級政府完成基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)，也要提供大量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，進(jìn)而改善投資環(huán)境，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。但由于政府財(cái)力有限，各級政府就會實(shí)施積極財(cái)政，甚至舉債完成投資，且我國以GDP為政績導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)增長模式也催生了各級政府舉債投資的現(xiàn)象。

從一定意義上來說，負(fù)債建設(shè)是國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的必然要求，發(fā)行國債及各種政府債券在各國具有其合理性與現(xiàn)實(shí)性。國債在我國還具有以下經(jīng)濟(jì)職能：一是調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行；二是彌補(bǔ)我國財(cái)政赤字；三是籌集建設(shè)資金、資源配置和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。國家要發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生，在財(cái)政財(cái)力十分有限的情況下，必然會借債建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，改善工商業(yè)投資環(huán)境和國民生活環(huán)境，從而推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，這造成了我國大量政府性債務(wù)。

2008年發(fā)生的國際金融危機(jī)，對我國的出口和經(jīng)濟(jì)增長造成了很大的沖擊。為減輕這次國際金融危機(jī)對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的沖擊，盡快幫助我國企業(yè)走出危機(jī)，我國中央政府采取了增加政府支出的積極財(cái)政政策，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)宏觀運(yùn)行和發(fā)展經(jīng)濟(jì)。于是，我國中央政府提出了四萬億元的積極財(cái)政刺激計(jì)劃，地方各級政府也籌借大量資金。這導(dǎo)致了我國各級政府、金融銀行等機(jī)構(gòu)負(fù)債率急速上升，政府性債務(wù)風(fēng)險不斷上升。

長期以來，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不協(xié)調(diào)也是造成我國政府性債務(wù)的主要原因之一。與我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展不相適應(yīng)的行政管理體制，加上政府改革和機(jī)制創(chuàng)新的步伐相對滯后，我國地方政府的“財(cái)權(quán)”并沒有隨“事權(quán)”的增大而同步增加。而地方政府過多依賴土地財(cái)政，在土地財(cái)政供應(yīng)有限的情況下，只得靠舉債融資，形成了我國大量的地方政府債務(wù)，債務(wù)風(fēng)險也隨之不斷積聚。如果這種債務(wù)風(fēng)險長期得不到有效解決，有可能釀成系統(tǒng)性風(fēng)險，危及我國的經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定。作為公共風(fēng)險的化解者和承擔(dān)者，各級政府將會面臨巨大風(fēng)險，美國底特律政府危機(jī)就是一個例子，所以防控政府性債務(wù)風(fēng)險是我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)。

三、我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)是防控政府性債務(wù)風(fēng)險

我國政府性債務(wù)上升勢頭過快。有數(shù)據(jù)顯示，2007～2010年，我國的地方政府性債務(wù)年增長率高達(dá)31.63%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我國同期GDP的年增長率。2010年年末，全國地方政府性債務(wù)為10.7萬億元。截至2012年年底，我國地方政府的債務(wù)余額增長了12.94%。在這次中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，我國政府第一次把政府性債務(wù)風(fēng)險的控制和化解作為2014年全國經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)來抓，這是中央對我國政府性債務(wù)問題的高度重視。中央也藉此加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，予以規(guī)范和化解，著力防范和化解政府性債務(wù)所蘊(yùn)含的可能風(fēng)險。正如這次中央經(jīng)濟(jì)工作會議所指出的那樣，要把化解和控制我國政府性債務(wù)風(fēng)險作為以后全國經(jīng)濟(jì)工作中的重要任務(wù)，著力防控政府性債務(wù)風(fēng)險。

四、化解和防控我國政府性債務(wù)風(fēng)險的對策

債務(wù)風(fēng)險化解和防控需要多策并舉、加強(qiáng)防范。債務(wù)風(fēng)險防控需要完善和加強(qiáng)政府舉債制度、健全擔(dān)保機(jī)制。債務(wù)風(fēng)險防控需要建立政府性債務(wù)責(zé)任追究和問責(zé)機(jī)制，使各級政府自覺防范債務(wù)風(fēng)險的惡化與擴(kuò)散。

（一）糾正GDP崇拜，落實(shí)政府債務(wù)責(zé)任，防控政府性債務(wù)風(fēng)險

GDP政績化刺激了各級政府領(lǐng)導(dǎo)借債投資建設(shè)的沖動，這是我國各級政府債務(wù)規(guī)模不斷快速高速增長的根源。不正確的政績觀導(dǎo)向加劇了我國政府性債務(wù)風(fēng)險。政府性債務(wù)的積累同我國GDP政績導(dǎo)向有很大的關(guān)系。要化解各級政府債務(wù)風(fēng)險，就要改變各級政府的GDP政績考核方式，通過綜合各種政績考核來確保經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展，落實(shí)政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任，防控債務(wù)風(fēng)險。

這次中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，著力防范債務(wù)風(fēng)險，要加強(qiáng)制度規(guī)范，把政府性債務(wù)納入財(cái)政預(yù)算管理，嚴(yán)格規(guī)范各級政府舉債程序。各省區(qū)市政府要對本地區(qū)的政府性債務(wù)負(fù)責(zé)，明確落實(shí)各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，把債務(wù)籌集與相關(guān)人員責(zé)任聯(lián)系起來，也要強(qiáng)化教育和考核，從思想上糾正不正確的GDP政績導(dǎo)向。

（二）重新調(diào)整我國中央與地方在財(cái)權(quán)、事權(quán)上的分配，使各級政府事權(quán)、財(cái)權(quán)相匹配

要推動我國財(cái)政體制改革，使各級政府在事權(quán)上有財(cái)權(quán)搭配。要推進(jìn)我國政府投資融資體制改革，完善我國分稅制財(cái)政體制改革，建立多元可持續(xù)的財(cái)政資金保障機(jī)制。要允許地方政府開辟適當(dāng)?shù)?、匹配的地方融資平臺，建立多元可持續(xù)的財(cái)政稅收制度和投資融資制度，增加地方政府財(cái)政保障力度，從制度根源上化解政府性債務(wù)風(fēng)險。

（三）加快地方政府職能轉(zhuǎn)變，統(tǒng)一政府融資管理，開放地方公債市場，建立政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，及時化解和防控政府性債務(wù)風(fēng)險

加快我國政府職能轉(zhuǎn)變，減少各級政府對我國微觀經(jīng)濟(jì)、社會微觀事務(wù)的過多干預(yù)，充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵和市場的調(diào)節(jié)作用，強(qiáng)化利益主體的風(fēng)險自我約束，避免不良債務(wù)的形成。凡是政府投資范圍內(nèi)的項(xiàng)目，都應(yīng)組織專家進(jìn)行投資與收益分析，確保各個項(xiàng)目的融資、投資建立在科學(xué)、可行的基礎(chǔ)上，防范政府性債務(wù)風(fēng)險。對具有可見經(jīng)濟(jì)效益的收益性投資項(xiàng)目，應(yīng)堅(jiān)持“誰借誰還”的融資投資原則，用項(xiàng)目的收益償還項(xiàng)目投資的債務(wù)。

總之，著力防控債務(wù)風(fēng)險，要把化解和控制政府性債務(wù)風(fēng)險作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)。著力防控債務(wù)風(fēng)險，要把長期制度建設(shè)和短期應(yīng)對措施結(jié)合起來。著力防控債務(wù)風(fēng)險，必須加強(qiáng)制度規(guī)范，嚴(yán)格各級政府的舉債程序，把政府性債務(wù)納入各級財(cái)政預(yù)算管理。著力防控債務(wù)風(fēng)險，要強(qiáng)化教育和考核，從思想上糾正以GDP為導(dǎo)向的政績觀，更加注重發(fā)展質(zhì)量、發(fā)展方式和發(fā)展后勁。只有這樣，才能有效地化解和防控我國政府性債務(wù)風(fēng)險，確保我國經(jīng)濟(jì)的增長和社會的穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)：

宋鳳軒，孫健夫.財(cái)政與稅收[M].北京：人民郵電出版社，2007.

（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）