協(xié)商民主的“偽參與”問題分析與思考

金榮

摘要：全面領會和準確把握中央關于推進社會主義民主政治建設的總體部署和原則要求，分析中國特色政黨制度中協(xié)商民主的“偽參與”問題，并從制度和實踐操作層面提出完善建議。

關鍵詞：黨際協(xié)商民主；偽參與；參政黨

黨的十八大報告明確將“健全社會主義協(xié)商民主制度”作為中國未來政治體制改革和政治建設的重要內(nèi)容。這個政治決斷表明，中國共產(chǎn)黨對協(xié)商民主理論有了更加成熟的認識和把握。協(xié)商民主是社會主義民主的一種重要形式，中國特色政黨制度既是我國制度界面上的一種協(xié)商民主制度，也是目前我國協(xié)商民主實踐中最具成效、最有代表性的重要形式。我國雖已初步確立了社會主義協(xié)商民主制度，關于協(xié)商民主的地位，黨際協(xié)商民主的方式、形式、內(nèi)容、程序等內(nèi)容也在相關文件中給予了確定，但其條文原則，操作性不強，缺乏保障。目前，以單向集中型的政治協(xié)商民主存在著某種形式主義傾向，協(xié)商民主的執(zhí)行還沒有嚴格的執(zhí)行程序，也沒有具體的法律保障措施，各項制度還不夠完善，功能也還沒有完全發(fā)揮出來。

一、問題分析

由于在相當長的歷史時期內(nèi)，我們對以協(xié)商民主推進中國民主政治發(fā)展的價值功能認識并不清晰，仍然存在著黨際政治協(xié)商機制和程序上的不夠規(guī)范，對參政黨協(xié)商能力和職能發(fā)揮還缺乏深入的理論探討和足夠的實踐經(jīng)驗，中國特色政黨制度的包容性仍有待提升等一系列的問題。

（一）參與主體對協(xié)商民主價值功能認識不清晰

在協(xié)商民主中，建立在平等關系基礎之上的協(xié)商主體之間在對話、討論和妥協(xié)中，理解對方的訴求，并尋找相互間的平衡，必然將權(quán)力排除在協(xié)商之外，進而使權(quán)力的運行空間受到限制，從而導致對協(xié)商民主價值功能的認識不清晰。一些協(xié)商民主論者的局限性在于： 它執(zhí)著于中立主義的抽象的理性原則，堅持通過協(xié)商達成一致的集體決策，而對于現(xiàn)實中不可實現(xiàn)的協(xié)商理想如何把握缺少理性支撐。

一些地方黨委、政府在提出協(xié)商的問題時，常常讓與會或座談人員統(tǒng)一思想認識，從講政治的大局思考問題，用一些“高調(diào)”的語言暗示大家盡量多發(fā)表贊同意見，少提反對意見。部分民主黨派、無黨派人士對于協(xié)商民主具有抽象性、距離感。因此，政協(xié)委員對待黨際政治協(xié)商的態(tài)度，很難以有效代表各種不同社會群體的“共融政治”，難以避免協(xié)商陷入一種自說自話、無休無止的爭斗之中，這也許是協(xié)商民主自身無法解開的死結(jié)。

（二）黨際政治協(xié)商機制和程序不夠規(guī)范

目前，黨際政治協(xié)商的內(nèi)容主要集中在《政協(xié)全國委員會關于政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的規(guī)定》和《政協(xié)章程》中對政治協(xié)商的規(guī)定，“政治協(xié)商是國家對地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進行協(xié)商”，但是，“國家和地方的大政方針”和“政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題”具體指向內(nèi)容是什么，未能在相關的制度中予以明確列舉，在實踐中缺乏可操作性和隨意性。即使近年來各級地方黨委紛紛出臺了關于加強協(xié)商民主的意見或文件，對協(xié)商內(nèi)容也采用了列舉式的方式，諸如“與國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的規(guī)劃、地方黨委的重要文件、地方政府工作報告、地方社會公共事務、其他應當協(xié)商的重大事項”，但是，“重要”、“重大”等詞眼具有一定的模糊性。

從各地政治協(xié)商實踐來看，有的是由地方黨委決定議程的設置，在缺少甄別程序的情況下，往往是以地方黨委和政府的主觀臆斷。比如，地方黨委根據(jù)年度工作重點，研究提出全年政治協(xié)商規(guī)劃，導致黨際之間對議程設置的影響力和建議權(quán)不夠；有的雖然制定了一些政治協(xié)商的規(guī)范性文件，但是具有顯然的“走形式”和“走過場”。在協(xié)商機制上，對什么事協(xié)商、如何協(xié)商、協(xié)商結(jié)果如何落實并沒有具體明確的規(guī)定；在協(xié)商內(nèi)容上，哪些是可以協(xié)商的范圍，哪些是應當協(xié)商的范圍，哪些屬于必須協(xié)商的范圍，在認識上不盡一致；在協(xié)商形式上，有的地方采取以通報代替協(xié)商，以會議代替協(xié)商，甚至有的政協(xié)同志本身是提案人，結(jié)果又是答復人，導致一些黨政部門對協(xié)商成果的處理情況落實不到位，協(xié)商處理結(jié)果缺位。

（三）參政黨協(xié)商能力和職能發(fā)揮不充分

在政治協(xié)商過程中，參政黨的協(xié)商能力和職能發(fā)揮不充分，直接影響了協(xié)商民主的真實性和有效性。特別在基層政治協(xié)商中，一些在職務、知識和專業(yè)技術(shù)上占有優(yōu)勢地位的協(xié)商參與主體，在協(xié)商過程中具有更大的話語權(quán)，在協(xié)商討論和征求意見時，被分配了更多的發(fā)言時間，其他參與成員要么不發(fā)言，要么只是表態(tài)式的簡略發(fā)言，也有因為時間不足發(fā)言被取消的，他們所提出的意見和建議并不能得到有效重視和反饋。

目前，我國政協(xié)委員的產(chǎn)生采取的是協(xié)商邀請制，但是，協(xié)商邀請制沒有明確“誰有資格”被邀請，委員的提名和確定需要遵循什么程序？比如，縣級以上地方各級政協(xié)委員由各級地方委員會常務委員會協(xié)商邀請，很多委員作為黨派、界別、行業(yè)或群體的代表，他們具有較強的專業(yè)能力和社會地位，但他們認為享受是僅是一種政治榮譽，卻弱化了他們參與協(xié)商的政治意識，他們?nèi)狈α舜砻褚狻⒎从趁癖娫V求的使命感和責任感。此外，在政治協(xié)商過程中，也表現(xiàn)出能力參差不齊的現(xiàn)象。有的協(xié)商議題對不準黨委、政府和民生的中心工作，百姓關心的熱點和社會關注的焦點；有些意見和建議抓不住問題的核心問題，變成“嘮叨會”和“埋怨會”。出現(xiàn)這些現(xiàn)象的原因，有不了解政情，有缺乏協(xié)商和溝通，有敷衍應付，也有參政素質(zhì)不高等。

在協(xié)商民主實踐中，一些民主黨派成員和政協(xié)委員既要做好自己的本職工作，還要履行政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督的職責。他們大多數(shù)是本單位的業(yè)務骨干或處室負責人，本職工作較忙，很難統(tǒng)籌兼顧好參政議政工作，導致在參與協(xié)商的過程中往往把之作為應付式政治任務，只是簽個到，開個會，發(fā)個言，表個態(tài)，協(xié)商只是流于形式，走過場，使得協(xié)商民主效用也大打折扣。

（四）中國特色政黨制度的包容性有待提升

隨著新社會階層的不斷分化，導致了民主黨派組織結(jié)構(gòu)發(fā)生新的變化，參政黨在自身的社會基礎和政治代表性的日益趨同化問題不僅影響了中國特色政黨制度的結(jié)構(gòu)上包容性，各民主黨派的界限不夠清晰，而且還影響了功能上包容性的實現(xiàn)尤其是在反映各方面利益表達的協(xié)商民主方面。反映在中國特色政黨制度包容性上，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是一些地方的參政黨組織的領導者缺乏應有的“接受領導”的意識，而“被領導”的意識太強，因而參政黨應有的主體作用往往得不到應有的發(fā)揮。如果“接受領導”的意識強，就能夠積極主動地尋求執(zhí)政黨的領導，執(zhí)政黨就可以為參政黨建設提供更多的支持和幫助；如果“被領導”的意識強，就可能等待被安排。

二是一些地方黨政領導缺乏足夠的民主素養(yǎng)，協(xié)商過程缺乏商議和辯論，不同意見不能得到充分表達。一些地方黨委和政府領導人在協(xié)商民主決策之前往往提前發(fā)言和定調(diào)，把自己的意見凌駕于其他人意見之上，要求參與者“講政治、顧大局”，自覺服從黨委和政府的決策。黨政領導人民主意識的缺失，導致協(xié)商過程不能達到平等的溝通和交流，而是按照既定方案進行。

三是一些地方黨政領導缺乏民主協(xié)商的誠意。有的地方黨政領導以行政命令要求參政黨“配合協(xié)商”，使得參政黨成為黨委、政府決策形式的點綴，導致政治協(xié)商只是一種“軟協(xié)商”，可有可無，說了也“白說”。黨政領導人對協(xié)商民主在意識上乃至行為上存在嫌麻煩、漠視、應付、規(guī)避甚至抵觸等現(xiàn)象。

二、路徑思考

為更好地實現(xiàn)協(xié)商民主的價值理念，增強民主協(xié)商的實效性，我們要全面領會和準確把握中央關于推進社會主義民主政治建設的總體部署和原則要求，以改革創(chuàng)新的精神，勇于探索，大膽實踐。

（一）建議地方制定“委員產(chǎn)生辦法”

各界別推薦的人選應是該界別內(nèi)部選舉產(chǎn)生，候選人可由界別內(nèi)部的具體單位提名，十人以上聯(lián)合提名、組成單位協(xié)商，也可以個人申請。政協(xié)常委會全體常委對各界別推薦的政協(xié)委員建議名單無記名投票按一定比例差額選舉產(chǎn)生。

（二）統(tǒng)籌安排黨政領導參加政協(xié)協(xié)商活動

地方黨委政府應制定年度協(xié)商工作計劃，對黨政領導參加政協(xié)各類協(xié)商活動作出制度性安排。協(xié)商工作計劃中應規(guī)定召開聯(lián)席會議的時間，研究確定全年協(xié)商議題、視察專題、專委會調(diào)研課題等工作。黨委和政府的全體領導除了參加政協(xié)全體會議的開閉幕會議、大會發(fā)言和專題會議等之外，黨政主要領導還要根據(jù)分管工作的特點出席地方政協(xié)安排的相關協(xié)商活動并督辦提案。年度協(xié)商工作計劃對政協(xié)各類協(xié)商活動的議題要圍繞地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重點問題、涉及群眾利益的熱點問題以及工作推進中的突出問題等開展。

（三）培養(yǎng)和提高參與者的政治協(xié)商能力

協(xié)商民主的落實最終由其參與者：中共黨員、各級黨政領導干部、各民主黨派成員來進行，因此，他們必須具備集體理性與責任性，掌握協(xié)商方法，具備良好的協(xié)商能力。我們要積極引導參與協(xié)商的各方面加強與其所代表群體的溝通，努力收集和反映他們的共同愿望，在民主協(xié)商中對公共決策提出更加切實可行的意見和建議。要努力培養(yǎng)他們理性分析問題的能力，樹立大局觀念，理性地表達訴求，負責任地提出建議。

（四）推進選舉民主與協(xié)商民主的協(xié)調(diào)配合

協(xié)商民主和選舉民主是我國最為重要的兩種民主形式。這二者不是簡單的共存關系，更不是替代關系，而是在民主制度框架下的相互支持、補充和增強的關系。在保障人民行使投票權(quán)力的同時，運用協(xié)商民主，堅持求同存異，追求和諧相處，經(jīng)過充分的協(xié)商，既尊重了多數(shù)人的意愿，又照顧了少數(shù)人的合理要求，最大限度地實現(xiàn)人民民主，促進社會和諧穩(wěn)定。我們要使兩種民主形式更好地優(yōu)勢互補、形成合力。

（五）健全黨際協(xié)商民主制度的運作機制

按照“協(xié)商在決策之前和決策之中”的原則，要確定黨際協(xié)商民主的程序，包括協(xié)商議題的提出和確定的程序、安排協(xié)商活動的程序、通報清況和聽取意見的程序、參與協(xié)商的程序、及時整理并報送協(xié)商成果的程序、意見建議處理及反饋的程序、監(jiān)督和檢查落實情況的程序等。更為重要的是，必須將此七環(huán)節(jié)構(gòu)成的程序形成規(guī)程或條例，使之制度化、規(guī)范化、法律化。目前，重點要建立協(xié)商議題確定機制、知情明政機制、協(xié)商反饋機制和監(jiān)督落實機制。確定需要進行協(xié)商的“大政方針、重要問題、重要事務、其它問題”等的具體內(nèi)容，明確哪些事項應當且必須協(xié)商？由誰提請協(xié)商？在什么時間和什么范圍內(nèi)協(xié)商？違反協(xié)商程序的補救措施是什么？要擴大民主黨派、社會各界和廣大公民的知情權(quán)，構(gòu)建各種信息公開渠道，如建立各級政府與民主黨派的定期對話機制，加強中共黨委和統(tǒng)戰(zhàn)部門與民主黨派組織的聯(lián)系協(xié)作，有計劃、有重點組織開展調(diào)研、視察和服務群眾活動等，下大力氣解決協(xié)商過程中的信息不對稱問題。經(jīng)民主協(xié)商提出的意見和建議，黨委、政府及有關方面采納與落實情況，應及時進行反饋。對違反協(xié)商民主的決策效力問題、責任追究問題也應該有明確的規(guī)定。

（六）確保實現(xiàn)社會各方面的廣泛政治參與

我們應致力于最大限度滿足不同階層、不同群體復雜多樣的參與要求，搭建公民有序政治參與的平臺，拓展的協(xié)商民主的廣度和深度。社會主義協(xié)商民主第一次在黨代會報告中出現(xiàn)，有必要對其內(nèi)涵要義進行深入解讀、廣泛宣傳，充分認識其重要意義。有必要讓社會各界充分認識協(xié)商民主的廣泛性和適用性，把握各種類型、各個層次協(xié)商的要求，形成黨委、人大、政府、政協(xié)工作聯(lián)動，各方面工作相互銜接，增強各界別人士在政治參與中的積極性，增強全社會民主協(xié)商的合力。人民政協(xié)作為我國最早制度化的協(xié)商民主形式，已建立和完善了全國、省級、副省級、地級、縣級政協(xié)的五級組織體系。通過積極發(fā)揮人民政協(xié)的優(yōu)勢和特點，廣泛吸收各民族、各黨派、各團體、各階層、各界別人士通過政協(xié)組織參與政事，豐富人民政協(xié)協(xié)商民主的實現(xiàn)形式，更加活躍有序地組織專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，突出特點，切實把政協(xié)協(xié)商成果納入決策程序。

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（作者單位：廣西社會主義學院）