關于村級土地利用規(guī)劃的探討

李偉 魯成樹 范業(yè)婷

摘要：在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設社會主義新農(nóng)村的新形勢下，將土地利用規(guī)劃體系延伸至村一級，是探索完善現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃體系的積極嘗試，也是土地利用規(guī)劃發(fā)展的必然趨勢。文章基于安徽省蕪湖市調(diào)查得出的農(nóng)村土地利用問題，認為編制村級土地利用規(guī)劃是解決這些問題的最佳途徑。在此基礎上，探討了編制村級土地利用規(guī)劃的重點內(nèi)容，提出編制村級土地利用規(guī)劃應注意的問題，以期為廣泛開展村級土地利用規(guī)劃的編制工作提供理論參考和實際指導。

關鍵詞：村級；土地利用規(guī)劃；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；蕪湖市

村級土地利用規(guī)劃作為我國當前五級土地利用總體規(guī)劃的延伸和發(fā)展，不僅可以解決當前土地利用總體規(guī)劃存在的“宏觀有余、微觀不足”的問題，還能夠有效解決農(nóng)村土地利用存在的問題，協(xié)調(diào)村域經(jīng)濟發(fā)展和新農(nóng)村建設的關系。因此，探究村級土地利用規(guī)劃具有重要意義。目前，由于村級土地利用規(guī)劃尚未全面展開，只在部分區(qū)域進行試點，學術界對此研究還相對較少，成果不多。因此，筆者基于蕪湖市調(diào)查農(nóng)村土地利用存在的問題，探討了村級土地利用規(guī)劃編制的必要性。在此基礎上，重點探討了編制村級土地利用規(guī)劃的重點內(nèi)容以及應注意的問題，以期為廣泛開展村級土地利用規(guī)劃的編制工作提供理論參考和實際指導。

一、農(nóng)村土地利用存在的問題

結合蕪湖市農(nóng)村土地使用制度綜合改革的重要契機，筆者通過對蕪湖市所轄四縣四區(qū)的全面調(diào)查，發(fā)現(xiàn)以下問題。

（一）規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌

事實上，當前涉及村集體的規(guī)劃很多，如鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、美好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃、村莊布點規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、農(nóng)村居民點規(guī)劃等。這些規(guī)劃在一定程度上都促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。但是，從蕪湖市調(diào)查的結果來看，各個規(guī)劃都只是從自身的角度去考慮問題，相互之間未能進行充分的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，造成了很多規(guī)劃相沖突，如村莊布點規(guī)劃擬拆除的村莊在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃中卻是規(guī)劃保留的。這不利于整合農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)空間，嚴重阻礙了新農(nóng)村建設的進程。

（二）耕地和基本農(nóng)田保護形勢嚴峻

我國人多地少，耕地保護是我國的基本國策，但當前，耕地尤其是基本農(nóng)田，保護形勢不容樂觀。從此次蕪湖市調(diào)查的情況來看，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃很難解決基本農(nóng)田落實到地塊的問題，仍存在部分農(nóng)民不知道家里的耕地是不是基本農(nóng)田，不知道什么是基本農(nóng)田保護卡，更有少量村民在基本農(nóng)田里種植經(jīng)濟作物。因此，基本農(nóng)田保護要落實到地塊、戶，要加大宣傳力度，切實保護耕地和基本農(nóng)田，保障糧食安全。

（三）地方特色不明顯

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民已經(jīng)漸漸走向了富裕之路，低矮的茅草房已經(jīng)很難看見，取而代之的是一座座二層、三層乃至四層的小樓。但事實上，從調(diào)查的情況來看，部分村民并不是為了解決自己家人的居住問題，而是為了攀比。這就造成了家家戶戶都是樓房，建設千篇一律，毫無地方特色。農(nóng)村作為農(nóng)民生活生產(chǎn)的地方，作為民俗和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承的地方，更應該注重地域文化特色，保留傳統(tǒng)，突出保護歷史風貌和自然生態(tài)，凸現(xiàn)新農(nóng)村建設特色。

（四）生態(tài)環(huán)境問題

正如我國經(jīng)濟快速發(fā)展所付出的代價一樣，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境也逐步惡化。從調(diào)研情況來看，由于化肥、農(nóng)藥不科學的使用對生態(tài)環(huán)境造成極大污染與破壞；生活垃圾、生活污水對生態(tài)環(huán)境造成嚴重污染；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對農(nóng)村環(huán)境的嚴重污染等。這些生態(tài)環(huán)境問題日益成為制約經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)民生活質(zhì)量改善的重要因素，迫切需要解決。

二、編制村級土地利用規(guī)劃的必要性

近年來，中國村域產(chǎn)業(yè)結構的不斷調(diào)整、新農(nóng)村建設步伐的加快，給農(nóng)村土地的利用和管理帶來了新的壓力和挑戰(zhàn)。盡管當前涉及村集體的規(guī)劃有很多，但是都未能從根本上解決農(nóng)村土地問題。例如，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃在表達內(nèi)容上微觀不足，地域性、針對性不強，不能充分體現(xiàn)村集體的區(qū)位、資源、地域特色；村莊布點規(guī)劃沒有從基層村民的實際情況去考慮搬遷意愿的問題，因此造成了規(guī)劃實施難度非常大；美好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃只注重新增建設用地，忽略土地整治，造成了建設用地的盲目增加，與節(jié)約集約用地原則背道而馳。因此，探索新型解決農(nóng)村土地問題的方式迫在眉睫。

村級土地利用規(guī)劃作為當前各種村級規(guī)劃的統(tǒng)籌，作為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的細化和落實，不但能夠很好地解決項目重復建設、基本農(nóng)田保護落實到地塊等問題，還能夠突出地方資源、區(qū)位與地域特色，保護生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌安排土地資源的開發(fā)、利用和保護，為村域經(jīng)濟健康發(fā)展，土地資源集約、高效利用創(chuàng)造最為有利的條件。因此，編制村級土地利用規(guī)劃是解決農(nóng)村土地問題的最佳途徑，是必要的。

三、村級土地利用規(guī)劃的重點內(nèi)容

村級土地利用規(guī)劃是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的細化和落實，要以所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的主要調(diào)控指標和村域經(jīng)濟社會發(fā)展目標為依據(jù)，結合村域的資源優(yōu)勢、區(qū)域特色和風俗人情，綜合分析土地利用現(xiàn)狀和各類用地需求，確定土地利用規(guī)模、結構和布局調(diào)整方案，重點安排好基本農(nóng)田、建設用地區(qū)和特色保護區(qū)，做好與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的分區(qū)銜接工作，提出田、水、路、林、村綜合整治的總體部署和項目安排，聚合安排各類涉地涉農(nóng)資金，制定實施規(guī)劃的保障措施。重點內(nèi)容見圖1。

一是調(diào)查分析人口及用地規(guī)模、當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟社會狀況、農(nóng)民生產(chǎn)生活方式、土地利用現(xiàn)狀和各業(yè)各類用地需求。二是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展要求和要解決的土地利用問題，與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃相銜接，提出耕地保有量及基本農(nóng)田保護面積、農(nóng)村宅基地用地規(guī)模、居民點建設占用耕地數(shù)量、舊居民點的改造數(shù)量、土地綜合整治、土地生態(tài)環(huán)境保護等的目標和總體要求。三是按照功能分區(qū)的要求，在現(xiàn)狀分析結論的基礎上，在與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設、基礎設施布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護等相關規(guī)劃相協(xié)調(diào)的基礎上，合理確定土地利用分區(qū)：①基本農(nóng)田保護區(qū)；②建設用地區(qū)：用地引導區(qū)、限制區(qū)、控制區(qū)；③特色保護區(qū)；④開發(fā)復墾整理區(qū)。四是落實耕地保有量及基本農(nóng)田保護面積，切實加強耕地及基本農(nóng)田的保護。五是確定居民點用地規(guī)模和布局，制訂村域建設用地詳細規(guī)劃。六是加大對特色保護區(qū)的保護。七是科學、合理組織土地開發(fā)、復墾項目。八是整合各項涉地涉農(nóng)資金，提出資金供給平衡方案。九是制定實施規(guī)劃的措施。

四、編制村級土地利用規(guī)劃應注意的問題

（一）編制的一般流程

從當前我國五級土地利用總體規(guī)劃體系來看，編制的主體都是各級人民政府。若由行政村作為村級土地利用規(guī)劃的編制主體，事實上村只是我國最基層社會單元，不是政府，很難具有法律效力。因此，村級土地利用規(guī)劃的編制應該以所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府作為編制主體，在反復、充分征求村集體、村民代表、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府意見后，完成規(guī)劃成果，報由縣級人民政府審批，同時報市級國土資源局備案。

（二）規(guī)劃目標

村級土地利用規(guī)劃的規(guī)劃范圍——行政村是我國最基層社會單元，它所面臨的問題相當全面、具體，所以村級土地利用規(guī)劃也應做到“麻雀雖小，五臟俱全”，不能等閑視之。規(guī)劃不僅要落實各種基本國策和上級規(guī)劃的指標，服務于行政村內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展及村民生產(chǎn)生活，還必須把各項規(guī)劃內(nèi)容落實到具體的地塊當中。因此，目標應更加明確、具體。村級土地利用規(guī)劃應明確鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃下達的耕地及基本農(nóng)田保護目標、居民點規(guī)模、土地整治目標等，落實到具體地塊，還應體現(xiàn)地方特色、生產(chǎn)發(fā)展和新農(nóng)村建設等具體特點。

（三）編制模式

我國現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的編制主要有“自上而下”和“自下而上”兩種模式?！白陨隙隆钡木幹颇Ｊ?，即按照上級制定的交通、水利、水土保持和新農(nóng)村建設等相關規(guī)劃，按圖索驥落實到村級土地利用規(guī)劃底圖上，再參照耕地、基本農(nóng)田、建設用地等約束性指標進行綜合平衡后，確定村級土地土地利用結構和布局安排?！白韵露稀钡木幹颇Ｊ?，即從村域經(jīng)濟社會發(fā)展用地需求出發(fā)，按照基層群眾在生產(chǎn)生活、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保等方面的民情民意安排用地的結構和布局?！白陨隙隆焙汀白韵露稀钡哪Ｊ椒謩e側重于管理合法性和操作可行性，兩種模式各有優(yōu)劣。在編制村級土地利用規(guī)劃中，如果采用“自上而下”的模式，會造成實施困難；而采用“自下而上”的模式，則會造成管理的違法性問題。筆者認為，在編制村級土地利用規(guī)劃中，要因地制宜的采用“上下結合”的編制模式，充分尊重村集體意見，保障規(guī)劃實施的順利進行。

（四）規(guī)劃底圖

已經(jīng)結束編制的第三輪土地利用總體規(guī)劃基本采用2009年全國第二次土地調(diào)查圖為底圖，“二調(diào)”采用的是1：10000比例尺。事實上，村土地利用規(guī)劃要求大比例尺現(xiàn)狀圖作為底圖。所以，倘若進行村土地利用規(guī)劃編制，底圖將是一重要問題，需要經(jīng)過遙感影像解譯后，補測村土地利用現(xiàn)狀圖，較大的村采用1：5000的比例尺地圖、較小的村采用1：2000的比例尺地圖，精確到地塊，確定每個地塊的用途，發(fā)揮村級土地利用規(guī)劃的優(yōu)勢。

五、結語

村級土地利用規(guī)劃是一項剛剛興起的、未大范圍推廣的微觀尺度的區(qū)域規(guī)劃，關于村級土地利用分區(qū)的研究還在探討和摸索的過程中。編制村級土地利用規(guī)劃的確會補充和完善我國現(xiàn)行土地利用規(guī)劃體系，在很大程度上會促進社會主義新農(nóng)村建設和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。但無法避免的是，村級土地規(guī)劃的編制工作一旦廣泛開展，也會帶來很多問題。如何揚長避短，合理解決這些問題，將成為村級土地利用規(guī)劃編制工作開展前的一項必不可少的前提工作。

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*基金項目：2010年度教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下的土地整治模式與政策選擇研究”（10YJA630105，魯成樹主持）。

（作者單位：安徽師范大學國土資源與旅游學院）