城市化進程中促進失地農民就業(yè)的研究

栗智慧　尚珂

摘要：隨著城鎮(zhèn)化率的不斷攀升，城市化進程中有一類群體也一直是社會各界關注的焦點，即失地農民。失去土地的他們面臨著種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的尷尬處境。由于當前我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡等各種因素，僅依靠政府財政容納這個群體很難實現(xiàn)，實現(xiàn)穩(wěn)妥就業(yè)才是提高生活水平和保證社會和諧穩(wěn)定的根本途徑。近年來各級政府在解決農村勞動力就業(yè)方式中也在探索著、實踐著，其中不乏成功的例子。文章主要通過介紹北京市各區(qū)在解決失地農民就業(yè)問題中的成功例子，總結出普遍適用于其它地區(qū)的方法經(jīng)驗供其他地區(qū)借鑒。

關鍵詞：城市化；失地農民；就業(yè)方式；北京市

一、我國城市化進程中失地農民的總體現(xiàn)狀

（一）城市化進程中失地農民的量化現(xiàn)狀

目前，各地都加快了城市化進程，失地農民的人數(shù)每年在遞增。根據(jù)第二次全國土地調查結果，2005年全國建設用地總規(guī)模為3192.24萬公頃，2010年建設用地總規(guī)模2488.00萬傾，預計到2020年底建設用地總規(guī)模為2665萬公頃；從人均耕地看，全國人均耕地0.101公頃（1.52畝），較1996年調查時的人均耕地0.106公頃（1.59畝）有所下降，不到世界人均水平的一半。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000～2020 年這二十年間，我國占用耕地的面積將超過 5000多萬畝，這就意味著我國失地農民的數(shù)量和規(guī)模將繼續(xù)增大。按照人地比例計算，目前我國失地農民的人數(shù)高達8000 萬人，據(jù)預計，到2030 年我國失地農民將增加到 1.1 億人。

根據(jù)《中國城市發(fā)展報告2012》顯示，截至2012年年末，全國共有設市城市658個，建制鎮(zhèn)數(shù)量增加至19881個；2013年底全國建制鎮(zhèn)已達20600個，其中縣城1660個，非農業(yè)人口約1.5億人。從人口來看，城市化水平也從 2001 年的37.66%提高到 2012 年的53.5%，年均增長 0.89%。 2011 年中國城鎮(zhèn)人口首次超過農村人口，2012年末，城鎮(zhèn)人口比例達到了53.7%。根據(jù)我國城市化水平每提高1%則需要占用耕地約12.7萬公頃的實際情況，據(jù)國土資源部調查顯示，2006～2010年，短短的5年時間，全國凈減少耕地共6800萬畝，平均每年減少1300多萬畝。按照世界上每1平方公里土地至多承載平均1萬城鎮(zhèn)人口的要求，每征收失去一畝耕地，就產(chǎn)生 1.5 個失地農民。

（二）城市化進程中農村勞動力就業(yè)問題出現(xiàn)的必然性

隨著城市化進程的加快，各種用地需求大量增加，征用農業(yè)用地的力度越來越大，更多的農民失去土地成為“類城市人”，他們失去了原有可供自己支配的土地，再加上農業(yè)戶口非農化后大部分還沒有納入到城鎮(zhèn)社保體系，由此更加催生了“失地農民”群體。

這些“類城市人”從土地解放出來后，游離于城市和農村之間，表面上成了城市居民，但實質是他們成為城市化進程中的弱勢群體，由此引發(fā)的矛盾已經(jīng)嚴重影響了社會經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定?，F(xiàn)行的對失地農民的安置途徑因無法有效保障就業(yè)容量而使農民在失地后失業(yè)成為必然。失地與失業(yè)之間存在著必然聯(lián)系。因此，城市化進程中農村勞動力就業(yè)問題也就成為偶然中的必然。

二、失地農民就業(yè)面臨的主要困境

（一）自身能力與職業(yè)技能偏低

目前，農民一直是社會階層中的底層，不僅收入低，更重要的是因為受教育程度低、自身素質低，導致職業(yè)技能程度不高。接受過培訓的人員大多停留在短期的培訓層面。在失去土地后，他們自身的文化水平也無法滿足就業(yè)崗位的需要，造成供需之間結構性矛盾。

（二）非工資性收入對失地農民就業(yè)產(chǎn)生消極影響

處于城鄉(xiāng)結合部的地區(qū)，由于農村勞動力有房屋出租、拆遷款等非工資性收入，生活壓力不是很大，對找工作的意愿并不迫切或者說對工資收入沒有太迫切的需求。而“城中村”是外來人員的主要聚集地，這也促進了房屋租賃產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展。據(jù)調查，北京市農民房屋租賃年收入均達3.5萬元；對于已經(jīng)被拆遷的農村勞動力，往往能一次性獲得數(shù)百萬的補償，穩(wěn)定的租賃收入及補償款在一定程度上阻礙他們的就業(yè)期望。

（三）對政府過度依賴，消弱了就業(yè)積極性

在這個過程中，政府無意中成了失地農民不愿外出就業(yè)的溫床。政府首先幫助農村勞動力擇業(yè)就業(yè)，實在無法就業(yè)的，政府創(chuàng)造公益性崗位，再無法安置的政府發(fā)放低保。政府的幫扶行為無意中滋長了懶散的習慣。在促進就業(yè)過程中，政府更加注重高福利的包養(yǎng)型就業(yè)，實地農民把希望大都寄予政府安排。

（四）就業(yè)崗位數(shù)量增長和失地農民數(shù)量增長速度不相匹配

在城鄉(xiāng)一體化進程中，隨著建筑物的拆除，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織和位于地區(qū)的企業(yè)大批搬遷、關閉，對農村勞動力就業(yè)產(chǎn)生了影響。即使有新的企業(yè)進駐，但也需要有相當長一段過渡期，在此期間，缺乏足夠的產(chǎn)業(yè)支撐農村勞動力的就業(yè)需求。

（五）擇業(yè)觀念限制本地失地農民就業(yè)

從就業(yè)觀念來看，農村勞動力擇業(yè)觀念有偏差，心態(tài)不成熟，期望值高等因素影響就業(yè)意愿，市場提供的就業(yè)崗位很難滿足他們的要求；從家庭因素來看，很多家中需要有人進行日常照料，這些因素都限制他們的就業(yè)。

（六）政策問題

對于失地農民就業(yè)問題，各地政府都出臺了一系列政策，從施行過程看都嚴重違背政策制定的初衷。從農民就業(yè)角度來看，政策自身不足也成了他們順利就業(yè)的障礙。一是轉移就業(yè)補貼金額設置不靈活，不能符合社會經(jīng)濟發(fā)展。比如，政策規(guī)定的轉移就業(yè)補貼金額都是固定的，沒有提升空間；二是社保補貼鄉(xiāng)村承擔部分的資金來源渠道問題。政策中鄉(xiāng)村承擔的資金來源渠道不統(tǒng)一造成了享受政策不平衡，不僅延誤撥款時間，金額也大大縮水。

三、北京市各區(qū)促進失地農民就業(yè)的成功實踐分析

下面主要對北京市幾個地區(qū)在促進失地農民就業(yè)上的成功經(jīng)驗進行介紹。

（一）著重突出政府的主導作用

政府除了要創(chuàng)造寬松的環(huán)境外，主導作用更為直接，通過頒布政策或制定規(guī)劃方案促進失地農民就業(yè)。朝陽區(qū)屬于典型的城鄉(xiāng)結合部。近年來為妥善解決失地農民就業(yè)問題，朝陽區(qū)政府出臺了一系列政策。2007年底出臺《朝陽區(qū)鼓勵農村勞動力轉移就業(yè)獎勵辦法》（朝政法[2007]26號），主要內容為：補貼給用人單位的社會保險補貼和補貼給農村勞動力個人的轉移就業(yè)補貼兩部分。此外，在26號文實施過程中不斷完善和補充配套政策，2008年初制定了《朝陽區(qū)鼓勵農村勞動力轉移就業(yè)獎勵辦法實施細則》，明確了26號文的具體細則；2008年6月，根據(jù)執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的問題，出臺了《關于<朝陽區(qū)鼓勵農村勞動力轉移就業(yè)獎勵辦法實施細則>的補充通知》；2009年6月，又出臺了《朝陽區(qū)鼓勵農村勞動力轉移就業(yè)獎勵辦法實施細則》（朝勞社[2009]182號），此文件將給予單位的社會保險補貼標準提高到城鎮(zhèn)職工社保水平，打破了社保城鄉(xiāng)二元化的分割。在26號文實施的第一個三年周期里，朝陽區(qū)轉移就業(yè)勞動力占戶籍勞動力人口比例增長10.93%。2013年以來，朝陽區(qū)相繼出臺了《朝陽區(qū)建設綠色公益性就業(yè)組織試點實施方案》和《朝陽區(qū)關于進一步促進農村勞動力實現(xiàn)就業(yè)的評審獎勵辦法》。截止8月底，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員實現(xiàn)就業(yè)15792人，就業(yè)率達53.41%。

（二）拓寬公共服務范圍，推動均衡就業(yè)

豐臺區(qū)分為河東、河西兩個部分，但河西地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達，就業(yè)形勢長期失衡。結合本區(qū)特點，為統(tǒng)籌做好城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)，豐臺區(qū)采取了拓寬公共服務范圍為重點，推動地區(qū)均衡就業(yè)為理念的地區(qū)城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)模式。

首先，公共服務方面。第一，拓寬就業(yè)渠道。依托綠色生態(tài)建設、公共管理服務等開發(fā)公益性就業(yè)崗位數(shù)量。聯(lián)合區(qū)環(huán)衛(wèi)、公交、園林等部門，開發(fā)適合農村勞動力就業(yè)的崗位；開通就業(yè)夜班車，實現(xiàn)就業(yè)援助由送崗到人向送人到崗轉變。河西區(qū)發(fā)展的田園生活體驗、農家院等生態(tài)觀光旅游為特色的項目，幫助農村勞動力就近就地實現(xiàn)就業(yè)。第二，推行技能培訓，提升勞動者就業(yè)能力。結合新形勢，推行1+X培訓模式（1代表國家職業(yè)標準，X是為適應區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的需要），滿足企業(yè)對勞動者多元化的要求，逐步化解就業(yè)結構性矛盾；圍繞綠色生態(tài)發(fā)展帶和平原造林重大項目，建立市綠色公共實訓基地，加快區(qū)域職業(yè)技能實訓基地建設。從課程設置、培訓鑒定標準、師資隊伍建設、培訓模式等方面不斷提升勞動者就業(yè)能力，推進“訂單式”、“定向式”、“定崗式”培訓。2012年培訓后失地農民就業(yè)率達75%。

其次，建立區(qū)、鎮(zhèn)、村三位一體的就業(yè)平臺。一是建立河西地區(qū)公共就業(yè)服務中心。優(yōu)化區(qū)級公共就業(yè)服務機構建設，建立職業(yè)指導室，組建職業(yè)指導講師團，指導基層公共就業(yè)服務平臺開展ISO9000質量體系建設。二是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)管理服務中心。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立就業(yè)管理服務中心，將就業(yè)優(yōu)惠政策的宣傳指導、職業(yè)指導及職業(yè)介紹等職能下發(fā)到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。建立和完善績效考核機制，從工程、結果和對象三方面客觀評價就業(yè)促進工作，為農村勞動力提供精細化就業(yè)服務。三是推進農村勞動力就業(yè)服務站建設。對社區(qū)、村公共服務業(yè)內容進行細化分解，深化服務項目，規(guī)范運行模式，為轄區(qū)失地農民提供便捷就業(yè)服務。

（三）促進綠色產(chǎn)業(yè)帶動農村勞動力

昌平區(qū)氣候適宜，為農業(yè)生產(chǎn)提供了非常有利的條件。所以，昌平區(qū)政府始終堅持在生態(tài)建設中吸納就業(yè)、在綠色資源中促進就業(yè)、在發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)中拉動就業(yè)的理念，努力實現(xiàn)區(qū)域農村勞動力的綠色就業(yè)。

2011年，都市型現(xiàn)代農業(yè)總收入達到14.3億元，促進6.4萬人實現(xiàn)就業(yè)。昌平區(qū)大力發(fā)展都市型現(xiàn)代農業(yè)集群，具體內容如下：①“一花三果”特色農業(yè)。這是昌平區(qū)都市型現(xiàn)代農業(yè)的代表。②觀光休閑農業(yè)：全力打造觀光休閑農業(yè)，推動鄉(xiāng)村民俗旅游業(yè)發(fā)展，直接促進農村從業(yè)人員1.9萬人。③種養(yǎng)業(yè)：隨著科學技術的快速發(fā)展，種養(yǎng)技術逐漸成熟，該產(chǎn)業(yè)促進近萬農民實現(xiàn)就業(yè)。④其他：積極發(fā)展山區(qū)林特色產(chǎn)業(yè)，促進近2000名農民就業(yè)增收600萬元；此外，發(fā)展特色家禽養(yǎng)殖，帶動近1000名農民就業(yè)。

其次，昌平區(qū)實施平原造林工程。通過實施大面積造林工程，目前全區(qū)已經(jīng)吸納農民參加造林綠化和林地的養(yǎng)護管理等崗位就業(yè)，解決了近2萬農民就業(yè)。

目前全區(qū)共有公益性綠色崗位34種，安置農民勞動力2.3萬人，涉及資源管護、環(huán)境保護等多個行業(yè)和領域。其中，保潔保綠、垃圾處理等直接性崗位就業(yè)1.1萬人，環(huán)境保護服務、資源綜合利用等間接性綠色崗位就業(yè)1.2萬人。

（四）傳承地區(qū)文化精神，以文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)促就業(yè)

隨著人們生活水平的提高，公眾對于精神文化的需求與日俱增。于是，迅速崛起的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)成為提高地方軟實力、競爭力的重要手段。

北京作為中國的首都，在國際發(fā)展潮流的帶動下，依托深厚的文化底蘊和開放的人文環(huán)境，已經(jīng)走上文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)之路。而地處城中心的東城區(qū)正是以此為契機，利用文化資源環(huán)境優(yōu)勢大力發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造崗位、帶動就業(yè)。到目前為止，已建成以雍和園文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、國子監(jiān)文化展區(qū)和南鑼鼓巷四合院休閑文化區(qū)為代表，南有前門歷史文化展示區(qū)等文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，大大小小的示范基地和特色街區(qū)分布其中。該產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了大量崗位以解決城區(qū)就業(yè)壓力，從業(yè)人員約有七、八萬人。

四、對促進我國城市化進程中農村勞動力就業(yè)的對策建議

針對我國城市化進程中失地農民就業(yè)現(xiàn)狀和存在的問題，要促進這部分群體順利就業(yè)，就需要堅持政府主導、社會各方積極參與和個人提升的方針，為今后越來越多的失地農民提供就業(yè)支撐。

（一）不斷完善就業(yè)政策體系

加強政策促進就業(yè)。堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)力度，深入調研城鄉(xiāng)平等就業(yè)政策，加大鼓勵用人單位招用農村勞動力的社會保險補貼、崗位補貼政策實施，促進農村勞動力“離鄉(xiāng)離土”轉移就業(yè)的就業(yè)獎勵政策等，形成市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)多層次積極就業(yè)政策體系。

首先，加強補貼型政策、扶持型政策等，發(fā)揮政策的引導作用；其次，使城鄉(xiāng)促進就業(yè)政策趨于一致，根據(jù)不同群體特點建立完善機制使其能夠隨著就業(yè)形勢的變化，有目的、分層次的促進就業(yè)；再次要積極引導用人單位獎勵性就業(yè)，鼓勵用人單位優(yōu)先招聘本區(qū)失地農民。

（二）多方位提升農村勞動者就業(yè)素質

建立以職業(yè)技能培訓管理中心為主，以職業(yè)技能培訓學校為補充的職業(yè)培訓體系。通過提升辦學層次、培訓師資隊伍等多項措施，全面改善勞動者的技能結構；其次，增加技能培訓的資金投入。政府整合培訓資源，大力發(fā)展校企聯(lián)合辦學，形成資源共享；最后，有針對性地抓好培訓。按照就業(yè)需求設置專業(yè)，對勞動力進行分類培訓。

（三）完善公共就業(yè)服務體系，拓寬綠色就業(yè)渠道

全面加強針對失地農民的公共服務，可以從以下四大平臺出發(fā)：一是打造社區(qū)服務平臺。依托網(wǎng)絡化社會服務平臺，將失地農民就業(yè)工作納入社區(qū)服務站工作，上級主管領導親自幫扶指導農民再就業(yè)；二是打造培訓平臺。聯(lián)合職業(yè)技術培訓學校推進職業(yè)技能、崗位技能和創(chuàng)業(yè)培訓，實現(xiàn)自身素質提升；三是打造宣傳平臺。宣傳就業(yè)政策，提供就業(yè)信息，有針對性的做宣傳引導工作，轉變就業(yè)觀念；四是打造監(jiān)督平臺。加強全社會對政策監(jiān)督和對工作人員監(jiān)管。

拓寬綠色就業(yè)渠道可以從以下兩點入手：一是建立部門聯(lián)動工作機制。促進項目建設與就業(yè)安置相結合、崗位開發(fā)與就業(yè)服務相結合、項目審批與崗位需求相結合；二是加強綠色就業(yè)基層平臺建設，充分利用基層地理優(yōu)勢。

（四）調動社會各方積極性，充分挖掘就業(yè)崗位

一是與企業(yè)建立區(qū)域協(xié)作，簽訂空崗信息通報協(xié)議書，多渠道挖掘就業(yè)崗位，及時了解空崗信息；二是結合當?shù)亟?jīng)濟特點和比較優(yōu)勢，以地方政府為主導。大力發(fā)展以休閑農業(yè)、生態(tài)農業(yè)、設施農業(yè)為主體的現(xiàn)代農業(yè)，建立生產(chǎn)、銷售、休閑、旅游為一體的特色體系；還要結合各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構和區(qū)域發(fā)展特色，依托文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)大力開發(fā)就業(yè)崗位；三是部門聯(lián)動發(fā)展社區(qū)服務業(yè)，開發(fā)與居民生活密切相關的服務項目，鼓勵靈活就業(yè)；四是拉大社會公益性就業(yè)等各類實現(xiàn)就業(yè)的農村勞動力在工資待遇等方面的差距，合理引導失地農民實現(xiàn)不同層次的就業(yè)。

（五）加強統(tǒng)籌，落實責任

各級相關部門要加強對農村勞動力就業(yè)工作的關注度，把擴大就業(yè)作為經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要目標。不僅注重制度建設，建立就業(yè)長效機制，更要統(tǒng)籌就業(yè)資源，結合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構調整方向，擴大農村勞動力就業(yè)規(guī)模。此外，不斷強化區(qū)級層面各部門對政策的宣傳引導，推進政策貫徹實施。

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（作者單位：栗智慧，北京物資學院研究生部；尚珂，北京物資學院勞動科學與法律學院）